经济法的反贫困机理和制度设计

作者:刘大洪/廖建求 发布时间:2005-11-18 20:52:02         上一篇 下一篇

【作者简介】刘大洪,中南财经政法大学法学院教授/廖建求,中国地质大学政法学院教师。(湖北  武汉 430074)

    在各种各样的反贫困实践中,人们更多地关注行政手段和经济手段,而对法律手段的 重要性认识不够;更多地认为贫困是一种自然、经济现象,而忽视法律根源的存在,漠 视法律在反贫困中的作用。贫困现象所折射出的不仅是一种社会危机、生态危机,还是 一种经济危机。与社会危机所对应的是劳动法和社会保障法,与经济危机所对应的是经 济法,与生态危机所对应的应为环境法;因此,贫困问题的顺利解决必须通过对劳动法 、社会保障法、经济法、环境法的法律制度的反思和重构及其它们间的精诚合作得以实 现。但本文主要从经济法的视角,揭示贫困的形成机理与经济法的产生与发展在原理上 的一致性。反贫困的原理体现了经济法目标、宗旨、价值取向,本文拟从从宏观调控法 和市场规制法的两个维度进行了经济法反贫困职能的制度构建。
        一、经济法的反贫困机理
    经济法之所以能对贫困问题提供法制上的支持和制度保障,是因为贫困问题作为一种 社会危机、经济危机的表现形式,其形成机理和反贫原理与经济法的基本理论具有相通 之处。具体表现如下:
    (一)贫困体现了市场失灵和政府失灵
    一般认为,市场失灵具体表现为经济外在性、公共物品的缺失、信息不对称及垄断等 几个方面。贫困是经济外在的表现,同时又产生了经济外在性。市场经济中的每个人都 是理性人,基于自己利益最大化的内在动机,通过善意或恶意的市场竞争去占有更多的 自然资源和社会生活、生产资料。在资源恒定的情况下,竞争得胜者不肯无偿转让自己 的财富,必定有一部份人沦落为贫困者,这即为贫困是经济外在性的结果;(注:“三M ”理论强调个人与贫困的关系,把贫困归因于个人的禀赋、天资,个人的经济能量,个 人的家庭缺陷。“三M”指遗传人、经济人和问题人。其中经济人认为贫困者是个人在 自由竞争市场上的失败者。笔者在此取经济人的思路和主张。)另一方面,贫困者无力 参与下一轮的经济竞争活动,只能更加贫穷,而这种现象无疑又成为整个社会经济快速 、稳步发展的绊脚石,这就是贫困又产生并加重了经济的负外在性。公共物品的缺失也 是贫困的致因之一,在农村尤其为如此。公共物品的特性决定了由私人提供的方式不是 明智之举,由政府来组织生产提供才是现实可能之道,政府机构从自然村的撤出、以城 市为中心的经济建设模式的选择及县级政府财政的不堪负重等因素的综合作用下,农村 人口在依靠自己的双手劳动养活自己及全家老少的同时,还得支付维持再生产和子女教 育的大笔开支,即使有心投资建设公共设施如修马路、生活休闲的广场、公园等也只是 心有余而力不足,在财力上没这个力;这又会导致农村人口生活、生产、生存环境的更 加恶劣,长此,久而久之农村人口便成了积重难返、积贫积弱的弱势群体。充分完全的 信息是市场高效配置资源的一个有效前提,贫困者既是生产者又是消费者,作为生产者 时不知生产什么、生产多少等;作为消费者有时也不完全了解商品的质量、价格等信息 。这种不完全的信息使贫困者在平等交易中失去了平等的地位,和交换权利(注:“交 换权利”为阿马蒂亚·森所创,指在商品转换中,主体能获得的各种商品组合所构成的 集合。(阿马蒂亚·森.贫困与饥荒[M].北京:商务印书馆,2001.8—10.))的残缺,在 交易中受损在所难免。尤其是农村农民在种子、肥料、农药等商品交易中所受的经济损 失更为严重,如各地屡屡发生的劣质种子、肥料、农药等生产资料的坑农事件带来的后 果是颗粒无收。(注:例如1999年,湖南省张家界市王家坪镇2970亩烤烟因施用了假农 药,导致517亩绝收,819亩减收一半,其余减少三成以上。尽管保险公司赔偿了27万元 ,但仍减少157万元。乡镇财政收入减少特产税30万元。(胡绍满.为农民创建规范市场 秩序和放心消费环境[J].工商行政管理,2003,(10):32.))为了对付和克服贫困所引 起的经济危机,政府有必要动用财政权、金融权和税收权等经济权力对失灵的市场进行 干预。
    然而正如市场会失灵一样,政府虽然在解决市场失灵问题时有其重要作用,但是也并 非万能。政府对反贫资源的筹备、分配及其具体运行操作等经济行为是社会公共选择的 重要组成部分和表现,而公共选择理论认为,“政府官员是公共利益代表的这种理想化 的认识与现实相距甚远,行使经济选择权的人并非‘经济阉人’。我们没有理由将政府 看作是超凡至圣的神造物。政府同样会有缺陷,会犯错误,也常常会不顾公共利益而追 求其官僚集团自身的私利。”[1]反贫困中的政府失灵表现在政府的反贫困行为超过必 要的范围,造成政府对经济的不必要或过度干预,如“贷富不贷贫”,政府反贫困经济 行为往往偏好于强制的、直接的、行政命令等手段和方式造成对经济的不适当干预或达 不到预期的目的;政府对社会经济贫困问题干预往往会设定不同的目标,而这些目标往 往相互之间存在冲突,致使因目标不明确使贫困干预达不到减少、减缓、消除贫困的目 标;各级政府之间和各个职能权力部门之间因非常明确的利益关系而形成以自我为中心 的利益主体,尤其是那些拥有国家权力又分别把守农村经济发展各个领域的部门,也成 为了既垄断反贫经济权力又追求利益的行为主体(注:反贫困的行为主体大概有从国务 院到贫困面较大的省、地、县成立的扶贫开发领导机构和办事机构,国家机构与贫困地 区建立援助帮扶关系后向贫困地区派出的工作组(团),县、乡镇各级政府,还有代行行 政职能的农业发展银行及其营业所等,贫困户作为救济和扶持的对象而被排除在反贫困 主体之外。),致使政府干预贫困的行为难以代表广大贫困群体的利益。
    综上所述,贫困这种市场失灵现象导致国家对经济活动的干预,国家对贫困的干预则 必须有法律的支持和保障。然而,以自由主义经济理论为基础的近代法律体系,没有一 个法律部门能胜任此项任务,因为民商法保障的是市场主体的自由,行政法则将国家的 职能严格排除在经济活动之外;因此,需要一种新兴的法律部门以确定和保障国家对贫 困等经济问题进行干预的权力作为自己的使命,同时还肩负着规范国家干预贫困等经济 行为的职能,这样的法律部门就是以授权和控制政府干预经济行为并重为特性的经济法 。
    (二)反贫困符合经济法的目标、宗旨、价值取向
    政府反贫困行为体现了发展公平和社会整体利益价值目标和取向。贫困问题是资源在 不同主体间的占有不公平及市场交换竞争不公平的产物,因而政府对贫困进行干预就在 于改变这种不公平的局面,使贫困者有机会获得基本的生活资料以维持生计,获得充分 的生产资料进行再生产,在市场准入、参与经济活动中获得公平对等的地位和条件,目 的在于实现社会经济良性循环发展。反贫困所体现的公平观是一种新型的、可持续的发 展观,它是经济法之实质公平的典型表现形式。如我国正在实施的西部大开发战略就其 实质而言是一个西部逐渐摆脱贫困落后,缩小东、中、西部的财富差距的进程,通过国 家干预的手段而促进地区经济平衡发展和纠正不同地区间因自然和社会因素造成的不平 衡状态的行为过程,体现的是经济法的区际公平价值。
    而且政府反贫困行为还与经济法所追求的社会整体利益相契合,体现了经济法的社会 本位思想。在劳动分工越来越细化的当今世界,个体与个体的关系并非“各人自扫门前 雪,莫管他人瓦上霜”的相互孤立无援的关系,而是既分工又合作的良性互动关系;在 这种互动关系中,个体既实现了个体的经济目的,但又推动了共同的利益进步;故而, 对个体贫困者进行生活支助和生产援助等之类的反贫行为无疑在对贫困者的权利进行有 效保障的同时,又促进了整体的利益。如政府对贫困个体进行经济救济和生产救助后, 贫困者的生产、交换和消费能力就大大地提高了;生产提高意味着社会产品这块蛋糕就 做大了,消费能力提高,就能刺激生产;因此,反贫困计划的制定、实施等无不渗透着 社会本位的观念和思想,经济法就是作为社会本位的整体主义法。
        二、经济法反贫困的制度设计——以农村贫困为基点
    要准确理解贫困问题的形成并正确解决贫困问题,就必须把贫困问题放在法律制度和 权利义务体系内加以分析。农村贫困尤其如此,因为农村的制度“贫困”更重于经济贫 困[2],体制障碍才是农村贫困的根源,即一系列的法律制度安排已经成为农民致富上 路的拦路虎,也使农民的合法权益得不到法律的保障。经济法由宏观调控法和市场规制 法两部分组成已成为了经济法学界的通说。本文也因循这一思路,从宏观调控法和市场 规制法对中国目前最突出、最具普遍性的农村贫困问题的经济法应对之策进行探讨和初 步的构建。
    (一)反贫困与宏观调控法
    宏观调控法对反贫困的支持和贡献主要是对中央和地方及地方与地方间的政府反贫经 济行为的权力资源的合理分配予以法律上的确认和保障,如分税制的法律化;另一方面,对因自由裁量权过大而带有的过于原则化的政府反贫权力的行使规则、程序加以细化和具体化、明确化的程序控制;同时,通过完善宏观调控行为的法律责任对政府官员权力寻租、以权谋私、权钱交易等行为及地方政府的反贫失当行为加以法律的严肃追究和处理。以下从构成宏观调控法的财政法、税收法、金融法等分别进行论述。
    1.财政法
    财政是政府经济活动的直接表现,在广义上指政府的收入和支出,直接涉及到政府能 做什么,不能做什么的问题;狭义上仅指政府的支出。在此,我们取与税收相对的狭义 上的财政,具体包括财政预算、政府采购、部门预算和国库集中转移支付等行为。以康 芒斯为代表的制度经济学派认为,资源配置的决定因素不是市场,而是社会制度安排中 的权力结构。权力资源是权力的基础,其占有状态决定了“生活机会”的大小。国家通 过控制权力资源以取得财政收入,同时又通过财政支出行为的合法化控制财政收入的流 向。财政是国家控制权力资源的经济体现,财政体制最充分地体现了权力资源的配置格 局。
    故而,有学者认为,财政体制是政府通过其收支结构和活动范围的划定对权力资源在 政治、经济两大领域及各领域不同主体之间(包括中央与地方政府,不同阶级、阶层的 人群)的分配,是对不同活动主体基本地位、权利、责任和义务的规定和认可,它决定 了不同主体的活动空间或“生活机会”[3]。因此,贫困者尤其是农村贫困人口在权力 资源配置中的弱势地位及现行高度集权型的财政体制(注:又称为“生产建设型财政” 和“经营型财政”,是我国计划经济体制下以“国家分配论”为基础的财政运行机制, 其财政的职能更多体现在生产建设投资和国有资本运营领域,结果是“政企不分”和“ 政资不分”及其职能越来越呈现出“缺位”和“越位”的问题。公共财政理论的产生就 是从分析市场经济缺陷出发,并随着市场经济的发展而逐步拓展和完善的。)和城乡对 立的二元经济结构的综合作用下,不但难以争取到更多的权力资源来扩大其“生活机会 ”,而且还成为各种社会成本的负担者。为了充分体现社会公平,尤其是城乡公平,建 立公共财政制度以寻求政府经济权力的合理边界就显得尤为必要了,这也是由公共型财 政制度的公共服务性、社会公众性或人民大众性及与市场经济相适应性的优点决定的; 为此,我们应从以下几个方面进行制度创新和变革:
    第一,建立农村城市协调发展的工商基础型公共财政体制,(注:财政体制可分为国家 集权型财政体制和公共财政体制。国家集权型财政体制下财政控制了大部分的权力资源 ,国家在社会经济发展中处于绝对支配地位、市场配置的权力资源十分有限且为财政的 附属物,国家权力得到凸现,市场主体的独立人格埋没其中。这种体制又分为农业基础 型集权财政体制和工商基础型集权财政体制。公共财政体制下,财政对权力资源的控制 由直接控制转为间接控制,市场取得对权力资源的主要配置权,国家暴力特征被隐匿而 其契约色彩被突出,这种体制也分为农业基础型公共财政体制和工商基础型公共财政体 制。(刘志广,权力资源、生活机会和财政体制——论我国“三农”问题及农村税费改 革思路[EB/OL].http://www.ccrs.org.cn.2003—7—31.))消除城乡对立的二元经济结 构。目前,我国风起云涌般的农村城市化运动推动了城市工商业向农村延伸的燎原之势 ,全民参与尤其是广大农民的参与的高涨使这种财政体制成功在望成为了可能。这种财 政体制的建立有利于城乡协调发展,带动农业的商业化和产业化,进而有利于转移农村 剩余劳动力和提高农业的发展绩效,从而可以解决长期困绕国家的的“三农”问题。
    第二,制定转移支付法,增加对农村的转移支付。转移支付法是为了解决财政在各级 政府、地区间的失衡而将以一定的形式和途径转移财政资金的活动法定化的规范总称。 在我国的现行政权组织机构中,乡镇处于金字塔的底层和末梢,是县级政权的派出机构 ,其办公费用理应由农民交税后形成的国家财政资金拨付,而不是由农民直接供给。其 次,公共物品的特征和供给机制表明,政府是公共物品的最佳提供者,农村的公共设施 、公共卫生体系等公共物品几乎等于零,要使其达到与城市公共物品量和质的等量齐观 ,国家必须增加对农村公共物品生产的投资力度。再次,从关联的观点看,东部沿海地 区的繁荣昌盛固然与当地人的努力分不开;然而,从某种意义上说,东部繁荣的背后代 价却是其他地区的贫穷落后,因而以财政转移支付的方式对贫困落后地区作一些补偿才 能达到“双赢”的完美结局,才能更好地促进东部的发展。
    第三,积极发挥政府采购法的促进落后地区经济发展的经济功能。政府采购指各级国 家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者 采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为,其实质是一种体现政府意志或其他公共 利益要求,为实现政府的经济政策或目的而进行的活动;因此,“政府采购应当有助于 实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区 、促进中小企业发展等。”(注:详见《中华人民共和国政府采购法》(2002年6月29日) ,第9条之规定。)为了能使政府采购法的这项经济功能顺利实现,除了以法定的方式及 法定的程序保证财政性资金在政府采购中真正流向贫困的不发达地区和少数民族地区外 ,笔者认为应将政府采购活动纳入可诉的范围,赋予不发达地区和少数民族地区的困难 企业和贫困群体对政府倾斜(于不发达地区和少数民族地区)的采购行为失当的司法救济 手段,具体制度的构建则可参照或借用公益诉讼制度。
    第四,强化各级政府财政扶贫的预算机制。市场经济体制下的政府财政预算,本质上 是法律。扶贫预算对政府的扶贫、反贫行为既是一种授权又是一种限权。授权则是“事 权与财权相一致”的原则的要求;反贫困的重任既然由各级政府来分担,那就应赋予各 级政府有与反贫相对应的财政资源支配、使用权。而限权体现了纳税人和市场通过代议 制机构对政府的反贫经济行为的约束和限制,政府必须接受立法机关对其作出的扶贫、 反贫行为的授权和委托,政府反贫经济行政行为的整个活动过程都要受到立法及立法机 构的严格制约。
    2.税法
    有学者指出,“社会产品分配权的配置和行使正当与否,规范与否,直接决定着贫困 问题能否产生、产生的范围、存在的程度以及分配性冲突影响大小等一系列问题……国 家享有的社会产品分配权被削减的内容过多、速度过快,国家分配所得在可供分配产品 中的所占比重过低,弱化了国家财政的公共职能、国家所担负的矫正分配不公和扶贫济 困功能难以充分实现,……企业分配权出现体制转轨过程中的制度软约束,分配权滥用 ,超分配现象严重,……个人收入分配秩序混乱,……”[4]税法是处理社会产品分配 权在国家、企业和个人间的分配及国家社会产品分配权的取得、行使及有效保障的法律 法规,是强化国家财政公共职能和矫正分配不公和扶贫济困的有力制度保障。因此,税 法在某种意义上说,也是反贫困之法。为了使税法能充任反贫困的“使者”,更加体现 社会公平,笔者主张从以下方面着手:
    第一,明确税收活动规则的制定者、税收活动的参与者、税收活动的仲裁者及各种税 费的最终使用者。通过“分权让利”、“分灶吃饭”、“分锐制”等让基层政府承担起 “发展地方经济,维护地方稳定”的责任,加之在计划生育、社会治安、抗旱防洪等社 会事务上实行“行政首长负责制”,这些实际上已经赋予地方政府绝对的决策权、独断 权,成为了利益的主体。这些主体在那块合法所有的“自留地”里随意地制定文件、政 策、措施,动用人力、物力,向农民等贫困主体索要财物,以致“三乱”的盛行;故而 只有用法律条文的形式明确税收活动规则的制定者为立法机关及其授权机构,国家税务 机关为税收活动的主导者,司法、仲裁机构为税收活动的审判者及全体纳税人为各种税 费的最终使用者,才能保证税收法律制度的最大社会公正。
    第二,坚持税费改革,制定《收费法》。收费尽管具有调节消费群体(注:日本学者山 田浩之就高速公路收费问题指出,在通过收费制度偿还建设资金后,高速公路仍不宜免 费使用;否则“高速公路有可能比普通公路更拥挤。故收费仍应继续存在,这种情况下 的收费可称为缓解拥挤费。”([日]山田浩之.日本高速公路收费问题[J].价格月刊,19 90,(11):20.)),矫正负外部效应(注:如工业污染对人及其财产带来了损害,但单个 的工业企业产生了多少污染及损害的范围无从确定,结果是污染的受害者不可能向具体 的某个工业企业进行索赔,因而污染带来的损害的消除只能靠政府的税收和收费。)、 补偿行政性特别支出(注:这主要指证照工本费和注册登记费等规费。)等功能,因而有 其存在的合理性基础;但是,党和政府一直对以乱收费为首的“三乱”的坚持综合治理 行动表明:收费成了人人喊打的“过街老鼠”,乱收费的风行扭曲了收费的本质,也使 收费的应有功能丧失殆尽,加剧了贫困者的经济困境。税费改革的实质是对贫困者的合 法权益的保护,因为它从分配上理顺国家、集体、个人三者间的利益关系,是减轻贫困 者经济和心理负担的一项治本之策。经过“清、转、改、留”后的收费则由《收费法》 对其管理权限、要素、类型等进行统一的、规范性的管理。
    第三,举行税收减免的听证会,让真正贫困者体会到税收的关怀。税收是一种财富从 个体转移到国家手中的强制手段,税收减免则是国家对基于自然或人为因素而造成的经 济贫困者免除纳税义务的仁慈行为。但国家机关与贫困者之间的信息是不对称的,这就 有必要设制一种上下畅通的信息交流渠道,实践证明,听证制度把贫困群体和国家税务 机关带进了面对面的场合,贫困者实现了表达利益诉求的要求,国家税务机关能有的放 矢地进行税收减免进而使税收实现最大的社会公正化。
    第四,切实加强实体税种法的改革。如在个体税方面,我国的个人所得税从2002年起 属于中央与地方的共享税,2003年的分享比例为6∶4,因而中央税的性质异常明显。在 此情况下,如果免征额在各地高低不一,则不利于发挥个体税跨地区的收入调节功能, 这就有必要以中央立法的形式规定“因地制宜”并通过税收抵免的方式实现[5]。再如 农业税是以常年产量为计税依据的,这意味着农民无论收与不收或者收多收少,除减免 的外都要纳税,这与城镇居民的月收入过800元的才征所得税相比,显然是不公平的; 再加上农业的战略地位及其弱势地位,因而应取消农业税。(注:2004年的政府工作报 告已将“三农”问题作为政府工作的重心之一,并指出农业税率以后每年减少一个百分 点,五年后完全取消农业税。)
    第五,从人权的角度看,贫困者脱贫致富的过程就是一部人类人权维护和发展的里程 碑,因此贫困者基本生活维持权是贫困者作为纳税人的一项基本人权。这种权利延伸到 税法领域,对征税主体国家是一项不可抗拒的规定性要求,即税金的任何赋课征收均不 得侵犯纳税人的生存权;对纳税人则是赋予其基本生存维持的权利。具体而言,应包括 以下内容:其一,纳税人最低生活费免课税原则,这一原则可以通过应规定的最低课税 限度使纳税人生存权免受侵犯。如日本在所得税中就确立了“负所得税制”,即对无所 得或只有一定限度以下所得者,实行逆向所得给付的制度。其二,生存权性质财产免课 税或轻课税原则,一定的生存财产是纳税人生存维持的必要条件,税法应将一定的生存 权性质的财产如必要的生产资料和生产工具等排除在课税范围之外,在不影响生计维持 的前提下,即使课税也应适用较其他类型财产为低的税率标准。其三,纳税人维持生活 所必需的住房和用品排除在税收强制执行措施和税收保全措施之外[6]。
    3.金融法
    资本稀缺是经济发展的阻滞或约束条件,是导致广大发展中国家贫困的重要成因;而 要摆脱贫困,实现经济发展,必须大量积累物质资本,增加人力资本投资。可是资本在 农村越来越成为一种稀缺的要素,成为广大农民摆脱贫困、走上致富之道的桎梏。具体 体现在:国家轻农重工商的信贷政策不利于农业和农村获得足够贷款;信用社会在农村 金融领域的垄断地位基于经营风险而将大量资金投向城市;为了减少交易费用而关闭农 村合作基金会,农村金融机构的重组,这些都导致了农村金融网点数量的急剧下降,政 府的商业金融也随之撤出农村,更加剧了资金在农村的稀缺程度;正规金融的萎缩导致 民间借贷的活跃,但借贷者不得不付出更高的利息。救助性扶贫和开发性扶贫相结合, 并以开发性扶贫为重点是我国扶贫工作所采取的基本战略。开发性扶贫的实质是以经济 建设为中心,支持贫困地区开发当地资源,发展商品经济,改善生产条件和生态环境, 从根本上提高贫困地区的生产力和贫困人口脱贫致富的能力。开发性扶贫的一个有效前 提就是增强贫困者的生产开发能力,尤其是资本能力。因此,按照经济规律办事,用法 律的手段建立一个功能健全、传递顺畅、高效运行的投资金融机制对反贫战略的实现具 有实质的意义。基于我国农村金融体制的现实,借鉴国内外金融扶贫的经验与教训,金 融法必须促进贫困地区农村合作金融的健全发展,并将小额信贷(注:小额信贷是在一 定的区域内(主要是农村贫困地区),以特殊的制度,向特定的目标群体(贫困人口)直接 提供贷款资金及综合技术服务的一种特殊的信贷方式。)纳入法制的轨道。从理论上讲 ,农村合作金融的服务宗旨是为农民服务,也包括为贫困农民提供优秀的金融服务;然 而,由于信贷制度的缺陷,使得贫穷农民难以得到正常的金融服务。而小额信贷的优势 就在于能弥补农村合作金融的信贷制度的缺陷,为穷人提供正常的贷款服务;(注:小 额信贷制度是一种行之有效的反贫困途径,世界银行行长沃尔芬森曾对此作出高度评价 :“小额信贷项目给世界最贫困的村庄和人们带来了市场经济的震荡。这种缓解贫困的 经营方式让千百万人有尊严地通过自己的劳动走出了贫困。”(转引自陈勃.反贫困的若 干法律思考[J].现代法学,2002,(6):132.))但其市场进入成本和操作成本都相对较 高,这一缺点的克服有望于其和农村合作金融的共融,优势互补。因此,为了使小额信 贷真正实现扶贫的目的,有必要建立小额信贷制度。第一,遵守小额信贷的基本原则, 明确界定政府力量在小额信贷中的作用,充分发挥小组、中心的职能。第二,用制度的 形式明确小额信贷的目标在于追求扶贫和小额信贷机构可持续发展的双重目标。第三, 改变目前扶贫合作社(小额信贷的主体)隶属于县委、县政府领导下的群众性社团组织状 况,人民银行应授与它从事金融业务的合法权利。等等。
    (二)反贫困与市场规制法
    “三M”理论中的经济人观点认为,贫困是市场竞争的结果。在市场经济条件下,竞争 是各经济主体为了自身的经济利益参与经济生产、交易等活动而取得经济利益的行为方 式。因各竞争主体的经济条件及主体地位的千差万异,合法竞争与恶性的非法竞争方式 的选择不同,有可能导致一部分市场主体在市场活动中的败北,沦为经济贫困的群体; 因此,市场规制法不管从维护整个市场的有序秩序,还是从保护市场个体的竞争利益及 维护社会公共利益出发,都必须对市场主体、市场竞争行为等进行有效的规范和引导, 从而使贫困主体的市场交易地位得到改善和提高,市场交易环境得到改善。另一方面, 从我国农村中西部的一些贫困山区的贫困成因看,自由市场体系并不完善甚至根本就没 有建立起来的客观事实对贫困的形成是决定性的,这在法律上的反映就是市场经济法律 体系的缺位和残缺不全,因而资源及生产要素的自由流动和合理分配的法制化和规范化 也是克服贫困的一条可行之路。笔者主要从市场规制法的组成部分如市场准入法、产品 质量安全管理法、不正当竞争和反垄断法等进行论述。
    (1)市场准入法
    市场准入包括市场主体的准入和市场产品的市场准入,因此,反贫困的市场准入法思 考也应包括贫困主体的市场准入和市场产品的市场准入两方面内容。以农村贫困为例, 贫困主体的市场准入的法制变革包括:
    第一,抛弃贫困者先赋性角色的旧有法制思想,确立其自致性角色的法律主体地位。( 注:先赋性角色是指那些不必经过角色扮演者的努力而由先天因素决定或由社会所规定 的角色。自致性角色是指个体通过自己的主观努力进入某一社会位置后所扮演的角色。 (严新明,于水.中国农民“从身份到契约”过程中的特定阶段[EB/OL].http://www.ccrs.org.cn 2003—12—2))旧有的户籍制度以及各地方政府所颁行的劳动用工制度(注 :如1995年2月13日上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办 法》在中国首次确立了外地劳动力分类管理制度并将行业工种分为三类:A类为可以使 用外地劳动力的行业工种;B类为调剂使用外地劳动力的行业工种;C类为不准使用外地 劳动力的行业工种。广东、青岛、北京、南京等地方政府也纷纷效仿。)等规定了农民 具有两种身份即从事农业劳动或经营的职业身份和生活在农村的社区身份,这就等于用 法律制度剥夺了农民成为独立自主、自由选择劳动方式和生产经营方式的自由人的权利 。(注:在一般情况下,农民离开农村要办五证,交七费:身份证、未婚证、计生证、 毕业证、待业证,每个证都得交几十元钱;此外,还要交两费,一是计划生育季度婚检 保证金,二是公粮水费、三提五统保证金,少则五百元,多则几千元。农民进城后还得 办证交费,有暂住证、健康证、就业管理费、治安保护费,还有企业收取的保证金。笔 者认为,所有这些证费管理制度的存在不仅直接剥取了农民的收入,而且还大大限制了 农民劳动所有权、劳动使用权及收益权的时空领域。)以市场经济为取向的改革开放必 然使农民经历“身份”→“身份 + 契约”→“契约”的转变过程,这一过程的实质是 户籍制度改革,劳动用工制度等的立、改、废的法律运动。
    第二,加强市场竞争主体的立法。贫困者一般为千家万户的小生产者,为了尊重农户 的市场主体地位并使其与变幻莫测的大市场有机地连接起来,必须提高农民的组织化程 度,培育市场竞争主体。从农村组织的现状看,主要有传统型农民组织和现代型农民组 织。前者主要是以血缘和地缘关系为纽带的农村宗族组织,后者主要以业缘关系为纽带 。现代化是农民组织化的过程。农村基层组织在功能方面既要承担政府管理的职能又要 维护农民利益。这使农村基层组织陷入了“唯上”与“唯下”的两难选择的困境,而在 实际生活中农村基层组织的职能定位是管理者和控制者的角色,而非农民利益的代言人 和中介角色;故而,代表和维护农民利益的组织就出现了结构上的缺位。这就要通过法 律手段培育和规范市场竞争主体,如制定农民专业合作经济组织、农产品行业协会管理 等方面的法律法规。根据制度供给理论,农村的市场程度较低且诱致性制度供给主体( 农民)的自身素质方面的欠缺,靠诱致性制度供给方式提供农民组织方面的法律制度是 不太可能,而由自上而下的政府主导型的强制性制度变迁来提供制度供给能收到立竿见 影的成效;因而,国家应制定《农会法》,然后在农村依法组建农会,将农会的职能定 位于反映农民利益,保护农民利益,建立与政府沟通的信息渠道,同时从事农村社区公 益活动。
    第三,对“订单农业”、“公司 + 农户”的经营模式加以法律引导和规范。这种经营 模式有利于进一步培育农村市场主体,有利于防止基层政府的“错位”、“越位”和“ 缺位”;同时降低农村经济运行成本,减轻农民负担;也有利于工商行政机关的职能作 用的发挥,以更好地为地方经济发展服务[7]。此外,市场产品的市场准入则应包括农 地、农产品及劳动力等的市场进入,这方面应加强农村土地制度的改革,建立农土流通 制度及农产品流通体制的市场化。
    (2)产品质量安全管理法
    产品质量安全管理法关系到我国的农产品的国际竞争力、人民群众的生命安全、农业 的可持续发展,最终会影响农业增效、农民增收。加强产品质量安全管理法规建设,也 是农民摆脱贫困的必由之路。重点在于制定《农产品质量安全法》、《饲料法》、《兽 医法》、《植物检疫法》和《肥料管理条例》,同时修改《动物防疫法》、《进出境动 植物检疫法》、《兽药管理条例》和《农药管理条例》,适时放开种子、兽药、饲料和 肥料等农业投入品的贸易经销权,完善植物新品种贸易代理制度,完善动植物检疫制度 及建立有害生物风险评估制度等。
    (3)反不正当竞争和反垄断法
    反不正当竞争和反垄断法均是从市场主体的竞争行为的规制来对贫困主体的合法竞争 权益进行保护的。随着城市区域国家打假的加强和个人打假意识的强化,不正当的交易 黑手已经伸向了广大农村地区。如价格欺诈、以次充好、假冒产品充斥着整个农村市场 ,伤害的始终是一些贫困群体;因而加强在农村的反不正当竞争法执法就刻不容缓了。 农村的最大垄断是国家垄断,表现在国有粮站在保护农民利益的名义下垄断了粮油产品 的买方市场;供销社所属的棉麻公司长期垄断棉花收购;供销社专营农资的权力又失而 复得,重新垄断了化肥、农药、种子的卖方市场,所有这些均使农民既失去了买的选择 权又失去了卖的选择权。再加上信用社和农业银行共同对农村金融市场的垄断,在利益 的驱动下,农村资金正源源不断地“支援”着非农产业,还有国家对土地市场的垄断所 引起的农民的土地产权的残缺都使农民在经济上不堪重负,雪上加霜。从上面的分析可 知,正在制定中的反垄断法不仅要反经济上的垄断,也要反行政性的国家垄断。
    (4)消费者权益保护法
    投资、消费和净出口被称为拉动经济增长的“三驾马车”,而对我国这样一个发展中 大国而言,投资和消费(内需)对经济增长的拉动作用尤为重要;因而,扩大内需、促进 消费是国民经济快速发展的引擎,是政府工作的重心之一。当前我国城市的消费从整体 上说已经处于饱和状态,要想进一步扩大、拉动内需,有必要将消费的重心从城镇转移 至农村。可是农村的市场发育很不健全,消费环境极为恶劣;从全国范围内申诉举报反 映的情况看,欺诈骗销问题突出,假冒伪劣屡禁不止,售后服务无法得到保证,投诉居 高不下(注:2003年,全国工商行政管理12315机构共受理农资类申诉24435件,占全年 商品消费申诉总量的4.5%。其中种子、化肥和农药三大重点商品的申诉量为11688件, 占农资类申诉量的47.83%。查处制售假冒伪劣农资案件共22190起。全国消协共受理农 用生产资料投诉284643件,其中种子、苗木、化肥共计15388件,占总投诉量的23.3%。 (全国12315消协调查显示:农资消费——不容忽视[J].工商行政管理,2004,(6):12. ));乡镇涉农部门“三站”(农技站、植保站、农机站)参与农资经营,经营秩序异常混 乱,“三假”(假种子、假化肥、假农机)盛行(注:成都市工商局2002、2003年对农资 市场的重要农资商品进行监督管理抽查,其结果令人担忧:2002年的抽检合格率仅为25 %,不合格农资产品高达75%;2003年抽检的123个重要农资商品样本,有61个品种不合 格,约占总量的50%,其中劣质肥料就有11种。80%以上的不合格农资商品都是从乡镇“ 三站”流通到农民消费者手中。(周芝茂,湛羚.从市场抽查看规范农资市场着力点[J]. 工商行政管理,2004,(3):28—29.));一些来自城市的强势企业、组织等经济主体也 凭借“订单农业”、“公司 + 农户”的合法形式非法地抽取农村贫困群体仅有的一点 生活和生产资料,如“海狸鼠养殖案”、“田大妈泡菜加工案”、“润德兰草种植案” 等;消费维权组织在农村的空缺,行政维权的疲软,司法维权成本太高。并且,在实践 工作中,对发生的消费损害的归责难及赔偿计算难的问题尤为突出[8]。政府若要实现 扩大内需,促进消费,从而实现国民经济发展的目标,就必须制定各项消费政策,设计 各项法律制度引导和规范强势经济主体的逐利行为,同时确认和保障贫困弱势经济主体 的利益。
    《消费者权益保护法》是保护农民消费群体的有效法律途径,其54条明确规定:“农 民购买、使用直接用于农业生产的生产资料,参照本法执行。”但是此条为概括式规定 ,没有意识到农民、农业的特别地位及消费行为的特殊性,故而无法从根本上对贫困农 民的合法权益进行切实有效的保护。笔者认为应从以下方面对贫困农民的合法权益进行 保护;第一,完善维权组织,在村级单位设立消费投诉站,解决农民消费时权益受侵但 维权无门的问题。第二,扩充《消费者权益保护法》第54条的内容,将该条作为一个独 立的章节或消费者权益保护法的特别法,对农民的消费主体地位、农业生产资料的范围 、农民消费的领域、保护的原则、举证责任、损害赔偿的计算标准等基本问题作出明确 的规定。第三,建立先行赔付制度,建立健全乡镇“三站”经营失当时的法律责任制度 ,确立政府责任。第四,提高解决消费纠纷的效率,降低解决消费纠纷的成本,可以设 立“小额纠纷审判法庭”,适用特别程序处理这类纠纷;另外,也应实行消费仲裁。
        三、结束语
    “良好的制度、利益共享的规则与原则,可以有效地引导人们最佳地运用其智识从而 有效地引导有益于社会的目标的实现”[9],良好的制度、利益共享的规则与原则的评 判标准就是制度的激励功能,即“通过适当方法向特定方向改变社会成员固有的行为方 式乃至价值信念,只有有选择的激励才可能是真正有效的激励。”[10]而一个良好的制 度、利益共享的规则与原则的确立,效力的发生及良好社会效应的产生,都得靠内含于 制度的权利、义务、责任三者的合理分配和有机统一。总而言之,贫困的根源在于(主 要)占主导地位的社会制度。(注:观点来源于制度贫困论,认为任何社会总是有贫有富 ,一定的制度规定了谁做穷人,谁做富人,意即贫困是一些不公正的制度对主体基本能 力的剥夺,对主体接受良好教育,获得基本生活资料,平等生产、交换等机会设置显性 或隐性的阻碍。如带有“二元”色彩的各项制度(户籍制度、劳动制度、社会保障制度 、税收制度等)是农村贫困、落后的创造者。)“制度作为一种‘社会公共品’,它给不 同集团、不同阶层、不同群体、不同个体所带来的权力、权益、福利是不同的,甚至有 巨大差异。不同的制度提供不同的‘游戏规则’,不同的规则给人类带来不同的权利。 ”[11]贫困处境的摆脱最终得通过社会主体权利的行使、义务的履行及责任的承担而作 出真正有效激励的行为,而这些行为只有在法律制度的合理性和合法性的框架内作出, 才能使反贫行为的意愿、存在形式及社会效应得到法律的确认和有力的保障。

【参考文献】
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    [9][美]哈耶克.自由秩序原理[M].北京:北京三联书店,1997.69—71.
    [10][美]奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社,1996.7 0—71.
    [11]段治乾.制度及其意义[J].郑州大学学报,2003,(6):49.


文章出处:《现代法学》2004年第6期