竞争法在保险业应用中的问题探讨

作者:梁松 发布时间:2006-06-13 16:23:03         上一篇 下一篇

【作者简介】梁松,民生人寿保险股份有限公司杭州分公司

      一、竞争法在保险市场监管中的作用
  追求市场竞争,提高资源配置的效率,是市场经济发展的必然要求,但是由于市场经济的内在缺陷,“看不见的手”不一定使资源配置效率达到最优状态,因此,各国在经济实践中都加强了对市场的监管,并且都以立法的形式来保证市场效率的提高和实现。如美国就制定了由《谢尔曼法》、《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》反竞争法构成的竞争法框架,并且在这些法律中对各种反竞争性行为作了实体性规定和限制;德国在20世纪50年代确立了竞争法律制度,形成了以《反限制竞争法》和《反不正当竞争法》为两大支柱的竞争法。尤其在金融业,由于行业本身的特点,这种监管显得尤其重要。如果20世纪30年代的金融监管目标是在风险和效率的权衡中以风险控制为主、效率为辅的话,那么到了20世纪70年代以后,由于金融自由化和放松管制以及加强监管的趋势,推动了监管目标转向提高效率为主,同时加强了风险控制。保险行业作为整个市场的一部分也引入了竞争。防止垄断,促进竞争效率是保险监管的目标之一。随着我国经济体制改革的深入发展,保险业在社会生产和生活中发挥了重要的保障作用。但相对于世界保险业的发展进程而言,我国保险业不仅处在初级阶段,而且在发展过程中还出现了诸多障碍性的问题。当前除了保险业的外部经济环境和国家某些政策的制约外,保险业自身运行机制也不完善。保险业市场结构、市场行为、市场绩效之间存在很多问题,如市场集中度过高,产品无差异,市场开放程度低,各种经营行为缺乏规范性。究其根本原因在于保险业市场结构缺乏竞争性,市场行为不规范。因而从某种程度上说,现阶段保险业已呈现不良的循环,单纯提高市场绩效或单纯规范市场行为,都不能有效地解决保险业所面临的问题,唯一的出路即是进一步引入竞争机制,加快保险业的市场化进程,以期建立对保险业资源更能优化配置的保险业竞争目标模式。
  比起西方完善的市场经济体制,我国的市场体系仍然处于转轨时期,特别是金融业和保险业中的竞争不是很规范,在市场竞争的立法方面起步较晚,而且不成体系,我国直到1993年才颁布了《反不正当竞争法》,对市场中的不正当行为和限制竞争性行为作出了规定和限制。《保险法》的颁布使规范我国保险业的竞争秩序有了一定的法律依据。该法第8条规定:“保险公司开展业务,应当遵循公平竞争的原则,不得从事不正当竞争。”中国保监会制订的《保险公司管理规定》第6条第4款规定,设立保险公司应符合合理布局、公平竞争的原则。这说明,我国允许在保险业开展竞争,其行业性质不属于垄断,但由于其行业特殊性,国家可以通过划定竞争例外范围,允许保险公司在费用以及其他方面相互进行协调和合作,以避免在这些行业存在过度竞争的情况。
  可见,竞争法在纠正保险行业市场失灵、防止市场中的各种反竞争性行为、提高保险资源的配置效率和保护消费者权益方面起着重要的作用,这也体现了在现代市场经济条件下,政府和市场在理性分析自身边界基础上的功能重新定位。
      二、竞争法在保险业应用中可能产生的问题
  监管部门在运用竞争法对保险行业监管时的有效性取决于能否有效地判断出某些市场主体的行为是否违背竞争法的规定,即是否属于限制竞争行为或反竞争性行为。对于反限制竞争行为和反竞争行为,美国竞争法的实体作了具体的规定,主要有:1、垄断和联合限制竞争行为;2、滥用经济优势的行为;3、价格歧视行为;4、企业兼并行为;5、其他反竞争行为。我国保险业在监管中应该顺应世界保险市场放松管制的趋势,多运用市场经济的方法提高保险资源的配置效率。2003年在中国保险市场上“放松管制”有两个明显特征:一是放松对保险产品及其价格的干预;二是放松对市场准入的限制。放松管制意味着竞争的加剧,这为保险监管者带来了各方面的压力,如交易行为监管的压力;偿付能力监管的压力;反竞争行为监管的压力。因此,促进保险业的竞争,提高资源配置效率,依据相关法律确定市场主体行为的性质是关键。那么,运用现有的竞争法去控制共谋或反竞争性行为是否有效?保险业是否存在某种共谋或反竞争性行为?我们将重点考察保险业中比较普遍存在的一些行为:共享信息(或损失)协定;为大项目实行共保的协定;标准化保单条款协定。
    (一)共享信息。
  通常保险公司之间会在一定的权利基础上通过共享关于损失信息的数据来加以合作。这主要是由于单个公司占有的信息损失数据有时无法达到正确评定风险等级的要求,如果通过合作收集和分析损失就能为准确签发保单提供指导。因此,保险公司的信息共享合作可以使精确地计算保险准备成为可能,并且可以确保收入和支出的平衡,从而避免破产风险的发生。通过基于信息共享基础上的保险费计算的合作,有助于保险业务的改进,尤其是风险类型众多时,合作的保险企业越大,以内部理赔经验为基础的保费统计计算就越精确,企业对合作或收集理赔经验数据就越具有明确的动机。很明显,保险公司之间共享信息的合作从实际结果来看会推动竞争力的提高,并不是一种反竞争性行为。如果没有这种合作的情况,小保险公司相对大保险公司而言在竞争中会处于不利的地位,小公司可能无法提供众多风险类型的产品,并且需要将高风险贴水列入它们的成本。
  但是,保险公司之间共享信息的合作中如果包含了下列的情况就是一种共谋,有实际效果上的反竞争性效应:1、如果在信息合作中使所有潜在的保险人不能在平等的、无差别的条件下获得信息;2、如果共享信息中包含了保险精算价格信息或关于未来价格或佣金预测的信息;3、如果共享信息便利了保险人之间以地域为基础的市场分割;4.支持信息共享的制度充当了协定形成的工具。
  首先,关于信息的可获得性而言,所共享的信息应该对于所有或潜在的保险公司来说都是可以获得的,尽管在实践中也可以将某种竞争者(如外国保险公司或其他新进入者)排除在这种信息协定之外,但是这种行为必然会抑制竞争。因此,如果信息共享中对潜在进入者不能获得所共享的信息就可能带上反竞争的共谋嫌疑。此外,由于许多大公司可以采用自保业务来替代市场保险业务,所以这些可以获得共享的损失信息就会大大方便自我保险价格的精算以及对其他可选择的自保方式的评估。因此,所共享的信息对于所有的非市场保险人在同等条件下应该是可以获得的。否则,就产生了竞争法所限制的反竞争性效应。
  其次,如果共享信息中包含了对顾客索取的价格信息,共保公司就能够轻易地中止卡特尔协定,因为保险公司可以轻易地偏离这种约定的价格计划。即便是共享信息中对“纯保险费”作出了一定的规定,其实际结果仍然是大大方便了共谋行为,因为保险人只要在某一单一数据上达成协议,而无需对整个价格协议达成协议就可以实现共谋。
  再次,信息共享也大大方便了就市场共享达成的协议,比如以地域为标准或以产品为标准达成协议。如果信息共享可以使保险人就供给信息达成一致,那么其他的保险人可以轻易地破坏这种协定并且达成新的共谋。
  应该说,信息共享是保险业的行业特点的技术客观要求,从形式上来讲,在一定的条件下这种信息共享机制有一定的反竞争性成分,但是实际上信息共享作为一种技术保证又可以促进保险市场的竞争。因此,在运用竞争法和保险监管中不能作简单的判断而加以禁止,即使在西方的反垄断实践中也不是一概而论地对所有的市场垄断行为加以禁止,而是在法律中设立了豁免条款。豁免条款的特征是:①对无害的垄断行为予以豁免;②以政府的经济发展战略和竞争政策为标的,对特定行业和特定垄断情况予以豁免;③以局部或个别的反垄断豁免,保障整体竞争力和整个经济的持续发展。况且信息共享是行业技术的必然要求,在上述条件得以保证的条件下很难说本身就是一种反竞争性行为。监管部门为了促进保险业的发展,需要对信息共享协议作具体的分析,在接受保险行业建立信息共享体的申请时要考虑相关的一些因素:协定是否仅仅覆盖了损失风险共享;加入信息共享协定的保险人是自愿的还是强制的;协议能否保证所有需要这类信息的人能在公平、公正、合理的基础上获得信息;共享信息协议中是否包含了价格信息和佣金信息;共享协议是否允许单一保险公司传递有关的信息。
    (二)大型风险项目的共保合作。
  保险公司在面对众多的风险类型时都会尽力通过大数法则来降低风险暴露。大数法则认为对于足够数量的独立风险来说,在很高概率水平上预期损失将与其平均水平非常接近。然而,对于承保很大的风险项目来说,单家保险公司无法依靠大数法则来承保独立的风险而将风险降低到最小。通过共同承保这些大型的风险项目就可以在充分分散风险的基础上为社会提供原来由一家公司提供的承保。因此,共保合作可以提供原来不能提供的业务,共保还具有降低保险费率、提高承保能力和效率、提升保险技术水平等优势;共保可以使得共保的参与方积累经营这类新型风险的经验,开拓新的市场领域。共保作为保险人之间的一种联盟,是市场竞争条件下竞争主体之间的一种合作方式,是符合市场经济发展规律的,它具有促进市场竞争的效应,所以共保现象不仅仅为我国所独有的,作为一种保险经营模式它也同样广泛存在于其他国家。
  共保在为保险业带来上述优势的同时也会对保险业的竞争造成一定程度的破坏,具有反竞争性效应。首先,共保合作有时对于提供新的业务并不总是至关重要的,实际上,在缺少合作的情况下,保险公司也可以采用其他的形式如由大型保险公司来承保或实行再保等形式充分分散风险;其次,共保经营可能要求参与方采用统一的条款、费率,这就构成了反垄断法上的价格卡特尔;再次,共保经营还可能通过划定市场份额、限制参与方的进入和退出权利等方式限制竞争;最后,在共保参与方拥有支配性的市场份额的情况下,共保经营体还可能存在着滥用其市场支配地位限制竞争的行为。由此可见,共保现象既有积极效应,又有限制市场竞争等消极效应。
  面对转轨时期的保险市场,如何正确地评价和权衡共保现象是监管中的一个重要问题。目前市场上有很多相类似的共保体,如2003年全国热炒的车险共保以及航空险共保,大家对这种现象褒贬不一。总的来说分为营销模式创新论和垄断论这样两类,实践中也有多次监管部门对共保体进行处罚的案例。共保现象的积极和消极效应并存表明了运用竞争法进行保险监管时不能简单从事。[1]发达国家通过权衡共保现象的积极和消极效应来实现对共保现象的市场规范。其具体作法是:1、既要鼓励保险人通过联合承保,充分发挥共保对保险业发展的积极意义,又要限制共保可能产生的妨碍市场竞争的消极影响。以欧盟为例,欧盟委员会在2003年2月27日通过的《关于在保险业某些协议、决定和协同行为中适用欧洲共同体条约第81(3)的规定》中对共保现象作出了两种不同的规范:整体豁免和个案审查。对那些承保新风险的共保体,可以在3年内整体豁免反垄断法上的义务,也就是说反垄断法对这类共保体3年不适用。此处所要求的新风险系指全新的风险类型,即共保参与方未曾经营过的风险。对那些业已存在的共保体只要符合下列两个条件也可以享受反垄断法豁免的待遇:一是非再保险共保体所拥有的保险市场份额不得超过25%;二是再保险共保体所拥有的保险市场份额不得超过20%。对那些不符合上述规定的共保体,欧盟委员会将采取个案审查的办法以确定其是否符合欧盟反垄断法的要求。2、监管部门在审理保险业的共保合作协议时要对如下问题作出审慎考虑:共保是否是出于提供服务的目的;共保协议中是否包含了超出必须的企业数量;共保协议是否将条款扩充到对于市场竞争而言并不是必须的领域。[2]
    (三)保单条款的标准化。
  在许多OECD国家,保单条款明显地受到政府的监管。而在其他的有些地区(如欧盟)为了在保险合同上达成共同的条款,监管部门赋予了保险公司免于竞争法管制的权利。2004年中国保险监管部门也提出了要推进“条款通俗化和标准化”的工作意见。[3]
  从竞争法的角度和保险监管角度而言,推进保险条款的标准化是一种促进市场竞争的行为。因为:1、条款标准化提高了保险产品供给市场的透明度,有助于消费者对不同竞争主体提供的产品进行比较,从而促进市场竞争。复杂差异化的保险条款使消费者不能决定两种保险产品中哪一种条款更好,或者引进市场的新保险产品是否比市场上已经存在的产品能提供更好的价值。2、条款的标准化和通俗化使消费者更能满足保险需求。消费者之所以不愿意购买无法满足他们需求的保险合同在于保险条款的晦涩难懂。
  需要指出的是,这种观点并不一定适用于工商业保险领域,因为在这些领域保险公司面对的是老练的、具有充分信息的投保人,它们有足够的能力对保险合同中的每一条款进行详细的谈判。因此,透明度的缺乏在一定程度上主要存在于一般消费者的保险产品中。
  但是,标准化条款协议也具有竞争所规定的限制性或反竞争性行为特征。1、这样的协议可能有利于共谋。标准化的合同不利于消费者进行价格比较,但却有利于竞争者来确定对卡特儿协定的破坏。价格固定化的卡特尔协议通常会将竞争引自非价格竞争领域,比如合同条款。因此,尝试将合同标准化的行为往往被视为是形成价格勾结的必要支持。2、标准化条款协议会限制产品的多样性。在消费者能量体裁衣地选择多样性产品时,消费者获得了较高的福利。因此,保单条款的标准化具有这方面的不利结果,它不利于进行充分的风险鉴别,从而对单个投保人的风险考虑变得困难。在极端情况下,保险合同的标准化会导致保险公司仅仅为盈利而承保某些特定的风险类别,这种情况最终会导致保险公司完全撤出这些市场。3、保险合同标准化会限制保险产品创新。由于规定了产品的既定标准,并且限制了对这种标准的偏离,意味着消费者被迫放弃了创新性产品的利益。
  如何在保险监管中既能推进保险条款的标准化,又能使标准化的条款不具有反竞争性的效应,而不是强制性的定性为违反竞争法而加以取缔。首先,如果对保险公司没有强制规定这种标准化保险合同,就可以消除上述缺陷。其次,另外的替代方法是,可以在保险合同中仅仅运用部分的标准化。两种方法中的任何一种都使共谋等反竞争性行为变得困难,同时使创新性产品获得了持续发展的空间。再次,还有其他促进保险市场效率的方法。如使用消费者保护法保护消费者免受不利的合同条款的影响,虽然消费者在比较保险合同时有困难,但是他们可以通过向保险经纪人支付费用来完成这方面的工作。最后,保险监管部门在分析保险合同标准化的申请时要考虑:协定是否仅仅涉及消费产品,协定是否对所有的保险公司都具有约束力,协定涉及整个合同还是合同的一部分,协定对引进创新性产品是否变得困难。
      三、总结性结论
  追求竞争、提高资源配置效率是市场经济的目标,这也是对市场进行立法和规范的目标所在。但是简单地运用竞争法对保险市场进行规范会产生适得其反的效果,这主要是由保险市场不同于一般市场的特性所决定的,作为金融行业,保险资源的配置具有更高的技术上的要求。我国保险市场竞争的目标模式不可能是纯粹的自由竞争,而是有限制的自由竞争,这是由保险业的一般市场制约因素和特殊制约因素所决定的,如转轨时期的市场特点、保险业的行业特殊性制约和面临的国际竞争环境的制约。有“限制”的自由竞争,应该是一种垄断性竞争市场。在这类市场中,并非任何一种市场主体都可以自由进入,而必须达到一定的规模经济水平,产品也具有较大差别,也就是说客观上存在进入市场的壁垒,这是它具有垄断性的一面。另一方面,具有垄断性的市场主体之间并不排挤竞争,相反,由于参与竞争的市场主体数量相对于自由竞争中要少,市场主体间竞争的相互关联作用程度大,因而潜在竞争强度和现实竞争强度高,盲目竞争减少,有效竞争增强。在这种市场结构中,只要严格控制企业间的协调市场行为和其他限制竞争的策略,其竞争是最有效的。[4]因此,保险监管部门在监管中要充分认识到市场的特点以及特定的竞争模式,制定符合我国国情和保险市场特点的监管方法,将竞争法和《保险法》有机地结合起来并运用于保险业的监管,才能处理好市场和监管的关系,真正实现既促进金融效率,又实现金融市场的稳定性。
【参考文献】
  [1]卫新江.新车共保中的是与非[N].中国保险报,2004-04-14.
  [2]吴炯.反垄断法的豁免条款[N].市场报,2000-10-16.
  [3]黄敬阳.论保险条款的标准化与通俗化[J].保险研究,2004,(9).
  [4]虞嵘.保险业竞争目标模式与相关法律[J].保险研究,2003,(5).


文章出处:《湖北社会科学》2005年第5期