社会法论略

作者:张守文 发布时间:2005-07-10 17:02:34         上一篇 下一篇

一、社会法与社会政策、社会问题 
  社会法形成于十九世纪末二十世纪初,它是伴随着市场经济的发展而应运而生的;它在战后得到迅猛发展,并渐次覆盖全球。 
  社会法是与现代市场经济的发展相适应的。当代世界各国莫不顺时应势,争相加强社会立法,而发达国家的社会立法则尤为发达。 
  社会法在广义上是调整在各种社会问题的发生和解决的过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称,在这种意义上,人们都把社会法理解为反映社会政策目标的法。〔1〕
  社会政策(Social Policy)是国家制定的有关社会工作的基本方针和行动准则,它在广义上包括社会事业政策、社会治安政策、居民收入分配和消费政策等。但即使是广义上的社会法。一般也不可能对这些社会政策都加以法律化,而只能是侧重于反映社会事业政策。 
  社会事业政策主要包括人口政策、社会保障政策、劳动政策、环境保护政策、医疗卫生政策、社会服务政策等,其范围也是非常广泛的。反映这些社会事业政策的社会法是广义上的社会法,而这些不同领域的社会政策则决定了社会法所包含的各个部门法的类别和内容,由此有助于研究社会法的体系。 
  社会政策作为一种社会稳定机制,它与经济政策联系甚为密切,其功能是通过社会工作来预防和解决社会问题,以保障和改善人民生活,缓解社会矛盾,促进经济与社会的良性运行和协调发展。由于社会法是社会政策在法律上的反映,因而社会法也同样具有社会政策的上述功能。这种功能及社会法所具有的法的其他功能的存在,是各国大力加强社会立法的重要原因。 
  无论是社会法的调整抑或社会政策的实施,其直接目的都是解决社会问题。社会问题(Social Problem)是因社会关系或社会环境失调而导致的影响社会全体成员或部分成员的共同生活,妨碍社会协调发展的社会现象,当代最突出的社会问题是人口问题、环境问题、就业问题、老龄问题、青少年犯罪问题,而其中的人口问题则是各种社会问题的核心和根本诱因,其他各种社会问题都与人口问题密切相关。 
  可见,社会法与社会政策、社会问题联系甚密:社会问题既然在实质上是因社会关系的恶化所造成的社会协调发展受阻的状况,因而必须依靠法律和政策来改善有碍社会发展的已恶化或可能恶化的那些社会关系;社会政策是为预防和解决社会问题而制定的,其法律化则构成社会法的重要内容;而社会法则是反映社会政策目标,以预防和解决社会问题,保障社会稳定协调运行为己任的法。上述对三者关系的理解,有助于社会法方面的其他问题的研讨。 

  二、对社会法的历史考察 
  应当指出,各国对社会法的理解是不尽相同的。由于各国的经济与社会发展水平、历史文化传统等各不相同,各国在不同历史发展时期所出现的社会问题及社会政策也有所不同,因而各国社会立法的侧重点及社会法的体系也不尽相同。尽管如此,各国的社会立法却都是以其社会保障政策和社会保障制度为核心的,这一共同之处使得社会法在狭义上常常被理解为社会保障法。 
  社会保障(Social Security)一词最早见于美国国会1935年颁布的《社会保障法》,它通常是指国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度,但对其内容各国规定则不尽相同。多数人认为,社会保障应包括社会保险、社会救助和社会福利三大部分。但如前所述,由于不同历史发展过程使得各国对社会政策的认识都不尽相同,因而也有人把社会保障等同于这三大部分中的一个方面或者与之相平列,但这种认识已经越来越为人们所放弃。 
  依据社会保障“三分法”的通说,是可以把三个组成部分加以区别的,其中,社会保险与社会救助不同,前者是对法定范围内的主体的未来风险的预防,而后者则是依法对部分社会成员的现实贫困的救济,两者在权利主体、保障时间、目标侧重等方面都是不尽相同的;而社会福利则与两者不同,它是对全体社会成员的无差别的、更高层次的保障,它旨在为全体社会成员提供福利设施和社会服务。 
  社会保障源于欧洲中世纪的世俗和宗教的慈善事业,它在内容上经历了层次渐趋提高的社会救助、社会保险和社会福利三个阶段,其发展带动了整个社会法的发展。 
  1601年,英国颁布伊丽莎白济贫法,授权教区摊派“济贫税”,以救济老弱病残者,此为社会救助的萌芽。英国人认为,济贫法是最早的社会立法,是现代社会保障制度产生的标志。但许多国家的学者对此持有异议,认为,当时的英国仍处于封建统治阶段,济贫法主旨是制止无业游民在社会上流浪,它对接受者的惩诫多于救济,接受者毫无权利可言,因而把济贫法的颁布作为世界范围内的社会保障立法的产生标志是不适宜的。为此,有的学者认为,济贫与自发的互助互济、慈善等形式一样,都具有非权利性、非制度性的特点,因而应把它归入前社会保障阶段。〔2〕其实,由于济贫法并非产生于现代社会,它并不是反映现代社会经济发展要求的法,因而它既不应作为现代社会保障制度产生的标志,也不应作为现代社会立法的发端。但应当承认,济贫法在一定意义上为后来发展起来的社会救助奠定了基础。 
  一般认为,现代社会保障制度的诞生标志,是德国“铁血首相”O.Von.俾斯麦在1883—1889年间制定和推行的疾病、伤残和老年社会保险立法〔3〕,因为这些社会立法是以社会保险的形式来推行社会保障制度,能够与工业化的过程密切结合,并且为许多现代工业国家所仿效,对现代社会保障制度的发展具有决定性作用。这种观点得到了广泛的赞同。 
  以俾斯麦的社会保险立法为起点,社会保障政策、社会保障制度以及社会法的发展均经历了如下几个阶段: 
  (1)形成阶段(1883—1935年)继德国社会保险立法之后,欧洲各国相继制定了一系列社会保障政策,这些政策在一战前主要侧重于解决伤残补偿、养老年金、疾病保险等比较急迫的社会问题,在两战期间则侧重于解决战争所致的失业和社会救济问题。与此同时,社会立法在欧洲逐步扩展,如英国先后颁布了1891年失业保险法、1908年养老金法、1911年国民保险法等;法国、瑞典、奥地利等主要欧洲国家也都加强社会立法,实施部分单项保险制度。在这一时期,社会保障制度的主体仍是社会救助,而社会保险制度则正处于形成阶段。 
  (2)发展阶段(1935—1948年)1935年,在罗斯福“新政”时期,美国国会颁布了著名的《社会保障法》,它不仅标志着社会保障制度已从欧洲扩展到美洲,而且也标志着现代市场经济条件下的现代社会保障法进入了大发展时期。在此期间,西方国家普遍加强了对社会保险制度的干预,社会保险制度得到了迅速的完善和发展,并日渐成为社会保障制度的主体,这与三十年代经济大危机和战时的社会、经济政策是分不开的。此外,福利经济学、福利国家理论对当时的社会保障政策和社会立法也具有重要影响,而英国1942年发表的著名的“贝弗里奇报告”则影响最为深远、巨大。
  英国经济学家、牛津大学教授威廉·亨利·贝弗里奇在他受政府委托而拟定的《社会保险和有关的福利问题》的报告(通称“贝弗里奇报告”)中指出,社会应保障人民免遭贫困、疾病、肮脏、愚昧和失业之苦,他主张通过建立一个全社会性的国民保险制度,对每个公民提供七个方面的社会保障,即儿童补助、养老金、残疾津贴、失业救济、丧葬补助、丧失生活来源补助、妇女福利。他建议社会保障政策应包括社会保险、社会救济和自愿保险三个基本*的需要,自愿保险用以满足居民较高的需要。他认为社会保障政策的基本思想是:应以保障居民维持生存所必需的生活资料为限,同时还应当包括所有居民各种不同的保障要求。该报告的上述观点极为重要,它们是西方国家战后制定社会政策的主要参考依据。 
  (3)成熟阶段(1948—1979年)二战以后,各国以“贝弗里奇报告”的精神为指导,广泛推行社会政策,加强社会立法,使社会保障制度和社会法的发展日趋成熟。1948年,英国首相艾德礼首先宣布英国已建成“福利国家”,此后,其他西方各国也纷纷宣称建成“福利国家”。在这一时期,社会保障制度从发达国家推广到了发展中国家;各发达国家在其经济发展的基础上,相继建立起以社会福利为主体的包罗万象的社会保障体系,其保障范围逐步扩大到全体劳动者乃至全体社会成员。与此同时,各国都建立了相互协调、统一管理、覆盖广泛的社会政策体系,社会政策不再是孤立地、消极地解决社会问题的应急措施,而是与经济政策相结合的、社会整体发展战略的有机组成部分。此外,各国还注意加强社会政策的国际合作与协调,签订了一系列双边或多边的国际条约。这方面的成果也不同程度地反映在这一时期的社会立法中。 
  (4)改革阶段(1979年至今)长期的高福利政策导致了普遍的“福利国家”危机,故自1979年以来,以英国为先导,各“福利国家”相继对社会保障制度进行改革,主要是增加社会保障的财政收入,削减社会保险经费支出等。与此同时,其他非“福利国家”的社会保障政策和社会法则继续在改革中发展。
  通过上述对社会保障制度的历史发展的简略回顾,不难得见,现代社会政策和社会法肇始于十九世纪末的德国社会保险立法,但只是在1935年美国《社会保障法》颁布后,尤其是“贝弗里奇报告”发表后,它们才得到了巨大的发展;并且,在其历史发展过程中,社会政策和社会立法的侧重点经历了从社会救助到社会保险,再到社会福利的渐次提高的过程。此外,社会法的历史发展同以往人们所探讨的经济法的历史发展是同步的,它们都是适应现代市场经济发展的要求而产生和发展的,这使两者之间存在着密切的联系。但两者之间究竟应是包含关系抑或并列关系,一直争论未已,颇值得研究。 

  三、社会法的地位与体系 
  1.社会法的地位 
  社会法的地位可以从公法与私法的划分以及是否一个独立的法律部门的角度来认识。 
  自古罗马乌尔比安提出公法与私法的分类以来,西方法律体系中便有了所谓公法与私法的“两分法”,并沿袭至今。有的学者认为,在近代国家和近代社会,国家和市民社会是分离的,两者的存在是对立统一的;与此相适应,近代法也分为公法和私法两个范畴。两者分别在各自独立的范围内,发挥着保障市民权利的作用,但降至本世纪,则产生了介乎公法和私法的第三法域,此即社会法法域,它包括经济法与社会法。〔4〕他们认为,在现代市场经济条件下,由于许多国家通过立法直接影响经济和社会发展,以致出现了所谓的“私法的公法化”或“法律的社会化”,因而在市场经济规制、社会保障、劳动关系等方面,形成了作为中间领域或称独立领域的经济法和社会法,如反垄断法、不正当竞争法;社会保障法、劳动法、环境法等,它们与近代社会形成的行政法、民商法等传统法律部门是不同的。由于它们是与现代社会相适应的,因而可称之为现代法。 
  从上述公法与私法的分类及其发展的角度不难得见,把法律区分为公法和私法的二元论观点,是以国家与市民社会的二元分立和现代法治国家的思想为基础的,而把法律分为公法、私法和社会法(或经济法)的三元论,是分别把国家、个人和社会作为公法、私法和社会法法域的“本座”。三元论看到了国家、个人和社会三者的不同,认识到了社会法法域的诸法确实更偏重于社会方*,但这只是社会法独立于其他法律部门的主要原因。作为一个法律部门的社会法,它与公法和私法并非同一层次的概念,并且,社会法自身的发展与公法、私法的发展本来就存在着不可分割的内在联系:社会法虽然更具有社会性,更强调保障社会公共利益和社会公平,以实现其在谋求社会福祉的基础上促进经济与社会的良性运行和协调发展的目标,但这仍不过是国家的社会职能在法律上的体现,况且国家或政府本身就是社会法的重要主体。因此,社会法从传统的法律分类的角度,在实质上仍属于公法,或曰在原则上属于公法范畴,它的独立是在公法中的独立。〔5〕
  此外,由于社会法的调整对象是宏观存在的,尽管人们对此理解不尽相同,见仁见智,但一般都认为社会法有自己独立的调整对象,因此,社会法在法律体系中应当是一个独立*折性质,它在法律体系中是一个独立的法律部门的观点,殆无异议。 
  2.社会法的体系 
  社会法的体系因对社会法理解之广狭有别而有所不同。广义的社会法体系是与社会事业政策体系相对应的,一般包括社会保障法、劳动法、环境法、自然资源法、卫生法、住宅法等部门法。如日本一般认为,社会法应包括劳动、社会保障与社会福祉、公众卫生与环境保护、住宅及墓葬方面的立法。日本的社会立法甚为发达,约有60余个法律、法规正在实施,较为重要的有劳动安全卫生法、劳动者灾害补偿保险法、劳动基准法、雇佣对策法、职业安定法;国民健康保险法、厚生年金保险法、国民年金法、社会福祉事业法、儿童及老人福祉法、心身障害者对策基本法;医疗法、药事法、食品卫生法、预防接种法、优生保护法、旅馆业法、环境保护法、公营住宅法、住宅建设计划法等。〔6〕 
  美国的社会法体系也是十分广博的,主要包括以下四大方面的法律:(1)从收入方面提供支持和补助,包括老年退休、失业补助、贫困救济、病残补助、退伍安置、遗属抚恤;(2)从支出方面提供支持和补助,包括健康医疗、社会服务、住房、儿童照顾和家庭问题补助;(3)教育和培训方面的支持和补助;(4)对遭受某种损失者给予支持和补助,包括劳动保护、食品医药、公共卫生、环境保护、交通安全、妇幼营养等。〔7〕可见,美国是在广义上来理解社会法的,因而其社会法体系也是与内容广泛的社会事业政策体系相对应的。 
  狭义的社会法观点认为,社会法就是社会保障法,其核心部分是社会保险法;也有人把它同社会支付法视同一体,认为社会法在原则上属于公法范畴,而劳动法、住宅法、消费者保护法等,尽管它们也旨在向弱者提供社会保护,但由于它们具有支付平等这一典型的私法性质,因而它们在根本上不属于社会法。〔8〕这种在狭义上理解社会法的观点无疑将使社会法的体系大为缩小。 
  德国的一般观点认为,社会法典是社会法集中的表现形式,社会法典应包括的范围是社会保险、社会救济、社会赔偿、促进就业、住房费用、青少年帮助等方面,而不应包括直接协调私人间社会问题的法规,如劳动法、私人住宅法、消费者保护法,也不应包括一般性的经济资助等。〔9〕可见,德国学者主要是在狭义上来理解社会法的,其社会法体系所包括的部门法不象美、日那样庞杂,其社会法主要是社会保障法。 
  上述美、日所谓广义的社会法体系,只是各种与社会保障相关的法律、法规的综合,而并不是从法学上严格的部门法规范的角度来加以认识的;而德国姷南烈宓纳缁岱ㄌ逑担蚴窃谝欢ǔ潭壬稀扒謇砻呕А钡慕峁庠诩忧可缁*法体系的科学性方面是有进步意义的。在此仍需强调指出的是,在社会法学方面,必须将部门法规范与作为其表现形式的法律、法规区分开,事实上,即使是对社会法体系作狭义的理解,许多社会法的规范也是可能规定于形式意义的劳动法、住宅法、消费者保护法、环境法等法律、法规之中的,因此对社会法的体系不能僵化地恪守于广义或狭义,而必须从实质意义上的法律规范及部门法的角度来加以认识。至于一国的社会法体系究应包括哪些部门法,则应从社会立法的实然与应然两个方面来加以综合分析,这当然也是社会法学需要进一步深入研究的重要课题。 

  四、社会保障法与中国市场经济法制建设 
  社会保障一直是社会政策和社会立法的核心内容,而社会保障法作为狭义的社会法,则一直是社会法的核心法,正因如此,社会保障与社会保障法也自然是社会法的法制建设和法学研究的核心。 
  对于社会保障,各国的具体理解不尽相同:英国人把它理解为一种公共福利计划;德国人则认为它是国家用社会保险的形式对公民实行较全面的保障,主要侧重于社会公平和社会安全;美国人则认为它是对生老病死、伤残孤寡、衣食住行、工作学习等社会问题提供安全性保护的安全网。但概而言之,作为一种社会制度的社会保障,都是以社会安全为目标,以使人们在获取物质利益的同时,在心理上获得安全感;都是以社会立法为手段,以便社会保障的施行更加制度化、规范化;都是以社会公平为原则,因而具有人本主义的色彩。 
  社会保障与基本人权密切相关。生存权是每个社会成员都享有的最基本的人权,社会保障应当能使社会的每个成员都能维持生存所必须的最低生活标准,并且,社会成员不但有权取得维持最低生活水平的生活资料,而且还有权分享社会进步所带来的好处。而要使社会保障得以有效实施,以保障基本人权,就必须加强社会立法,尤其应制定和完善社会保障法,因为它是“保障的保障。” 
  由于社会保障法的宗旨是在预防和解决社会问题的过程中,协调个体营利性和社会公益性的矛盾,保障社会公平,保障社会公共利益和基本人权,以实现经济与社会的良性运行和协调发展,因此,社会保障法应当坚持如下两个基本原则,即保障生存权原则和社会公平原则。前者要求社会保障的对象应是全体社会成员;后者要求社会保障不仅要考虑效率,而且也要兼顾公平,同时,由于社会保障制度的实行给国家、集体(包括企业主)和个人都带来了好处,因此,用于保障的费用也应由三者公平地量能负担。 
  与上述宗旨及原则相适应的社会保障法主要包括三大部分:社会保险法、社会救助法和社会福利法,其中,社会保险法主要规定在劳动者或全体社会成员中的年老、疾病、伤残人员以及其他丧失劳动能力的人在生活发生困难时,向其提供物质帮助,以保证其基本生活需要的各种社会保险制度,它常被看作是社会保障法的核心;它与商业保险法不同,主要包括老年保险、疾病保险、医疗保险、伤残保险、失业保险、就业伤害保险、生育保险、遗属保险等内容,而这些保险则是非营利性的。社会救助法或称社会救济法,主要规定国家和社会对贫困者提供最低水平生活需求的物质帮助,以增强其适应社会的生存能力的各种社会救助制度。社会福利法主要规定旨在改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活的各种服务措施,这些措施可归纳为现金援助和直接服务两类,前者主要通过社会保险和社会救助等形式实现,这是狭义的社会福利法的内容;后者则通过兴办各类社会福利机构和设施来实现,主要包括教科文卫、劳动就业、伤残康复、孤儿寡幼、住宅环保等方面的公共福利服务。 
  世界各国的社会保险制度和社会保障法可划分为三大体系或称模式,即德国体系、英国体系和前苏联体系。德国体系或称俾斯麦体系,其社会保障法的基本原则是所谓“自助”原则,社会保险费用的大部分由雇主和雇员分别承担,政府仅在必要时给予资助;其社会保障法以维护社会安全和国民经济稳定及均衡发展为目的。虽然它也强调社会公平,但相对说来更强调自助、安全与效率。在原则与目标的选择方面,美、日、荷、奥等国均属于这一体系。 
  英国体系或称福利国家体系,它是在英国的皮古、凯恩斯和贝弗里奇的经*充分就业、收入均等化、消灭贫困;其特点是保障对象的普遍性和保障项目的全面性,可谓“从摇篮到墓地”;它推崇公平,不惜以牺牲效率为代价,强调保险经费应由国家通过国民收入的再分配来组织实施。属于这一体系的国家主要是部分西欧和北欧国家。 
  前苏联体系是根据马列主义的经济理论建立起来的,其社会保障法实行国家负担保险费用的原则,即社会保险费用完全由国家包办,个人不交纳任何保险费;在保障目标上,其社会保障法以追求社会公平为主,经济效率为辅。原社会主义阵营的各国基本都属于这一体系。 
  此外,有的学者还提出了新加坡体系,或称储蓄基金制模式,属于这一体系的各国的社会保障法强制实行储蓄基金制,要求雇主和雇员分别承担社会保险费用,而政府则不给予任何资助;作为一种自助型模式,其社会保障法在目标选择上也侧重于效率,因而这一体系与德国体系有许多近似之处。属于这一体系的主要是东南亚国家。 
  由此可见,各国的社会保障法虽然在保障生存权以及追求社会安全、经济稳定、经济与社会的发展与进步等方面有许多近似之处,但也存在一些差异,尤其是分属于三大体系的社会保障法,在公平与效率的目标选择方面是各不相同,各有侧重的;并且,在资金的筹集和运行机制上,保险费用的负担主体也是各不相同的。而一国在其市场经济的发展过程中,选择哪种模式的社会保障法,对其经济与社会的长期良性发展,则是至关重要的。 
  在现代市场经济条件下,社会保障制度的重要性和必要性是人所共知的,而与之不可分割的社会保障法也自然是极其重要、必不可少的。我国在市场经济体制的建立和发展过程中,必须要大力加强与市场经济相适应的法制建设。为此,除了要加强保障市场主体平等自由地进行经济活动和经济竞争的民商法,以及调整在宏观调控和市场规制的过程中所发生的经济关系的经济法这两大方面的法制建设以外,还必须要大力加强社会法的法制建设,并且在现阶段尤其应加强社会保障法的法制建设。唯有如此,才能有效地依法保障市场经济体制的建立和发展,才能更好地促进社会的进步。 
  我国在实行市场经济体制以前,除国有企业的劳动者外,其他各类劳动者和非劳动者的社会保险制度都极不健全,退休养老保险的社会化水平低,保险程度较差。可以说,社会保险、社会救助、社会福利和具有中国特色的优待抚恤都是低层次的,在我国面临着严重的人口、就业、环境、老龄化等社会问题的情势下,这样的社会保障水平是根本不能适应市场经济发展要求的,同时,也不利于我国经济与社会的良性运行和协调发展。因此,必须努力提高社会保障水平,建立完备的社会保障制度,加强社会立法。
  我国目前已经有了一批社会立法,如《劳动保险条例》、《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》等,有的法律规定得还是较为全面的,如《残疾人保障法》规定了康复、教育、劳动就业、文化生活、福利、环境等方面的保障措施,在总体结构上还是有可取之处的,但上述社会立法不仅数量少、保障主体单一,而且可操作性、法律实效往往不佳,况且它们并非社会保障法的主体,因而建立完备的社会保障制度和社会保障法体系的任务仍很艰巨。 
  在社会立法的目标取向方面,我国在市场经济尚不发达,国力尚非极强之时,更应以采行德国模式为宜,即应在注重效率的基础上兼顾社会公平,并应贯彻社会保险费用量能负担的原则。依据这样的目标和原则来加强社会法的法制建设,是符合我国国情的,也是符合国家的经济与社会发展目标的。(注释略) 


文章出处:《中外法学》1996年第6期