我国农民合作经济组织立法若干基本理论问题研究(上)

作者:李长健  冯果 发布时间:2006-05-07 11:22:45         上一篇 下一篇

内容摘要:中国农民的组织建设问题,特别是农村市场经济主体的建设问题,是解决“三农”问题的重要抓手。目前,正在制定的农民合作经济组织法就顺应了历史发展的要求。立法中,我们越来越感到一些理论尚未明了,一些关系尚未理顺,一些概念尚未确定。如不尽快解决这些问题将严重影响立法进程,乃至立法质量,对今后的相关立法如合作社法的出台也将造成不利影响。本文从世界上经典的合作经济与合作组织的思想渊源入手,对合作经济的理论与实践进行了必要的述评。在此基础上,对农民合作经济组织法的相关概念、立法模式、立法理念、部门法性质、原则、主体间的关系和主要制度等基本理论问题进行了较系统地分析。
    关 键 词: 农民合作经济组织法 理念 经济法 原则 制度
    
    合作经济与合作经济组织作为全球性概念和实践,已有180多年的历史。西方发达国家在此方面取得了很大的成功,积累了丰富的经验。作为一种改变单个农业生产者和大市场之间进行不对等交易状况的制度安排,合作经济组织正发挥着一种独特经济组织形式的巨大作用。随着市场经济的建立,伴随着加入WTO,我国农民利益保护问题、农业发展问题和农村稳定问题,日益成为我国经济社会走向全面小康的关键性问题。合作经济组织则较好地适应了解决这些关键问题的需要,不断担当起破解我国“三农”难题的重要组织主体所应承担的历史使命,已逐渐成为提高农民组织化程度、保护农民利益、促进农村稳定和农业发展的重要主体力量,成为统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体。2003年12月,十届全国人大常委会顺应历史的需要和社会各方面的不断呼吁,将农民合作经济组织法纳入其立法规划。目前,农民合作经济组织法的立法工作正在紧锣密鼓地进行着,但有关农民合作经济组织法中诸多基本理论问题尚未真正解决,还有许多未明确的问题。自改革开放以来,我国对合作经济和合作经济组织的研究一直以农业经济学界和政府主管部门研究人员的研究为主导,法学界对此问题的关注较晚,且投入力量不够,使得对此方面的研究不够深入和系统。笔者认为,法学界对农民合作经济组织法的倾力关注和系统研究,应是进行高水平、高质量的农民合作经济组织法立法中不可缺失的一个关键性工作。
    
    一、从经典走向现代——合作经济组织立法的理论之源
    
    (一)合作经济与合作社的思想渊源
    1.西方早期合作经济与合作社的思想
    合作经济思想源于早期空想社会主义思想,其中欧文、傅立叶是最有影响的合作经济思想家。[1]约翰·俾勒斯(1654-1725年)在他的著作《产业大学设立方案》一书中提出了有钱出钱、有力出力,通过互助合作道路为穷人建立300人组成的合作共产村——理想村的合作社思想。[2] 俾勒斯的合作社思想深深体现在理想村的方案中,对欧文形成自己的合作思想及其和谐新村的构想影响很大。[3] 佛朗西克斯·约瑟夫·朗吉(1743-1793)则在其著作《法朗斯台》中提出建立由消费者与生产者自愿联合起来组成的合作体——法朗斯台。[4] 圣西门(St.Simon 1760-1825)在其著作《论实业制度》中提出了以制定清楚、合理、联合的工作计划为主要任务的实业制度,并以此设计出理想社会制度。[5]
    罗伯特·欧文(Robert Owen 1771-1858)是英国伟大的空想社会主义者,被后人尊称为合作经济之父。[6] 他在许多著作中提出组建合作社或合作公社的理论。在《新世界道德书》中,系统地阐述了合作社的理论。他指出:由500-1500人或300-2000人组成的合作社(公社),是建立在生产资料公有制基础上的集体劳动的生产单位和消费单位,是理想社会的基层组织,是“全新的人类社会组织的细胞”。[7] 作为合作社的实践家,欧文还从1817年开始宣传“统一合作社新村”,1821年组建“合作社经济协会”,1824年他与自己的学生在美国印第安纳州购置了3万英亩土地,进行建立“新和谐公社”(“合作新村”)的“新和谐共产主义移民区”试验,1839-1845年在英国进行了一次“和谐大厦”、“共产主义公社”试验。[8] 欧文的合作公社思想的重要内容有:管理民主化;财产公有制;各尽所能,按需分配;工农、城乡、脑体等工农商学大结合。尽管两次试验均以失败而告终,但罗伯特·欧文的合作经济思想和实践是合作经济发展史的宝贵遗产,对今天的合作经济和合作组织发展仍有指导意义。沙利·傅立叶(Francis Marit Charles Forier 1772-1837)亦在他的著作《论家务——农业协作社》(1829)、《经济的新世界或符合本性的协作行为》(1829)等著作中全面系统地阐述了合作经济思想。他认为:人类就是为了协调与各种协作而被创造出来的生物,协作应该成为唯一的社会制度,主张要组织新的理想的和谐社会。傅立叶倡导的“法朗吉”(phalange)[9] 就是一种以农业生产为主,兼办工业、工农结合的合作组织;其实施的是一种合作所有制,是一种各尽所能参加劳动、全部收入平均分配给成员的合作经济组织。
    威廉·金(willian king 1786-1865)是英国人,其合作社思想与实践与欧文齐名,被称为“合作社之父”。威廉·金于1827年创办布莱顿合作社(The Brighton Co-operator Association),并首先创办了消费合作社(Union shop)(又称共同店)。从1827-1834年,他一共组织了近500个合作社,掀起了“布莱顿合作社浪潮”。其思想成为其以后各种合作思想渊源的基础。[10][11] 欧文、傅立叶、威廉·金的合作经济思想和实践是一种旨在反对人剥削人、弱肉强食的资本主义制度,试图通过合法手段构建理想的平等、民主和公平社会组织形式的理论与实践。从某种意义上说,此时期西方发展起来的合作社实践是在资本主义环境中维护以劳动者为主体的弱势群体共同利益的社会共同体运动。
    2.马克思、恩格斯关于合作经济与合作社的思想
    马克思和恩格斯对资本主义社会出现的每一种经济现象都进行了批判性的研究,当然不会放过对合作经济及合作经济组织的研究。马克思、恩格斯的合作经济思想主要体现在《资本论》、《国际工人协会成立宣言》、《法兰西内战》、《哥达纲领批判》和《法德农民问题》等论著中。马克思在论述资本主义企业资本家对劳动的监督和管理时,谈到合作工厂,[12] 马克思说“工人自己的合作工厂是在旧形式内对旧形式打开的第一个缺口。”[13] 并随后对合作工厂的内涵、性质、意义作了科学的说明。在《法兰西内战》中,马克思指出“如果合作制生产不是作为一句空话或一种骗局,如果它要排除资本主义制度,如果联合起来的合作社按照总的计划组织全国生产,从而控制全国生产,制止资本主义不可避免的经常的无政府状态和周期的痉挛现象。那么,请问诸位先生,这不就是共产主义吗?”[14] 马克思认为:生产经济领域合作经济组织的发展最能实现人类社会更替的宏大政治目标。生产领域的合作经济组织与社会生产力、生产关系联系最密切。生产领域合作经济的发展将在促进生产力发展的同时,加速资本主义生产关系的变更,从而加速资本主义社会的瓦解,促进社会主义社会的建立和共产主义社会的最终实现。由此看来,马克思的生产合作思想构成马克思合作经济思想的重要组成部分。马克思还认为合作制这种经济形式对资本主义制度或社会主义制度都是适用的,只是在不同制度下的作用不同,不存在姓资姓社问题。这是马克思对合作经济思想的巨大发展。
    恩格斯对合作经济的看法在与马克思保持一致的同时,特别强调了合作制在向共产主义过渡时的地位和作用,并注意到了合作社利益同整个社会利益之间存在着矛盾。他说:“至于在向完全的共产主义经济过渡时,我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节,这一点马克思和我从来没有怀疑过。但是事情必须这样处理,使社会(即首先是国家)保持对生产资料的所有权。这种合作社的特殊利益就不可能压过全社会的整体利益。”[15] 恩格斯在关注合作社一般性问题的同时,还关心以农业合作社为中心的具体问题。恩格斯在《法德农民问题》中,在论述农民问题的革命重要性之后,提出了合作制是引导农民走社会主义道路的根本途径的思想。并指出对于小农只能采取引导的办法走合作制的道路,而绝不能搞掠夺式的办法,要给他们考虑的时间。“我们预见到小农不可避免地要灭亡,但我们决不应该以自己的干涉去加速这种灭亡。”“当我们掌握国家政权的时候,我们根本不能设想我们会象我们不得不对大地所有者那样,去用强力剥夺小农(不论有无报偿,都是一样)。”[16]
    马克思恩格斯的合作经济思想是在特定历史时期形成的,围绕着资本主义如何向社会主义过渡的核心展开。其坚持自愿和示范的原则,重视生产合作和多种合作形式与分配形式并存的思想,在一定程度上构成今天社会主义国家合作经济的思想理论基础。但由于他们的合作思想是基于消灭商品经济的认识而产生,其主张的合作指生产合作,而忽视产前、产后部门的合作,如商业合作。这种合作的基础是产品经济,而不是商品经济。在此基础上形成的建立全国性大生产合作社的构想,深深地影响后来社会主义国家合作经济的发展,使合作经济发展在一定程度上偏离了本来的方向。
    3.列宁关于合作经济与合作社的思想
    如果说马克思恩格斯为科学社会主义的合作制度奠定了理论基础,完成了合作制理论从空想到科学的话,那么列宁则是社会主义合作制理论科学原理的揭示人。他创造性地运用和发展了马克思主义农民运动理论与合作经济理论,并全面领导了俄国社会主义农业合作运动的伟大实践。在“战时共产主义”时期,列宁的合作制思想基础是他的无产阶级革命与无产阶级国家学说。他始终站在无产阶级革命和建立无产阶级专政的高度看待农民合作社运动问题。[17] 他认为:无产阶级胜利后,小农经济向社会主义经济转化的过程只能通过社会主义合作化的方式才能完成;土地国有是苏俄小农经济走向社会主义的前提,农业合作化则是实行土地国有后个体农民走向社会主义的必然趋势。列宁在对旧苏俄留下的消费合作社进行改造的同时,通过建立一批示范性国营农场和集体农场为样板,推行以农业公社为主的各种农业集体经济形式。[18][19]“新经济政府”时期,以1921年3月8日召开的苏共第十次代表大会通过的关于从余粮征集制过渡到粮食税的决议为实行新经济政策的重要标志,这也成为列宁合作制思想发展的转折点。列宁通过合作社的实践认识到:合作社不是国家资本主义的一种形式,而是苏维埃社会主义建设事业的有机构成部分,是把分散的农民变成社会主义的有组织的经济建设大军的最好形式。在社会主义建设中,代表劳动人民根本利益的国家与劳动农民个人之间不但存在利益的一致性,也存在经济利益的矛盾。农民的个人利益不能随意侵犯和取消;国家的共同利益更应得到维护和加强;国家与农民之间、农民与城市居民之间、农民与农民之间的商品买卖不仅非常必要,而且应相当发展,并且交易各方的利益应当得到保护,整个交易活动应当置于国家和劳动农民的监督之下。总之,我们需要有一种恰当的形式沟通城乡之间的经济联系,在自愿互利的基础上使农民生产者的利益与国家利益相一致,并在服从整体的共同利益基础上使劳动者个人利益得到满足。合作社就是最恰当的形式。[20] 通过合作社我们“找到了私人利益、私人买卖的利益与国家对这种利益的检查监督相结合的尺度,找到了使私人利益服从共同利益的尺度。”[21] 列宁认为:在资本主义制度下由工人创造的合作社,只有在社会主义制度下,才能充分体现出它的职能作用,并爆发出新的生命力。
    列宁在《论合作制》中详细地阐述了社会主义合作经济发展的性质、途径、条件、趋势:[22]
    第一,关于合作社制度的性质。列宁认为:合作社制度是社会主义制度的重要组成部分,在资本主义条件下是集体的资本主义组织,“在生产资料公有制条件下,在无产阶级胜利的条件下,文明的合作社工作者的制度就是社会主义制度。”[23] 社会主义合作社是劳动农民组成的集体企业,它使用的土地和主要生产资料都属于社会主义国家所有。因此,它的性质就是社会主义的。
    第二,关于改造农民的长期性问题。小农经济是汪洋大海,改造小农,不仅是一个经济问题,而且还包括建筑在小农经济基础之上的资产阶级上层建筑以及一切因小私有制的狭隘性造成的陈规陋习问题。“改造小农,改造他们整个心理习惯,是需要经过几代的事情”,[24] “为了通过新经济政策使全体居民个个参加合作社,还需要经过整整一个历史时代,在最好的情况下,我们渡过这个时代也要一二十年。”[25] 可以说,改造农民是一个长期性工作,因而合作经济发展也不能一蹴而就。
    第三,关于合作经济的基本原则。自愿互利原则是社会主义合作经济的基本原则。合作企业是集体企业,农民个人的利益是通过商品交换的方式与国家发生经济上的联系。正是通过合作社,工人阶级为推翻剥削者统治而进行的政治斗争才得到农民的完全赞同,农民参加合作社应尊重农民个人的意愿,即体现农民的“自觉性和诚意”。对农民“要想用某种加速的办法,下命令从外边、从旁边去强迫改造,是完全荒谬的。”[26] “任何强迫手段都是苏维埃政权所不能采取的,任何法律都不能强迫这样作”。[27]
    第四,关于国家对合作社的支持问题。社会主义国家必须从财政等方面支持合作社的发展。列宁一贯重视国家对农民组织的支持和帮助。早在“战时共产主义时期”,他多次签署给农业公社拨款的法令,从而使财政拨款和国家银行的信贷支持成为苏维埃俄国农业合作经济发展的强大支柱。“新经济政策”时期,列宁更是如此。他认为:“任何社会制度,只有在一定阶级的财政支持下才会产生。”作为社会主义制度组成部分的合作社制度是国家应该“特别加以支持的。”这种支持不应仅是一般性的宣传鼓励和行政措施,而且还须有各种经济政策方面“名副其实的支持”,“在政策上要这样对待合作社,就是使它不仅能一般地、经常性地享受一定的优待。而且要使这种优待成为纯粹资财上的优待(如银行利息的高低等等)。贷给合作社的国家资金,应该比贷给私人企业的多些(即使稍微多一点也好),甚至和拨给重工业等等的一样。”“在经济、财政、银行方面给合作社以种种优先权,我们社会主义国家应该对组织居民的各个原则采取这样的支持。”[28]
    第五,关于合作优先发展的领域问题。列宁认为应优先发展流通领域的合作。列宁对支持农民为发展生产组织的消费中供销合作社给予了很高的评价,把流通领域的合作看作农民经济与国营经济联系的纽带,认为是把农民经济引向社会主义经济的过渡形式。[29] 列宁在《论合作制》中认为:流通合作在社会主义建设中具有重要作用,是“建成社会主义社会所必需而且足够的一切。”[30]
    第六,关于文化教育在农村合作化过程中的特殊作用问题。列宁曾有一个政治名言:“在文盲充斥的国家里是不可能建设社会主义的”。合作社作为农民走上社会主义大道的最好形式,没有文化知识是无法从事一系列的生产经营活动的。使农民有了文化,就有了完全合作化的条件,没有整个文化革命,要完全合作化是不可能的,我们必须让全体人民群众在文化方面经历整个发展阶段。[31] 提高农民的文化水平,在农民中进行文化教育工作也是苏维埃政权划时代的重要任务之一,对合作化至关重要。
    列宁的合作经济理论比较全面系统,他对文明的合作制度就是社会主义制度;不同的社会制度合作社具有不同的性质;完全合作化需要一定的物质基础,国家必须从财政、金融等多方面对合作社进行积极的支持;发展合作社要尊重农民的意愿;要重视对农民的教育和发挥文化教育的作用;社会主义合作社应该以发展流通领域的合作社为主等科学论述成为后来社会主义国家合作经济实践的重要思想理论基础。列宁的合作制思想和理想在他逝世后没有得到实施,斯大林采取以行政力量强行发动的农业集体化运动代替尊重农民意愿的自愿互利的合作化过程。在行政权支配下,通过集体经济对基本生产资料和主要生产工具的严格控制,限制了农民的经营管理自主权,忽视了市场规律的作用,最终导致农业走向衰退。
    4.毛泽东关于合作经济与合作社的思想
    中国合作经济思想来源有三:一是19世纪末20世纪初从西方传入的经典的合作经济思想。二是马克思列宁主义的合作经济思想;三是毛泽东为首的一批中国共产党领导者们在总结我国合作经济组织历史实践的基础上所形成的不同时期的合作经济思想。以毛泽东为首的中国共产党人早在革命战争年代就非常重视合作运动,提出了用合作经济组织发展促革命、促解放的正确思想。早在1927年3月,他在《湖南农民运动考察报告》中提出“合作社,特别是消费、贬卖、信用三种合作社,确是农民所需要的”主张。对生产合作的形式,他主张多种形式。其“合作社运动可以随农会的发展而发展到各地”及坚持发展多种形式的生产、消费和信用等合作社的思想,在后来的《共同纲领》得到更加完整、确切的表述:“鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则,发展合作事业,在城镇中和乡村中组织供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社,在工厂、机关和学校中应尽快组织消费合作社。”在革命胜利后,由于受斯大林错误合作经济理论的影响,在逐渐只重视生产领域的合作社的同时,形成了自己的人民公社理论,使合作社,特别使农业合作社走入了歧途。
    马克思们的这些经典合作经济思想,其最大的特点和缺陷就是赋予了合作经济组织太多、太大的政治任务和目标,并将其作为消灭资本主义制度、建设社会主义和实现共产主义宏大政治目标的工具和手段。基于这样的特点和缺陷,他们对合作经济组织的基本特征、组织原则和形式关注不够、研究不深,从而使背负超越合作经济组织自身功能的组织发展不堪重负而失去其发展的基础。
    (二)合作社与合作组织立法的历史实践
    在对合作经济与合作社的思想进行归结后,我们有理由将视角转向更为丰富多彩的合作经济思想与合作社的具体实践。一些经典的实践将会为我们正在进行的农民合作经济组织立法起到重要的借鉴作用。[32]
    1.西方国家合作社与合作组织立法的历史实践
    西方合作组织起源于何时,到现在还没有一个权威的结论。[33] 自欧文1817年在英国开始宣传“统一合作社新村”,进行合作社运动到1844年10月前,合作社经历了由产生——发展——高潮——低潮的阶段。至1844年10月,在欧文的学生胡瓦斯和柯柏尔协助下,世界上第一个比较规范的消费合作社——罗奇代尔“平等先锋社”(Rochdall Sociaty of Equitalle Pioneers)诞生,才真正宣告一种制度化的经济组织——现代合作社的产生。[34] 平等先锋社主要经营乳酷、白糖、蜡烛等商品,每天营业2小时,由28位发起人轮流担任售货员。到20世纪30年代,成员发展到4万多人,有了自己的合作大厦、工厂、屠宰场及上百个分店,获得了巨大成功。在此推动下,英国合作商店大大兴起,1851年达130个,1881年超过1000个。1863年英格兰合作商店联合在曼彻斯特成立英格兰批发合作社,1866年英格兰在格拉斯哥成立苏格兰批发合作社。从此,推动英国合作社运动蓬勃发展。[35] 平等先锋社的成功得益于其营业中贯彻的原则,[36] 该社最早制定的办社原则后来被誉为“罗奇代尔原则”,成为国际合作制度的经典原则,成为国际上公认的合作制原则的源头,为后来的国际合作运动奠定了坚定的基础。[37] 英国不仅是合作社的发源地,也是第一个制定合作社法律的国家。在罗奇代尔平等先锋消费合作社创立第八年的1852年,英国就制定了《工业和储蓄互助社团法案》,同年奥地利颁布了《信用合作社法》。英国合作社法与罗奇代尔原则一样对其它国家的合作社立法产生了重要和深远的影响。
    法国亦是农业合作社有悠久历史的国家。1848年,就有170多个农业合作社,1867年出现了全国性法国农业公司,1883年成立第一个为农业服务的供销合作社,1886年创立了农业工会中央联盟。二战后,特别是近20年,法国农业合作组织规模和内容均发生了巨大而深刻的变化。法国目前有13000多个农业服务合作社,4000多个合作社企业,90%农场主都是农业合作社成员。合作社由单一走向农、工、商综合,由地区联盟走向全国性合作社集团。法国合作社的立法主要体现在商业法典和与商法配套的各种合作社法律中,俗称法国模式(或拉丁式)。
    德国第一个由农民和贫民联合组以互济有无或共同向外贷款的合作社是1862年前后成立的信用合作社。农民合作社运动则起源于1876-1877年。此时,普鲁士国通过了《关于经营和经济合作社私法地位法》(1867年)。1871年,德国统一后成为全德意志帝国的法律,该法先后经历数十次修改,但基本框架仍保持不变。德国现行合作社法适用所有类型的合作社,包括农业、信贷、供销、生产、消费、住房合作社等。
    美国合作社最早可溯及1810年在康涅狄格州农场主组织成立的加工和销售的农业合作社,也称农场主合作社。1824年欧文和他的学生进行了“新和谐公社”的实验,美国农业合作社至今也已有190多年历史,其规范农业合作社的基本法是1922年《卡帕—沃尔斯坦德法案》和1926年合作社销售法案。除此之外,美国还包括:联邦收入税法、证券法、反托拉斯法、信贷法等法中涉及合作社的条款;联邦农业信贷法等专业合作社法;各州的农业合作社法;[38] 法院在审判涉及合作社案件时形成的判例。由此看出,美国没有统一的合作社法。
    日本是发展综合性合作经济组织的典型,其提供综合性服务的日本农业协同组合,简称农协,做得很成功。其源头可追溯到1897年的农会和1900年的产业组合,农协的直接前身为1943年战时统制经济时期的农业会。它可以根据社员需要为其提供各种各样的服务。日本现有2500多个综合农协、3515多个专业农协,全国100%的农民及部分地区非农民参加了农协,现有正式会员546万人,准会员350万人。日本是亚洲第一个颁布合作社法的国家。先后于1900、1943、1947年颁布过三部有关农业合作社的法,现行的1947年农协法先后修改过19次,已成熟和稳定下来。日本采取的是对各种合作社立法形式进行综合运用的混合模式。
    从世界各地农民合作社与相关立法的实践来看,其共同的特点有:形式多样,纯粹的农业生产合作组织较少;履行功能趋于是多样化、综合化;严格遵循合作社的原则;有相关法律作为保障;政府在政策、财政上给予优惠和资助,进行教育和技术上的帮助,并对合作社活动进行必要的限制和干预。[39] 这里,我们还会看到今天世界各国的合作经济运动,特别是农民合作经济组织发展产生了许多新的变化:第一,合作组织的原则不断地被修改、发展和完善,各国均灵活地对经典原则加以运用;第二,“一人一票”的合作民主已不是唯一模式。按交易量表决,按资金、技术数量和质量表决在一些合作组织中不断兴起;第三,资本报酬分配制度已发生变化,其制度的决定权有向合作组织成员大会或董事会决定转移的趋势,使资本分配原则发生变化;第四,退社自由原则有受到一定程度限制的趋势;第五,重合作组织内民主管理,轻市场导向的传统管理原则受到来自市场的严重挑战;第六,与传统合作组织基本原则不一致的合作经济组织模式不断涌现。
    2.我国合作社与合作组织立法的历史实践
    在西方合作组织实践经历了半个多世纪发展后的清末民初,西方的思想和理论通过学校教育和书刊等媒体在中国开始传播。五四运动后,合作经济思想得到进一步传播。朱进之通过《东方杂志》、《新教育杂志》等刊物积极宣传合作思想。徐沧水从日本学习研究合作经济后也介绍和倡导合作经济。系统介绍合作经济思想,被称为中国合作导师的西方合作理论在中国的最早传播者是薛仙舟先生(1878-1927),1910年他从美、德、英留学回国后到复旦公校教书,积极传播合作经济理论,培养相关人才,其《中国合作化方案》一文,提出了“合作共和”的设想。中国第一个消费合作社是在北京大学胡钧指导下,由其学生于1918年8月创办的消费公社,1919年薛仙舟创办了中国第一个合作银行。1922年广东省成立了汕头米业消费合作社,1922年7月,在李立三、易礼容和毛泽东等人筹建下,成立了中国共产党领导下的中国第一个工人消费合作社——安源路矿合作社,此后,合作经济组织在中国如雨后春笋般涌现出来。
    中国共产党继承了马克思主义关于合作经济的思想,在革命和建设时期均十分重视合作经济的发展,特别是农民合作经济组织的发展。只是由于历史的原因,在运行中、在建设早期严重地违背了合作社的原则,将合作社的目标异化成实现政治目标的手段和工具。改革开放后,我国合作经济走向健康发展的新轨道。我国合作经济组织形式在经历由互助组初级合作社——“政社合一”的人民公社——新型农民合作经济组织后处于蓬勃发展的新时期。[40] 合作制经济,特别是将合作制与股份制结合的股份合作制,成为我国合作制从经典走向现代的最具代表性的形式。我国农民合作经济组织发展中也体现了当今世界各国合作经济运动的新发展。中国农民的创造性使有中国特色的合作经济组织模式不断涌现,出现了许多新型农民合作经济组织,产生了如山东“莱阳模式”、河北“邯郸模式”和广东“横岗模式”等,但很难找到一个符合国际合作组织基本原则的农民合作经济组织。在立法实践上,我国还没有统一的合作社法,没有农民合作经济组织法等规范农民合作经济发展的专门法。法律的缺失,使农民合作经济组织的规范性受到破坏,缺乏约束和保障。长此下去将产生不可预料的后果,将严重损害农民权益、农村稳定和农业发展。
    3.国际社会合作社与合作组织立法的历史实践
    发端于英国的现代合作运动在迅速传入西欧、北欧、北美、东欧、斯拉夫国家后,往东进入了日本,传入了中国,往南传入意大利、西班牙等拉丁国家,自1850年到20世纪,世界主要工业国及其殖民地的合作运动不断高涨。1895年8月在英国伦敦,世界各国合作运动实践家们基于发展合作社、开展相关国际合作的目的成立了国际合作社联盟(International Co-operative Alliance, 简称ICA)。ICA已是世界上历史最悠久、规模最大的一个独立的非政府性社会经济组织。它团结、代表并服务于全世界的合作社,并成为联合国经社理事会中享有第一咨询地位的41个机构之一。[41] 1934年ICA确立了四大纲领,1937年ICA把合作社原则归纳于11条,并命名为“罗奇代尔原则”,1966年第2届代表大会将其修订为6条,1995年又通过了《关于合作社界定的声明》。ICA确立的基本原则是:自愿与开放原则、社员民主控制原则、社员经济参与原则、自治和独立原则、提供教育培训与信息原则、合作社间的合作原则和关心社区的原则。
    国际劳工组织(International labour organization, 简称ILO)是1919年根据《凡尔赛和约》成立的国际联盟附属机构,1946年12月14日,成为联合国的一个专门机构。ILO于2002年6月20日在第90届国际劳工大会上通过了《合作社促进建议书》(Promotion of cooperatives Recommendation, 2002),向世界各国政府系统提出了发挥和促进合作社发展的政策与立法建议,其核心是建议政府给合作社提供一个支持性的政策与法律框架。ILO在其《合作社促进建议书》确认的ICA《关于合作社界定的声明》所阐明的合作社定义、价值与原则,是ILO《建议书》的灵魂。
    
    二、从理论研究到立法实践——农民合作经济组织法的相关概念之争
    
    法律的“立、改、废”与法律概念[42] 的明确是紧密联系在一起的,对法律自身及相关概念的明确界定是非常重要的一项工作。在《农民合作经济组织法》立法中,不同学者或实践工作部门对相关概念有不同的认识。
    (一)关于农民合作经济组织法的概念
    人们在对加快合作经济组织立法步伐方面的认识是共同的,但对“立什么法?先立什么法?后立什么法?”和法的名称问题的看法是有分歧的。
    从立法界来看,我国早在1950年就有由刘少奇主持拟定的《中华人民共和国合作社法(草案)》,1995年国务院将《供销合作社法》列入1996年立法计划中的第二类,[43] 2003年5月中华全国供销合作总社致函国务院,建议设立《合作社法》、《供销合作社法》或《农业专业合作社法》立法项目。2003年十届人大第一次会议有制定《农村专业经济组织法》议案的提出,同年12月十届人大常委立法规划将《农民合作经济组织法》列入本届人大五年任期内第二类立法规划。至此,《农民合作经济组织法》正式纳入立法进程。
    从理论界和实际工作部门看,有学者提出制定“农村合作经济组织法”[44] 、“农业合作经济组织法”(郑远红,2004)、“农业专业合作社法”(宋波,2003)等主张。
    纵观上述观点,在加快合作经济组织立法中,对先立什么法、后立什么法已由立法机关作出了结论,在此不多讨论。对有关“三农”问题合作经济组织法的名称问题归纳起来存在如下六种称谓模式:“农村+合作经济组织法”、“农业+合作经济组织法”、“农民+合作经济组织法”、“农业+专业+合作经济组织法”、“农村+专业+合作经济组织法”和“农民+专业+合作经济组织法”。笔者认为,在对与“三农”相关的合作经济组织法立法概念的确定上要体现如下几个关键要素:一是合作经济组织的组织要素。法律名称中应出现“合作经济组织”字样。二是农民为主要主体的构成要素。依此要素,法律名称中出现“农村”或“农民”字样可体现这一要求,如出现“农业”字样,则主要主体不一定是农民。而“农村”作为一个地域概念,形成“农村(地域)+合作经济组织(组织性质)+法”的模式,无法体现农民为主要主体的要素要求。三是农业为合作经济组织的主要要素。依此要求,法律名称中出现“农业”二字似乎更好,但考虑前两条要素要求和合作经济组织还可适当从事农业以外的产业的特点来看,用“农业”二字有过窄之嫌。四是现实和未来与有关“三农”的合作经济组织发展现状和趋势要素。专业合作经济组织和综合合作经济组织并存的现象,使得我们应摈弃“专业+合作经济组织法”的模式。因此,在立法名称上,我们应形成共识——《农民合作经济组织法》,应采取“农民+合作经济组织法”的称谓模式。[45]
    (二)关于农民的概念
    农民是农民合作经济组织中最主要、最重要的主体成员。农民的概念不仅影响法律的名称,而且影响其适用。关于农民的界定,较权威的是《辞海》,其解释是:农民是“直接从事农业生产的劳动者,封建社会的主要生产者。在资本主义和殖民地、半殖民地社会,主要指贫农和中农。在社会主义社会,主要指集体农民。”[46] 对农民界定,是按身份界定、还是按职业界定,是值得研究的。如按身份界定,则凡是有农村户口的,便是农民。那么我们要问所有离开农村的有农村户口的人都能是真正的农民吗?据统计,我国如按户籍统计现有9.2亿农民;如按居住地统计,我国现有7.8亿农民。1亿多的差距是由不同统计口径造成的。如果按职业界定,则凡是从事种、养业和直接为其进行产前、产后服务的劳动者都是农民。这样一来,有城市户口到农村从事种、养业的人员都应称是农民。如果是这样,城市退休人员到农村从事种、养业其身份不就应是农民了吗?他们一边在农村劳动,一边还拿着城市的退休金和享受城市市民的福利呢。显然,对“农民”存在一个界定问题。
    笔者认为:《农民合作经济组织法》中的农民之界定,不仅要看其户口是否长期(一般以三至五年以上为限)在农村,而且要看其是否从事种、养业和直接为种、养业进行产前、产后服务的劳动者。如果将来统一城乡户籍制度,则要看户口是否在乡村。
    (三)关于农民合作经济组织的概念
    对农民合作经济组织界定之前,首先要明确其组织的实质应是合作社,定义应明确其合作组织特点。因而在定义中要考虑1995年ICA和2002年ILO对合作社定义的借鉴。其定义是:“合作社是由自愿联合的人们,通过其联合所有的民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会和文化需要及理想的自治联合体。”此定义中有几个重要的核心内涵项,我们要认真领会和把握其实质,如“联合所有”(jointly-owned)、[47] 民主控制(democratically-controlled)[48] 等。其次,要考虑其经济性,其合作组织不是政治合作组织,而是经济合作组织。再次,界定其定义时还要把握其“约定共营合作经济”和“民有民管民享”的特征。最后,考虑中国国情和农民合作经济组织发展的趋势。
    目前,学术界对农民合作经济组织有最广义、广义和狭义等三种理解。最广义理解的认为:农民合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业以及供销合作社和信用社。显然,这种界定过于宽泛,如乡镇村集体经济组织等已超出了合作经济组织的范围。广义理解的认为:农民合作经济组织包括除供销合作社和信用合作社以外的上述最广义理解范围的组织。可见此理解与前者有共同的错误。狭义理解的认为:农民合作经济组织是指各种类型的专业农业合作社,并将专业农业合作社定义为:同类产品的农业生产经营者自愿联合起来,维护和发展成员利益、自主经营、自我服务、自负盈亏的合作经济组织。笔者认为:这种理解又有过窄、不准确之嫌。
    在讨论立法中,对“农民合作经济组织”进行准确界定前,我们还必须对“农民合作经济组织”的法律地位进行确定。我们还应先确定农民合作经济组织是不是法人。
    农业合作经济组织是企业,这是毫无疑问的。在国外,合作社本身就是企业。农民合作经济组织是不是法人呢?按照我国《民法通则》规定中对法人的分类,法人分为:企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。显然,农民合作经济组织不属于机关法人、事业单位法人和社会团体法人。其是否属于企业法人呢?我们知道:企业法人是具备法人条件,以营利为目的的经济组织。其必须符合法律规定的最低财产数额,由工商管理部门核准登记才能成立。农民合作经济组织的合作经济组织特点,决定它不是典型的以营利为目的的法人,因而,如果农民合作经济组织是法人的话,也不应是企业法人,那么它就应该是一种新型的法人。有学者将其称之为“合作社法人”,这种称谓是非常有智慧的。笔者认为:农民合作经济组织不一定是法人。因为法人必须具备较严格的条件,考虑到我国农民合作经济组织发展的特点,要采取先促进、后规范的立法取向,将其分为两大类:符合条件的法人型农民合作经济组织,确定其为合作社法人;不符合法人条件的确定其为非法人型农民合作经济组织。待农业合作经济组织发展到一定程度后,可只规定合作社法人这一类形式。综上,笔者认为:立法中关于农民合作经济组织的界定应不出现“法人”字样为好。[49]
    农民合作经济组织应采取什么样的设立方式呢?企业设立方式有自由设立、特许设立、许可设立和准则设立四种。我国《公司法》颁布前,企业设立采取严格的许可设立(核准设立)。《公司法》、《合伙企业法》颁布后,允许部分企业采取严格的准则设立方式。实质上,我国企业设立采取的是严格准则设立与许可设立相结合的方式。依据我国农民合作经济组织产生的实际,为减少组织设立的制度成本,方便农民组织起来联合进入市场,从而提高效率,笔者认为:我国农民合作经济组织拟采取准则设立方式,对符合设立条件的到管理部门登记即可成立,无需经过审批。考虑到组织的“三农”因素,结合合作社法人介于企业法人与社会团体法人之间的中间状态之特点,建议将农民合作经济组织的登记机关确定为县级以上的农业行政主管部门为宜。
    笔者认为,立法中对农民合作经济组织的定义可以是“农民合作经济组织是指农民依法自愿联合组成的,不以营利为目的的,实行民有、民管、民享原则为其成员提供生产经营服务的经济合作组织。”理解此概念,要把握其基本特征:一是一个合作组织;二是一个经济合作组织;三是依法自愿联合,体现平等和退社的自由;四是对内不以营利为目的;五是实行民有、民管、民享的组织原则。
    
    三、从分业立法走向综合立法——农民合作经济组织立法模式之选
    
    对合作经济组织的立法采取何种立法模式,直接影响《农民合作经济组织法》的内容。不同的国家或地区往往根据本国或本地区法律传统、合作经济发展的现状、国家对合作经济发展的态度和国际社会合作经济组织立法的经验作出不同的选择。一般而言,有如下三种立法模式:一是综合单独立法模式。采取此模式的国家较多,是一种最普遍的合作社立法模式,以德国、英国为典型。其特点是用单独的综合合作社法对各类合作经济组织进行综合规范。二是分业单独立法模式。采用此模式的国家往往通过制定一系列不同的合作社法来形成该国合作社法体系。采取此模式的国家以韩国为典型。三是附属立法模式。将合作社立法附属于民法或商法,没有独立的综合的合作社法。采取此模式的国家以法国为典型。
    笔者认为:我国合作社立法可采取混合型立法模式,即先采取分业单独立法模式,制定分业合作组织法,再制定综合统一的合作社基本法,走有中国特色的合作立法之路。目前,可先制定《农民合作经济组织法》、《供销合作社法》等分业合作组织法。如此一来,《农民合作经济组织法》的内容就应以确定规范农民合作经济组织特有的内容为主,对合作社基本法的内容不应作过多的规定,其体系结构应充分考虑自身的特点和需要,要考虑到与未来合作社基本法的衔接和协调。
    
    四、从“促发展”到“促协调”——农民合作经济组织立法的理念之想
    
    在对农民合作经济组织发展与规范上存在如下三种态度:一是先规范后发展;二是先发展后规范;三是边发展边规范或边规范边发展。三种不同态度的存在主要源于对“三农”问题重要性的不了解,特别是对中国当前农民问题的不熟悉、不重视;此外,还有一个对农民合作经济组织发展与规范的理念问题,表现为对农民合作经济组织的态度问题。从某种意义上说:理念决定态度,态度决定行为。农民合作经济组织立法树立和实现什么样的理念,将直接决定我们在现实中对农民合作经济组织发展与规范的态度,决定我们在实际工作中对农民合作经济组织发展与规范的言行。我们知道,农业是我国国民经济的基础,农业是弱质产业,农民是我国人口最多、处于相对弱势地位的群体,中国的发展需要农业发展作基础,中国社会稳定需要农村社会稳定作条件,中国走上繁荣富强需要农民富裕作前提。我们可以说,在今天的中国,稳定农村就是在稳定全社会,发展农业就是在发展全中国,重视农民就是在重视我们自己。为此,在农民合作经济组织立法中,我们应坚持六个理念,简称“六促”:
    (一)促发展与促规范
    和平与发展是当今世界的两大主题。在农民合作经济组织立法中,我们要树立的第一理念就是促发展。在市场化和世界经济一体化的双重压力下,我们不断发现农户或农民的小规模生产与大市场的矛盾更加突出,农产品的比较优势越来越小,农民增收与农业发展更加困难,其主要原因之一在于:农民的组织化程度太低,没有或不可能形成强有力的竞争力。尽管农民利用一些产业化组织模式解决了一些问题,但这些松散的组织无法抗衡市场利益最大化的冲击。笔者认为:松散的组织永远不是组织,松散的组织不可能带来持久的效益。这句话尽管绝对了点,但它确实道出了这几年来农民不增收的一些真谛。对农民合作经济组织,我们就应当采取先发展再规范、边发展边规范、用发展促规范的作法,在发展中解决农民合作经济组织的规范问题。在相关制度的设计上,就应做到能粗就粗、能放就放、能活就活,内容尽量精简,要为农民合作经济组织的创新发展留够制度空间。
    促规范是依法治国、建立社会主义法治国家的基本要求。对于农民合作经济组织的规范问题,主要表现在两个方面:组织化和法治化。就是说,一方面通过立法促进组织的生长和发展,提高其组织化程度,从而为促进其规范化发展打下坚实的组织基础。一方面通过对其组织和行为的规范化、制度化、法治化,在遵循WTO《农业协定》要求下建立起我国农业及农民合作经济组织发展的国内支持的法律保障体系。目前,家庭承包经营的分散性限制了补贴机制的建立和运行,特别限制了补贴机制的效率,使我们根据WTO《农业协定》的“绿箱政策”不能很好地到位,使得我国对农业基础设施建设补贴、对种子、农药、肥料等农业投入品的补贴等政府可以进行的对农业的扶持与服务,因组织程度低下和不规范而不能有效进行,农业发展、农民增收的目的也不能顺利实现。“立法的目的不只是规范,更重要的是促进农村合作经济组织的发展。因此,农民合作经济组织的界定应宽泛一些,不仅能容纳传统的合作经济组织,更要包括新型的农民专业合作经济组织;不仅涵盖为农民生产提供技术、农机、灌溉等服务的合作组织,更重要的是吸纳引导农民进入市场,提供市场信息和营销服务的流通合作组织;此外,还要考虑到一些龙头企业和涉农组织、特别是企业协会转化为农民合作经济组织的可能性,如何予以鼓励和支持。考虑我国当前的国情,不必过分拘泥于传统的合作制原则,追求纯而又纯的合作经济组织,如果严格按照国际合作经济组织,如果严格按照国际合作社联盟对合作社的定义,恐怕现实中也没有几个是够标准的。”[50]
    (二)促公平与促效率
    公平是法的基本价值。法律往往通过保证机会公平来实现公平,通过缩小贫富差距来实现公平。正如约翰·罗尔斯所说:“为了平等地对待所有人,提供真正同等的机会,社会必须更多地注意那些天赋较低和出生较不利的社会地位的人们”。[51] 效率也是法的基本价值。法律通过确立和保障市场经济制度来保证经济效率;通过解决市场失灵来提高经济效率;通过法律的可确定性为经济效率提供动力;通过确立和保障市场经济制度来保证经济效率;通过降低市场成本来提高经济效率;通过确定科学的方法(如科学的管理方法)来提高经济效率。[52] 在社会主义制度下,公平与效率本质上是统一的,相互联系的,是一对既相互矛盾、又相互适应的社会价值。公平与效率之间在主要存在异向负相关变化的同时,在一定条件和范围内也存在同向正相关关系,即公平程度的提高伴随着效率的增加,效率的增加伴随着公平程度的提高。
    在农民合作经济组织立法中,公平原则应是我们遵循的原则。因为,从世界上第一个合作社产生起,公平原则就是架构合作社一切制度的首要原则,合作社以公平为生存基础,以追求公平为已任,合作社不得以追求利润最大化为目的。随着历史的演进,伴随着经济市场化和世界经济一体化的进程,竞争空前激烈,竞争在更广泛的时空中演释。在实力作为市场竞争根本的同时,效率也同样为竞争提供动力,提供壮大实力的动力。为适应这些发展的需要,为提高效率、实现公平,世界各国纷纷对合作社法进行修订。如德国1973年修订合作社法时,作出如下变化:为降低交易成本,理事会成员可以不再由社员大会直接选举,而由小规模的专业委员会产生;为提高决策效率,理事会业务管理权限不再受社员大会决议的约束等。[53] 合作社制度的修正降低了交易成本,提高了组织效率,增强了合作社的市场竞争力。
    农民合作经济组织对公平的追求应是组织存在的终极目的之一,但这里的公平不仅是形式意义上的公平,而且应是结果意义上的公平,是实质意义上的公平;不仅体现组织内的公平,而且体现组织外的公平。在架构我国农民合作经济组织制度时,一些对经济效率的追求制度,从表面上或一段时间或一些层次上对少数人的平等权利会造成损害,牺牲了他们的利益,似乎造成对公平价值的贬损,但从长远来看,从整体利益来看,这些提高效率的制度安排将为增加组织整体利益和可持续发展的长远利益作出贡献,使合作经济组织在更广的空间、更长的时间里用更多的财富实现可持续均衡分配,从而真正实现全体社员最大化的个人利益。
    笔者认为:对公平和效率的追求都是必要的。在配置农民合作经济组织的具体制度时,对合作组织的设立条件、组织结构、议事规则、成员权利义务进行合理的制度安排,最优的选择是公平与效率兼顾,促公平发展,促效率提高。
    (三)促服务与促协调
    这里促服务有三层含义:其一,促合作经济组织为其成员服务。“一切为社员服务”成为合作经济组织的基本宗旨。立法时,可在社员权利与义务、组织的运行规范和要求上作出有利于组织成员得到很好服务的制度安排。要防止合作经济组织异化成剥削其成员,侵害其权利的力量。其二,促进政府为合作经济组织服务。立法中,要对合作经济组织与政府的关系进行制度安排,要强化政府对合作经济组织的服务功能,政府对合法的农民合作经济组织要做到无限服务、有限干预,防止合作经济组织异化成政府的附庸。当然,合作经济组织也应成为遵纪守法的模范,成为政府联系农民的桥梁和纽带,成为政府好政策的坚定执行者,为政府提供社会服务而尽合作组织的社会责任。其实服务应是相对存在的。其三,促进合作经济组织为社会提供优质服务。在市场经济竞争条件下这不仅是合作经济组织求生存、求发展的需要,而且也是法治社会对一切市场活动主体的要求,是为了实现社会整体利益的需要。
    促协调,是指农民合作经济组织法立法时,要根据科学发展观的要求,以实现人的全面发展为目标,合理安排制度,实现城乡、区域、经济社会、人与自然、国内发展与对外开放的全面协调和可持续发展。法律制度的安排理念上要考虑协调,这是因为利益存在,是因为利益冲突与协调的存在。“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[54] 利益问题一直是人类社会生活中的根本问题,它构成人们行为的内在动力。人们在追求各自利益的过程中,不可避免地存在着这样或那样的冲突。利益冲突是人类社会一切冲突的最终根源。利益协调是人类社会和谐发展的基础,是社会能够整合且能全面发展的关键。因此,利益问题,特别是利益矛盾及协调问题是文明社会的制度焦点,是人类设立制度的原点问题。人类社会的各种制度和社会生活中的各种规范,说到底都是对利益矛盾和冲突进行协调的产物,其内在本质地体现着人们之间的一定利益关系,任何社会制度的原生力量均来源于利益的矛盾、冲突和协调。在对农民合作经济组织的各项制度安排中,肯定会有与其他法律规范或制度(如政治制度、经济制度等)相冲突的规范,有时法典本身所含的规范也会有冲突,这种冲突并不可怕,关键是要在矛盾和冲突发生后能有制度安排进行协调。农民合作经济组织要协调的关系,既包括组织内部各种关系,又包括组织外部各种关系。前者如理事会与会员大会的协调,后者如组织与农户、政府的协调等等。利益协调要靠规范的制度安排来实现,更要靠发展的制度安排来促进。
    为实现上述六个理念,在指导思想上还要实现“三个转变”:即从过去注重政治取向向以促进农民社员共同发展的经济文化需要为主的经济取向转变;从以生产领域为主的合作向以生产领域合作为基础,以流通和服务领域为主的合作转变;从多经验指导为主向法律规范指导为主的法治化管理转变。在财产权上落实“民有”原则,在经营权上落实“民管”原则,在利益分配权上落实“民享”原则,努力架构有中国特色的农民合作经济组织法。[55] 
    

文章出处:《法学评论》2005年第4期