除“特殊利益” 建“和谐之局”

作者:王梓 葛耘娜 主持 发布时间:2006-10-24 09:41:57         上一篇 下一篇

      为期四天的十六届六中全会已经落下帏幕,并审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。全会一致认为,社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,要在新世纪新阶段,把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。
  突出和谐并非要否定之前的发展路径。全会指出,社会要和谐,首先要发展,必须坚持用发展的办法解决前进中的问题。构建社会主义和谐社会,必须坚持科学发展,坚持改革开放,坚持正确处理改革发展稳定的关系等原则。
  同时,正如全会公报所言,社会公平正义是社会和谐的基本条件,制度是社会公平正义的根本保证,必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,以保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益,引导公民依法行使权利、履行义务。
  针对构建和谐社会的相关问题,本报特别邀请了国务院发展研究中心社会发展部部长丁宁宁、中共中央党校经济学部主任王东京、国家发改委宏观经济研究院副院长刘福垣展开深入分析。是为21世纪北京圆桌第105期。
  
  1.以改革求和谐
  改革不到位,导致收入差距拉大,提高穷人的收入更有利于刺激消费。因此,扩大整个社会的福利水平也是深化改革的需要。
  
  《21世纪》:十六届六中全会召开,审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。您如何理解其内涵和战略意义?
  丁宁宁:这是1990年代以来三届政府实践、摸索的结果。我们没有搞社会主义市场经济的经验。对于“什么叫社会主义市场经济,它和西方国家的市场经济有何区别”,有许多不同的理解。经过1993、1994年的宏观调控,1997年的亚洲金融危机,2003年的“非典”,以及本届政府以来对农民工等问题的关注,党对经济发展和改革开放的认识不断提高,意见日趋一致。六中全会的中心议题是“建设和谐社会”,标志着我们党的经济、社会协调发展路线、政策提高到了一个新的水平。
  1990年代初,国务院发展研究中心有过一个“正确处理改革、发展与稳定的关系”的课题报告。其中主要是强调改革开放、经济发展和社会稳定三者之间的辩证关系。当时的主要矛盾是要不要坚持改革开放路线。党的十六届六中全会提出“建立和谐社会”,告诉我们在目前情况下,处理好社会稳定问题是进一步改革开放和保持经济健康发展的关键。
  1990年代之前,中国的情况是“蛋糕做大了,大家或多或少都能分到一点”,社会矛盾并不明显。1992年邓小平同志南巡讲话后,经济领域的改革开放加快了步伐,但其他领域的配套改革没有跟上。1997年亚洲金融危机发生后,中央提出“两个确保”(确保离退休人员按时、足额拿到退休金;确保失业人员能够按月领到生活费),就说明我们在政策配套上存在明显缺陷。以致蛋糕做大之后,有一部分群众不但没分到,甚至自己的钱也赔了进去。社会问题就突出了。1998年以后,有研究报告中开始出现“群体性事件”这个词。当时问题主要是国企改革忽视工人权益;2002年以后,征地问题变得尖锐起来。改革政策不配套,政府职能不到位,加上部分官员腐败、勾结不法商人侵占群众利益,从而使激化了社会矛盾。
  建设和谐社会,主要是处理好两方面的关系。即正确处理经济发展过程中人与自然的关系,正确处理经济发展过程中人与人的关系。一方面坚决不能因为发展经济而破坏生态环境,威胁人类的生存;另一方面要使所有的社会成员都能享受到经济发展的成果。建设和谐社会,就是要以科学发展观来指导我们的一切工作,善于发现经济发展和改革开放中的不和谐因素并加以解决。否则,当前的大好形势就难以持续下去。
  王东京:改革开放28年,中国已经进入工业化的中期阶段,现在人均GDP超过1000美元,这是不小的成就。小平同志当时提出,改革的一个重要特点就是允许一部分人、一部分地区通过诚实劳动先富起来,这也是为了使改革充满活力。如今我们之所以提出构建和谐社会,因为有一部分人、一部分地区已经先富起来了,却出现了社会公平的问题。今天我们还是要继续允许一部分人通过勤奋劳动合法经营先富起来。现在要讲公平问题,是指向改革开放以来的非劳动收入,因为并非所有先富起来的人都是诚实劳动合法经营的,有一些是政策和体制不合理造成的。比如行业、城乡之间的巨大差距。
  我们的改革不到位,导致收入差距拉大,就出现了两个问题:第一,虽然大家都认可改革的成果,但是因为对于改革成果,有人分享的相对多一些,有人相对较少,使大家觉得改革好,但是分配不公。这种心理直接影响到社会的和谐,而要深化改革、加快发展,必须有一个稳定的环境。
  第二,中央提出来要在本世纪头20年,要全面建设小康社会,那就意味着中国经济在未来的14年实现持续、稳定、高速的增长,现在面临的是内需不足的问题。因此要着力扩大内需,提高收入。因此,中央提出提高低收入者的收入水平,扩大中等收入者的比重。另外,根据经济学中的边际消费递减规律,富人收入提高后转化为消费的比重小,相比之下,提高穷人的收入更有利于刺激消费。因此,扩大整个社会的福利水平也是深化改革的需要。
  刘福垣:我国经济这十几年的增长速度很快,但由于对社会和谐方面的重视不够,现在社会结构严重失衡,阶级分化、阶层分化、出现了一定对立情绪的程度。但并非搞市场经济就一定会带来这方面的损失,因为中国搞市场经济的背景和西方不同,他们当时是在原始积累的基础上走上了私人资本主义的道路,可是中国在计划经济时代,在近30年的时间中积累了大量公有资产,改革是建立在这个基础上开展的,在经济运行机制上采取了市场化的办法,推动按要素分配。虽然按要素分配后会出现一定的两极分化,但是现在的社会失衡并非按要素分配的问题。而多是超经济的,是让谁富谁就富的结果,而并不是根据劳动力、智慧和资本分配造成。
  构建和谐社会关键在两个问题,第一保证按要素分配正常进行;第二对它的结果用社会保障来调节,由此也可以说社会保障度就是社会和谐度。不过社会保障必须纳入财政预算,现在的方式是强制储蓄,而且还在影响消费,社会保障做不好,百姓就不敢消费。人和人的关系首先和谐了,才有人和自然的关系和谐。比如,如果社会保障完善,矿工在明知生产安全环境不合格的情况下,可能就不会冒着生命危险到矿井中去了。
  构建和谐社会,必须解决社会保障问题。只有社会保障到位了,才能说是社会主义社会。因为,判断一种社会制度是公有制还是私有制,要看剩余价值归谁所有,每年应该从国有资产中获得大量的租金和利润,另外每年还有3万多亿元的税收,两者相加超过了剩余价值的50%。要看这些钱是否真正回到了社会。
  
  2.直面“不和谐”
  政府是调节主体,推进公平主要体现在财政再分配上,垄断造成的不公平也是政府的责任,垄断主要来自国有企业。
  
  《21世纪》:全会认为,目前,我国社会总体上是和谐的。但是,也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。您认为当前最大的矛盾在哪里?当前经济领域还有哪些“不和谐”问题?
  王东京:不能笼统地说经济领域,因为公正公平问题只能在政府层面讨论,政府是调解公平的主体。过去我们很多不公平是政府职能错位或者定位不当造成的。比如过去把财政搞成城市财政,很少投入到农村,现在中央提出新农村建设,开始重视农村基础设施投资,公共财政逐步覆盖农村。比如义务教育,公共财政应该提供这笔钱,可多年来财政预算中只有城市而没有农村,“财政不下乡”是政府造成的。所以,公平失衡的责任主要在政府而不在企业。要促进公平,主体是政府不是企业,一定要把二者分开,不然从上至下都一味要求绝对意义上的公平,就很可能倒退回改革前的局面。
  当前我们提出构建和谐社会,基本的前提就是坚持以经济建设为中心不动摇,经济建设为中心任何时候都动摇不得,构建和谐社会也要服务经济建设这个中心。以此为前提来讨论公平问题,有几点需要明确:
  首先,推进公平不是要牺牲效率,不要把两者对立起来。
  其次,政府是调节主体,推进公平主要体现在财政再分配上,尤其是公共产品与公共服务的提供要体现社会的公平。现在公平失衡不是按劳分配引起的收入差异,而是政府提供公共产品不公平,城乡差别就是来自于此,比如同样是修路,在城市由政府拨款,而农村就要农民集资。
  再次,垄断造成的不公平也是政府的责任,垄断主要来自国有企业。一些行业形成垄断是因为政府的保护,限制行业准入,无法形成竞争,才出现高额的垄断利润,这是政府的行政垄断造成的,因此要负责任的是政府,而不是企业。
  刘福垣:最大的问题是一些基本概念没有搞清楚。包括我们十六大提出的目标中提到的“中国特色”、“社会主义”、“市场经济”这些概念许多人都没有搞清楚,“发展是硬道理”被误认为“增长是硬道理”,甚至现在还有些人把科学发展观认为是科学增长观。发展是生产方式的变化,是人素质的提高,这些问题过去被忽视了,还在走别人的老路。从十一五规划开始我们一直在转变,比如给农民搞合作医疗、义务教育免费、提出全民医保等等。
  丁宁宁:按照中心“十一五”报告的分析,落实科学发展观最突出、最困难的问题还是就业。就业困难源于中国特殊的人口模式。中国目前正处于劳动适龄人口比重高和人口加速老龄化的特殊时期。二战后我国有两个生育高峰,一个是1958年以前;一个在文化大革命中。现在战后第一代生育高峰的独生子女已经进入劳动力市场。而第二个生育高峰的独生子女,目前也开始进入劳动力市场。因此,劳动适龄人口比重一直居高不下。与此同时,老龄化率一年增加一个多百分点。到2020年以后,劳动适龄人口将迅速下降,人口老龄化则继续加速,困难就更大了。而我们对此准备不足。目前的平均退休年龄不到52岁,而人均寿命是70多岁,人们退休后的20年靠谁养?虽然已有独生子女可以生两个孩子的政策,但是还没有进行必要的宣传,缺乏鼓励措施。
  此外,既然要搞市场经济,就必须承认市场配置资源的基础性地位,开放劳动力市场是经济体制改革的一个重大举措。因此,不可避免要接受这样做的一些消极后果。其实马克思早就指出过:市场经济有一个隐含的假设,即“失业大军是企业微观效率的基础”。西方200多年的工业化历史告诉我们,所谓工业化、现代化,就是一个资本、技术不断替代劳动力的过程。因此,西方经济学认为失业率低于4%时就算是充分就业。假定中国适龄就业人口有6亿,4%就是2400万,决不是件小事。
  如果考虑到市场经济发展的阶段性特征,情况就更严重了。1760年瓦特发明蒸汽机时,整个欧洲(加上俄罗斯西部)的人口在1.2亿到1.4亿人之间,耕地面积是我国的三倍以上。其中的失业人口战争消灭了一部分,剩下的还可以到海外去殖民。经过了三次世界性战争,到上个世纪60年代以后才基本完成了工业化。现在无论从哪个角度讲,中国都没有海外殖民的可能。改革开放后,我们一下子放开了对农村人口的控制,大量农民工集中涌入城市。这种情况要比西方200年的城市化过程激烈得多。
  
  3.如何保障社会公平正义?
  关于制度性保障,最关键的是立法,尤其是在财政方面立法,使它只能作为公共财政,而不可以挪作他用。
  
  《21世纪》:分配不公已经成为中国最突出的一个社会问题,目前的利益分配格局在地区、阶层、行业等层面面临哪些问题?需要怎样的制度保障社会公平正义?
  丁宁宁:现在收入不公主要表现在两端。一是由于大量失业问题存在,压低了低端劳动力的市场价格,使得一些农民工的工资难以维持简单再生产(糊口),更不要说扩大再生产(养家)了。二是高端的官商勾结。老百姓不恨那些靠自己能力富起来的人,恨的是官商勾结,贪赃枉法。财富不是天上掉下来的,官商勾结必然要侵害百姓利益。比如抢占农民土地,把国有财产贱卖给个人等。结果搞得社会不稳定。
  那种将收入不公仅仅归结为行业垄断的观点是故意转移视线。说垄断行业收入水平高并不准确。比如邮政行业的工资就很低,电力行业内部也是苦乐不均,一些人干了十几年还是临时工。绝对的平均也不一定就合理,不能说银行职员工资与售货员工资一样才叫公平。所以要具体问题具体分析。
  简单地分割自然垄断行业是没有用的,只是把大的自然垄断变成了小的区域性自然垄断。搞不好还会损害某些垄断行业的公共服务职能。例如四大国有银行市场化改革后撤销了5000多个网点,其中绝大多数是县以下的基层网点,当时有一部分甩给了邮政储蓄。现在邮政储蓄也要走商业银行模式,中国农村的底层老百姓到哪里存钱去?美国大萧条以后的银行整顿中,依然保留了很多中小储蓄银行和合作金融机构,其中一个重要原因就是保留它们的公共服务职能。在中国的金融体制改革中,要求取消所有的政策性金融机构,不仅不符合中国国情,也没有任何国际经验为其提供佐证。现在一些人主张将反对行政性垄断写入反垄断法,实际上是为了把水搅浑。政府是最大的行政性垄断行业,而且垄断的是暴力,但不能因此而将政府解散。
  对付自然垄断有很多办法。其中最主要的办法是强化外部监督,包括规划监督、合同监督、成本监督等。现在网络、媒体这么发达,公众监督的成本大大降低,必要的时候可以召开各种听证会。不能一说电力改革就是电力市场化,一说铁路改革就是铁路市场化,还有城市供水、煤气等问题也是如此。不考虑中国目前的发展阶段,简单地分割、化小核算单位,人为制造竞争主体,根本解决不了竞争的机会均等问题。
  在收入分配问题上,我认为现在要做的有两个方面:一是建立最低工资标准和最低生活保障标准的问题,保证在不充分就业条件下公民的基本权利,使贫苦家庭的成员不丧失希望。二是打击官商勾结、化公为私。政府采购和重大项目招标要坚持公开、公平、公正原则,增加这些领域的政策透明度,杜绝权钱交易。
  中国是个大国,城乡差别和地区差别不可能在短期内消失。改革开放前就存在地区经济发展不平衡问题。从西方现代化过程看,只有当农村人口减到四分之一以下时,城乡差别才能真正消除。目前政府可以而且应当做的,是尽量减少地区间、城乡间公共服务差别,包括公共服务和公共产品价格上的差别。在现代技术条件下,通过西部大开发,地区间的交通、通讯的差距可以明显缩小。此外,政府的公共服务,包括义务教育、公共卫生服务、防疫、母婴保健等,也要向落后地区倾斜,以缩小地区、城乡间收入差距导致的生活质量上的差别。
  二次世界大战以后,西方中产阶级出现的主要原因,是西方国家大体上都建立了比较完备的社会保障体制。这给我们一个重要启示:缩小收入差距不能眼睛只盯在工资收入差别上,更重要的恐怕是要考虑到政府公共服务的同质性。这可能是缩小收入差距更为有效的措施,而且不会影响微观效率。
  刘福垣:需要通过立法,使社会保障一步到位。我国现在社会保障是谁交钱谁受益,交的越多受益越大,这是强制储蓄,属于商业保险性质,而不是社会保障。
  首先要全覆盖。1990年代后,政府的许多职能被市场化,社会保障并没有被纳入财政预算,目前社会保障只覆盖了1.6亿人左右。其次要全国统一,纳入中央财政预算,作为中华人民共和国公民不管到全国的什么地方,都应该享受社会保障。纳入财政预算后,当年钱当年花,而不搞基金,减少了管基金的人,也减少了腐败的机会,给百姓实惠。
  王东京:关于制度性保障,最关键的是立法,尤其是在财政方面立法,规范政府的财政预算,使它只能作为公共财政,而不可以挪作他用。虽然现在财政预算每年都有一份报告要提交到两会通过,但是仍然存在很多不确定性,比如预算中的比例,代表如果提出反对意见怎么处理等等。因此,从制度上保证就是要规范政府,使它别越位。
  《21世纪》:政府对医疗社保、稳定就业、义务教育以及三农等问题都有重点关注并出台了重大举措,在构建和谐社会的框架中,可以有哪些解决问题的新思路?
  丁宁宁:这些问题都是提出和谐社会建设的重要依据。说明在这些方面,目前还存在着不和谐因素。这些问题也不会因为有了政策就都解决了。
  以就业问题为例,我国劳动力市场是总量过剩与结构矛盾并存,短期内很难解决。在这种情况下,即使制定了最低工资标准方案,执行起来也会打折扣。既然劳动力市场是放开的,很多人争一个工作岗位,有了制度也并非完事大吉了。政府规定要签劳动合同、最低工资650元,就会有人说“我不签订合同,给我600元就干。”你怎么办?
  又如为了缓解就业困难,我们主张政府出钱搞点培训。因为企业往往出于预算约束等因素,不愿意承担培训责任。虽然现在江西、湖南的民办农民工培训机构做得也不错,但是更多的事情需要政府来办
  在我国目前的发展阶段上,就业、收入分配等问题都不可能在短期内得到彻底解决。我们面临的挑战比西方历史上困难得多。
  王东京:政府现在注重公平,从根本上应该注意的是政府要明确角色定位,应该提供的公共产品和公共服务,就要由财政拿钱。政府过去的行为有许多与自身角色不符,导致现在有些公共产品非常缺乏,
  社会保障等公共服务和公共产品的提供应该由财政提供,现在最大的问题是资金,政府想做却没有钱。其实,这也与政府角色错位有关。我国财政收入已经突破3万亿,而其中有多少钱真正用到了公共产品、公共服务呢?政府要有进有退,回到公共服务层面,切实履行国家安全、社会公正、公共产品和公共服务,以及扶贫这四项职能,这四条以外的事情,政府要学会退出。当前,政府要进一步提高医疗保险、养老保险,失业救济标准,尤其要扩大社会保障的覆盖面,让社会保障下乡,覆盖农村。
  刘福垣:解决社保问题和分配问题,保证按要素分配的正常进行,对分配结果用社会保障进行调节,使失业的和养老的过正常的生活。不要把社会失衡怪到市场经济头上,有竞争和矛盾无所谓,关键是游戏规则公正了就会和谐。
  和谐是矛盾的统一,和谐社会是在它的主体生产方式内矛盾达到稳定的统一。搞市场经济这一部分,主要矛盾是劳资矛盾,而劳资矛盾的统一性就在于真正落实按要素分配。不和谐的因素在于超经济剥削,比如农民工问题。搞市场经济不是没有剥削,但矛盾出在不仅占有了工人的剩余价值,还剥夺去了必要劳动创造的价值。
  社会保障达到什么程度社会和谐就到什么程度,只有社会保障才能解决弱势群体的问题。
  
  4.深化改革铲除“特殊利益集团”
  官商勾结说明现存的监督机制有缺陷。这就涉及到政治体制改革的问题,否则很难根治腐败。
  
  《21世纪》:新一届政府制定了一系列反腐文件,反腐倡廉工作得到有力的执行,结合“特殊利益集团”的衍生等问题,应该如何进一步深化改革?
  刘福垣:现在需要改变一些考核干部的指标。看切实为百姓解决多少问题,而不看GDP和税收这些表面的问题,真正从以人为本的角度来进行考核。
  第二是民主制度要进一步推进。
  第三是真正贯彻按要素分配,这也是根治腐败最好办法。把国有资产量化并建立独立帐户,公共资产使用代价、使用成本不能减免,租、息全民受益。现在一些地方政府把土地的地租当做税来用,侵犯了全民的产权,其中就容易产生腐败,所以土地批租,批坏了一批干部,产生了一批暴发户。
  第四,根据市场发育情况,给政府重新定位。公共财政制度是社会成本,因此必须精简事务,从而精减机构和人员,让政府只做他们该管的事情,比如社会保障、医疗、义务教育等问题。
  王东京:官商勾结恐怕不是个新问题,过去也查处过一些官商勾结的案件。从县处长,到市局长,后来是部长、省长,腐败屡禁不止,要从规律上、从制度中找原因,这说明现存的监督机制有缺陷。我认为有两个原因:其一,激励不够,现在公务员工资低是一个事实。其二,更主要的是对官员的监督机制不完善,表现在级别越高监督机制越少。过去我们有一个基本假设,当官就是好人,越大的官越正确,所以是上级监督下级,干部监督百姓。因此,对高层领导即使有监督,也是监督不力或者作用很小。当然,这就涉及到政治体制改革的问题,否则很难根治腐败。
  丁宁宁:如何正确处理首长负责制和党委集体领导的关系,如何在干部晋升问题上充分发挥党内民主监督的作用,是最重要的两点。另外,领导干部一定要经过基层锻炼,不能领导看上了就一下子提上去。在防止官员腐败问题上,我国历史上有很多成熟的经验。例如异地做官制度、亲属回避制度等。应当继续遵守。(实习记者林琦、陈超参与论坛)

文章出处:21世纪经济报道  2006-10-16