从银监会的设立看我国银行监管的发展与完善

作者:徐杨 发布时间:2005-07-10 22:45:24         上一篇 下一篇


内容提要:中国银监会的设立,标志着我国银行监管理念的变革与发展。但是,中国人民银行金融监管的遗留问题,银监会成立后货币政策与银行监管的协调,银监会应对入世挑战等问题,成为了摆在银监会面前的三大难题。银监会应从完善银行监管立法,改革银行监管手段,建立各方协调机制等方面入手,积极应对现实困境与未来挑战,维护银行业的安全与稳定。
关键词:遗留  协调  入世  监管 

         一、攻克历史痼疾——银监会对中央银行金融监管遗留问题的直面与解决
        2003年4月28日,中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)正式挂牌成立。从此银监会开始正式行使银行监管职能,中国人民银行则专注于货币政策的制定。但成立后的银监会沿袭了央行旧的分支机构设立原则——按省市区划设立,人员又主要是从央行直接划拨而来,因此和中国人民银行之间存在着千丝万缕的联系,势必会直面央行金融监管时代的遗留问题。
具体而言,我国过去的中国人民银行监管体制存在并遗留了以下问题,成为银监会需要直接面对的难题:
      (一)金融监管体制尚未理顺,权限分散,职责不清,给银行业监管带来负面影响
      1.金融监管机构同其他部门之间的关系尚未理顺,尤其与财政间的关系并未理顺,其独立地位在中央一级并未完全取得。在地方一级,金融监管机构也缺乏独立性。如在计划经济体制下,中国人民银行分支机构依行政区域设置,使得这些机构有地方化和非职业化的倾向,难以处于超脱地位而独立行使中央银行的金融监管职能。由于新成立的银监会的分支机构仍按行政区域设置,与地方政府之间的千丝万缕的联系会使其银行监管职能大打折扣,在中央一级对银行的监管也不可能完全独立。2.监管机构的内部协调不利,中国人民银行总行内部各职能部门之间以及总行与分支机构间兼管协调机制尚未有效建立。部门之间行使监管职责往往是各自为政,缺乏交流和联系,信息不能共享,影响金融监管的效率。这使得监管的全局性和监管的区域灵活性难以协调,容易造成监管政策全国“一刀切”的局面。而新成立的银监会的主要部门是从央行直接划拨过来,其地方分支机构还未有效设立,必然会承继央行监管内外协调不利的问题。3.银监会等金融监管机构本身缺乏外部监督,难以确保监管的公正性和规范性。
      (二)银行监管的内容、手段、方式存在严重明显不足,直接影响银监会监管职能的履行
       1.执法力度不够。中国银行监管缺乏及时性、效率性、严肃性,使许多金融违规违章甚至违法行为得不到及时的查处。执法意识不强,处罚力度不够,是当前银行监管中的一大问题。这不仅降低了本已不足的金融法律规章制度的严密性,而且极大地破坏了金融法律法规的严肃性。2.监管成本增加。由于中央的预算约束比较宽松,职能长期不确定,以及面临的巨大的就业压力,使监管成本存在膨胀趋势。如中国银行总行对宁夏分行的稽核在1998年四月份其直接费用高达20余万元,人为过高的现场监管频率,严重损害了监管稽核的形象。3.风险控制不力。长期以来中国银行监管的重心主要放在市场准入管理即银行设立的审批上,而没有放在对银行经营风险的监控和防范上。由于审批管理不严,致使一些不合格的银行进入市场。中国银行业由于正处于体制改革过程中,制度不完善,市场发育不成熟,面临的风险除了市场风险和支付风险外,还存在着各种制度性风险。随着银行业对外开放和金融体制改革的深化、金融创新的发展,所面临的市场风险会逐渐加大。4.监管手段落后,监管方式侧重于现场检查,非现场检查还有待于进一步探索完善。此外监管的科技投入不足,严重影响监管效果。同时银行监管机构人员的素质也有待提高。
      (三)金融监管的外部环境问题不利于银监会有效行使职能
        1.金融监管立法欠缺。除中国人民银行法、商业银行法、证券法和保险法对金融监管有一些比较粗疏的规定外,目前的监管依据主要是中国人民银行制定的规章,而这些规章并没有规定市场经济条件下金融机构业务活动和经营管理的全套规则,这使得银行监管随意性较大。2.金融监管缺乏统一法定标准,随意性大,主观性强。虽然我国现有的金融法律法规对商业银行等金融机构的设立、业务范围限制等有相关规定,但都比较原则,对金融机构的设立、检查评级、风险性监管等缺乏全国性的统一量化标准。在具体实践中不得不赋予监管部门和人员较大的自主权。如我国商业银行法第12条规定,中国人民银行审查商业银行设立申请时,应当考虑经济发展的需要和银行业间竞争的状况,但由于无具体标准可循,监管部门难以统一掌握,一般总是根据政策形式在不同阶段宽严标准不一,主观性较强,容易造成金融机构间的不平等竞争。3.强调政府监管,不重视银行业自律。在重视政府监管的同时,充分发挥金融业同业组织的自律意识已成为金融监管体制的一部分,得到了许多国家重视。金融业的自律是金融业自我管理、自我规范、自我约束的一种民间管理方式,对于规范金融机构行为,促进其安全运营具有积极的作用。中国证券业协会已于1991年8月28日正式成立,但是我国银行业的自律组织尚不存在。
        具体而言,我们应采取相关措施完善银监会的监管职能,使其更好地履行其职责:
      1.加强银监会的金融立法,使银行监管工作有法可依。“金融法规是金融监管的重要保证。”通过立法,树立银监会银行监管的权威性,明确银监会是履行银行监管职能的国家机关,设立金融机构、开办金融业务、进行各种金融活动,都必须在银监会批准的范围内进行,否则都属于违法活动,应依法予以制裁。银监会自身也应该针对央行金融监管所存在的不足与空白发布相关金融法规,使我国的银行监管立法更为完善。
     2.银监会各职能部门应职责明确,信息共享和互相协调,要建立健全其内部分工和协调机制。建议依照我国某学者的观点进行内部分工:非现场检查主要由银行司、非银行金融机构司和保险司、涉外金融机构管理司按照各自的职责范围进行,现场检查主要有稽核监督局进行,非现场检查与现场检查的信息应互相交流,现场检查要在日常非现场检查的基础上有针对性地进行,以提高监管效率。非现场检查要对现场检查的执行情况进行后续性监督。
     3.要进一步强化监管手段,提高监管人员的素质。银监会对银行业的监管手段,必须强调经济手段、法律手段、行政手段并重,各种手段要互相配合,形成完整的体系,避免各行其是,在此基础上制定严格的制度措施,限制执法者滥用职权,真正做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。要注意提高监管人员的素质,尤其是专业素质和法律道德素质,使每个监管人员都应成为自身监管领域内的专家,从而运用先进的管理经验和手段提高监管的效率和质量。
     4.银监会应主导成立我国的银行业协会。对商业银行加入银行业协会,各国有自愿入会和强制入会两种做法。如法国、香港是强制入会,马来西亚是自愿入会。我国应该实行强制入会,这可确保协会的广泛性,发挥协会对银行的监管作用。对于银行业协会职能的界定,应包括以下方面:第一,根据国家金融法律、法规和方针政策,制定会员应遵守的规则并组织实施。第二,收集整理经济金融信息,为会员提供服务。第三,组织会员单位的从业人员的业务培训,开展会员间的业务交流。第四,调解会员之间,会员与客户之间发生的纠纷。第五,依法维护会员合法权益,向监管部门反映会员的建议与要求。第六,组织会员开展金融业发展及运作的研究。第七,监督检查会员行为,对违反法律、法规和协会章程的,按规定给予相应的处罚。
       5.利用电子计算机技术对银行业实施监管。第一,建立信息监管系统,提高信贷资产质量。信息监管系统的建立,可以保证商业银行对下级行、海外行运作的管理、指导和监督,以及对信贷方面的监督和指导,信息监管系统监督和指导非常及时和准确。如德国信贷资产管理局的计算机信息系统,掌握全国各个商业银行所有200万马克以上贷款的档案。特别是各大银行,对分散在世界各地的外汇买卖、证券交易等业务,更是通过计算机进行严格、及时、准确的监控。如荷兰银行设计开发新的计算机系统,自1997年1月起,该行每天能看到全球的外汇信贷、股票、债券的交易情况,从而每笔外汇交易的成本由15至20美元,降到1至2美元。所以说在计算机上增加投资,有利于降低成本,是减少风险的重要举措。建立完善的信息监管系统,不仅提高信贷资产质量、实现及时的监督,而且也是降低成本,减少风险的有力保证。第二,利用电子计算机对银行会计实施监管。为了加强内控制约管理,有利于对银行会计的监督,建立会计电子密码电脑验印联控系统,它可以大大加强防范金融诈骗,防范金融风险。第三,利用电子计算机对金融机构实施稽核检查。开发非现场稽核指标考核体系软件系统。各金融机构按月向监管部门通过磁盘报送会计月报和三种补充报表,由计算机自动归类、汇总、分析对比,并生成预警信号、趋势预测等,使监管部门能及时掌握各金融机构的金融状况,并对各项指标严重偏离标准值的金融机构适时进行现场稽核检查。

        二、货币政策与银行监管的衡平——银监会成立后相应协调机制的建立与完善
        货币政策与金融监管素来被称为一个硬币的两面。“监督管理整个金融体系的活动既是货币政策得以顺利贯彻执行的重要保证,又是考察货币政策效果的主要渠道。”对于金融监管的重中之重——银行监管而言,协调其与货币政策的关系更往往成为银行监管成败与否的重要指标。
       综观世界大多数国家,一般都将货币政策的制定权和金融监管权给予中央银行一身。如在澳大利亚,尽管有一种观点强调中央银行的监管责任与其在货币政策上的义务之间有出现相互冲突的可能性,但各方面都一致认为,只有中央银行才能有效的将这两项职责协调起来。储备银行不仅要继续保留其对银行业实施监管的职能,而且应通过立法进一步扩大其监督权。
       但越来越多国家的实践证明,将货币政策的制定权和金融监管的权限相分离,让中央银行专注于货币政策已成为当今世界金融监管的趋势所在。
        在日本,中央银行的职能由日本银行担任,金融监管的职能由日本金融厅执行。根据《新日本银行法》规定,应金融厅长官的要求,日本银行应向金融厅出示检查结果并允许金融厅职员查阅相关资料。在实际工作中,金融厅和日本银行的职员实际上经常互换信息,形成相互配合的密切关系。此外,为了不加重被检查金融机构的负担,双方应通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排。
      1997年5月21日,英国工党新政府财政大臣布朗在宣布赋予英格兰银行货币政策决定权两周以后,又宣布英格兰银行传统的银行监管职能将转移到重组后的“证券和投资委员会”,拉开了英国货币政策与银行监管相分离的帷幕。此后,英国将英格兰银行在内的10家金融监管机构的权力统一集中在1997年10月成立的金融服务管理局,专门负责对金融机构和金融市场的监管工作。从而正式迈入货币政策与金融监管相分离的国家之列。
       德国银行法规定,联邦金融监管局和德意志联邦银行共同负责金融业监管工作。联邦金融监管局隶属于财政部,负责私人银行、公立银行、合作银行、外贸银行等各种类型的金融机构的监管。联邦监管局只存在于联邦这一层次,联邦银行则在各州设有分行,分行对当地金融市场实行就近监管。联邦银行负责金融机构的日常监督,而联邦金融监管局则负责对金融机构的审批。两者通过彼此交流与监管有关的信息进行合作。联邦银行向联邦金融监管局通报日常监管情况,而后者在制定监管法规时要与德意志联邦银行协调一致。联邦金融监管局在实施监管时可使用其他人员或机构。德国的这种制度充分体现了货币政策与金融监管的密切关系,但从本质上仍可发现其将两者进行分离的倾向。
       欧洲中央银行遵循的也是德国模式,将货币与监管职能分开。《马斯特里赫特条约》将欧洲中央银行在审慎性监管方面的作用限制在一些“具体任务”方面,条约第105条第6款规定:“欧盟理事会可以遵循欧盟委员会的一致建议,并经与欧洲中央银行磋商和得到欧洲议会的同意后,将一些有关信贷机构和其它金融机构(不包括保险机构)审慎监管政策的具体任务赋予欧洲中央银行。”但该条约未对“具体任务”给出明确定义。条约指出,欧洲中央银行体系应该促进“有关权力机构对信贷机构审慎监管政策的平衡执行以及金融体系的稳定”,从而明确了欧洲中央银行体系的监管职能有限。该条约附件《章程》只赋予欧洲中央银行具有顾问的职能,指出“欧洲中央银行可以就有关信贷机构审慎监管和金融体系稳定的共同体法律的范围和执行问题,向理事会、委员会和成员国权力机构提出建议,与他们磋商。”
        而在中国,对这个问题的争论也如火如荼。主张分离者认为:由中国人民银行统一行使货币政策职能与金融监管职能,必然导致严重的利益冲突。只有实现二者的分离,才可能真正实现中央银行的独立。中国工商银行行长姜建清就对银监会的设立提出了肯定,认为其“是党中央、国务院为完善宏观调控体系、健全金融监管体制做出的英明决策,是完善我国金融业分业监管体制的重大举措,是我国金融体制市场化改革进程中值得纪念的一件大事。”
       主张合一者则认为:由中央银行兼行货币政策与金融监管职能,可以充分实现二者之间的协同效应。只有当中央银行同时是金融监管者的时候,它才可能具备对危机的快速反应能力,迅速提出综合性的反危机计划。
       如中国人民银行谢平局长就强调,商业银行与证券、保险等非银行金融机构是完全不一样的。商业银行本身有支票存款,是创造货币的一个必须环节。所以说,商业银行在承担货币政策方面,它的功能与保险公司、证券公司完全不一样,因此,中央银行在对商业银行监管的过程中,有许多事情与货币政策有关。这也是为什么许多发展中国家,央行没有将货币政策与金融监管职能分开的理由。谢平坦承,货币政策与金融监管职责一肩挑的中央银行的确有可能造成道德风险。比如,商业银行业不景气的时候,央行可能人为地控制利率,让商业银行多挣点钱,以降低商业银行的风险。但是正因为央行有最后贷款权的天生功能,当央行拥有金融监管权的时候,它内部协调的成本要远远低于外部协调的成本,它能够及时救助或者把金融的系统性风险及时化解。
        在银行、证券业相当活跃的香港大学经济金融学院张俊喜教授将自己的观点表达得更为明确。他说,银行监管职责从央行中分离出来是大势所趋,但是目前在中国完全不适合。张俊喜的理由是,与发达国家相比较,一些处于转型期的发展中国家,其金融结构并不复杂,主要还是以标准的商业银行为主。在发达国家,金融结构非常复杂,使得监管架构发生了根本性的转变。银行监管的业务范围远远超过了传统的范围,因此出现了独立于央行之外的统一监管。但是在发展中国家,金融结构并不复杂,如果此时把银行的监管职能从央行中分离出去,不仅不会对银行监管的效率起到促进和推动的作用,反而会造成机构臃肿,效率低下。其次,大部分发展中国家,尤其是实行银行初期改革的国家,常常会受到系统动荡的滋扰。对于发展中国家,央行必需确保系统的稳定。所以,把银行监管的职能从央行中分离出来,对系统稳定的保障有害无益。此外,在发展中国家,公开信息的质量和可信度都比较低劣。如果将银行监管的职能从央行中分出去,不能有效和准确的保证央行在微观监管方面的信息,这对央行保障宏观方面的职责没有好处。而且如果央行的货币政策与金融监管职能分开,目前中国实行的法律体系可能不利于在宏观、微观方面的协调。
       随着银监会的设立,标志着分离论者的观点得到了政府的赞同。但我们绝对不能忽视合一论者的观点,货币政策和金融监管的博弈,永远是中国乃至世界金融监管当局的烫手山芋。因此,银监会的挂牌似乎是万里长征只走了第一步,仍有大量问题需要解决,而货币政策与银行监管协调机制的建立则成为重中之重。
笔者认为,金融业混业经营已是大势所趋。未雨绸缪,剥离央行的金融监管职能实为明智之举。业内对银监会争议的焦点之一就是,如果和人民银行职责划分不明确、协调不好,未来银监会和人民银行在政策制订和执行上将会纠缠不清,商业银行的一个婆婆也将会变成两个,经营负担将会加重。因此只要能在央行和银监会之间建立有效的协调机制,货币政策与银行监管之间的矛盾就能降低到最低程度。
      第一,应在央行和银监会之间建立有效的紧急磋商制度。若商业银行出现支付危机,涉及需央行贷款紧急救助的,应由人民银行与银监会进行双边紧急磋商。经过磋商,提出解决方案报国务院,以防止因部门间协调效率低下爆发不应产生的群体性事件。
        第二,建立银监会与人民银行的监管信息定期送达制度。由于人民银行仍然承担金融体系稳定和最后贷款人的责任,银监会如果仅仅向其送达为政府信息公开所需的银行一般性的资产负债表等统计资料是远远不够的。因为这些资料不能持续的、动态的反映金融机构的实际经营和运行状况,不能满足中央银行为维护金融体系,履行货币政策调控和最后贷款人职责需要对各金融机构进行实质性分析的要求。银监会应及时、定期将本部门对所监管机构的现场、非现场监管信息资料以及其他相关的实质性分析报告及时送达人民银行。
第三,建立央行和银监会之间的高级管理人员相互交流制度,定期举行联席会议,或互设秘书处以加强两者之间的协调。
 
         三、迎接入世挑战——银监会应对外来冲击的相应完善措施
        我国已加入世贸组织,世界金融发展的潮流必会对我国的金融市场产生冲击,中美世贸协议等法律文本也会对我国的金融市场产生影响。因此,我国的金融监管尤其是银行监管就有必要积极应对入世挑战,以维护我国银行业的安全与稳定。
         (一)应赋予银监会对金融控股公司的主导监管职权
        如何对界限日益模糊的银行、证券、保险机构及其活动实施有效的监管是国际金融监管领域在今后几年将要必须面对的问题。对金融联合企业集团实施有效监管需要最为密切的跨行业合作。1993年1月,由巴塞尔委员会发起,成立了一个非正式的证券、保险和银行业三方小组,这是第一次由三个部门的国际监管组织共同研究处理有关金融联合企业风险监管的问题。1995年7月巴塞尔银行监管委员会、国际证券组织委员会和国际保险监管协会三方联合发表了关于监管金融集团的联合公告,提出要努力寻求实现跨行业的监管信息交流的可行方法,设法消除不利于监管信息交流的各种障碍,确定跨行业监管“牵头人”或“会议召集人”的职责、作用及其产生的程序和机制,研究制定对金融集团实施有效监管的指导原则。目前三方小组已重组为“联合论坛”,它的新章程提出要形成有关改善银行、证券和保险监管者之间合作和信息交换的提议,研究拟订对金融联合企业集团实施有效监管的指导原则。
       在我国,尽管任何一部法律法规都未涉及金融控股公司,国务院已批准成立的中信控股公司和平安控股公司也未出现“金融”二字,但事实上两公司是按照金融控股公司在进行操作。此外,无需国务院和有关部门批准的金融控股公司现实中已存在不少,一些国资背景的保险和其他机构也在纷纷筹划金融控股公司。而在去年底,已有30多家外资银行拿到了经营人民币业务的牌照,这些金融机构在海外大多从事混业经营,其中不乏花旗、汇丰等金融控股集团。
        因此,对金融控股公司进行有效监管,成为我国金融监管机构今后工作的一大重点。但在2003年4月26日,第十届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过的《国务院关于提请审议中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的议案》中,却并未赋予银监会以主导监管金融控股公司的职权。由于金融控股公司多以旗下的银行支持内部其他金融机构,由银监会对其实行主导监管是十分必要的。笔者认为,应明确赋予银监会主导监管金融控股公司的职权,监管的重点应放在金融控股公司的“防火墙”设置等保障银行独立经营的制度上。在实践操作中,银监会与证监会,保监会应建立有效的协调机制,共同对金融控股公司实施监管,具体业务由银监会牵头,进行主导监管。
       (二)银监会应加强对“外资银行”的监管
       据中国人民银行统计,截止到1998年底,我国已正式批准在华外资银行166家,其中分行154家,占92%;中外合资银行7家,占4%;外国独资银行5家,占3%。外资金融机构总资产为373.9亿美元,占我国内地全部金融资产和金融机构外汇资产的比例为7%和16%,贷款余额为273亿美元,占全部外汇贷款的23%,存款余额为48亿美元,占全部外汇存款的5%。可见,外资银行已成为我国金融体系的一支重要力量。
       而我国入世后,将逐步取消对外资银行的限制,使外资银行获得充分的市场准入:1.正式加入时,取消外资银行办理外汇业务的地域和客户限制,外资银行可以对中资企业和中国居民开办外汇业务。2.逐步取消外资银行经营人民币业务的地域限制,在加入后5年内,取消所有地域限制。3.逐步取消人民币业务客户对象限制,在加入后2年内,允许外资银行向中国企业办理人民币业务;在加入后5年内,允许外资银行向所有中国客户提供服务。4.加入时,允许已获得经营人民币业务的外资银行,经过审批可向其他已开放人民币业务的地区的客户办理人民币业务。5.发放经营许可证应坚持审慎原则,加入后5年内,取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式,包括对分支机构和许可证发放进行限制的非审慎性措施。6.在汽车消费信贷方面,允许设立外资非银行金融机构提供消费信贷业务,并可享受中资同类金融机构的同等待遇;外资银行可在加入后5年内向中国居民个人提供汽车信贷业务。2003年8月26日,银监会主席刘明康在上海召开的在华外资银行负责人会议上透露,在12月11日以前,我国将进一步对外资银行开放中资企业人民币业务,并开放济南、福州、成都和重庆四个城市的人民币业务。可见WTO规则给中国逐步开放金融服务领域提出了要求和期限,中国的银行体制以及维持其正常运转的有关银行法律制度正面临着前所未有的挑战和冲击。
        而我国现行的管理外资金融机构的法律法规及规章主要有:1991年《中国人民银行关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、1994年《外资金融机构管理条例》、1995年《商业银行法》及1996年《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》等,这些立法普遍存在着层次不高、定位模糊、指导思想不明和监管方式上的缺陷。如目前对外资金融机构参与管理的有中国人民银行外事局、稽核局、外汇管理局、国务院的有关机构,各省、计划单列市的分行和分局等,导致监管机构分工不明、关系不协调并影响其高效运转;对外资银行定期稽查与评价制度尚未有效建立;有关外资银行的税收、接管、破产制度未做出深层次规定;与外资银行母国间的信息交流制度未能有效建立;一些规定过于笼统不利操作,对外资银行违规行为缺乏必要的制裁措施等问题。
       目前,对外资银行的监管问题已得到了银监会的重视。中国银监会主席刘明康于10月25日表示,外资银行监管的核心是强化风险监管,对此,要实现五个方面的转变,即:合规监管向风险监管转变、“头尾分割”式监管向法人整体风险监管转变、“一次性”监管向持续性监管转变、业务监管向法人治理结构和内控有效性监管转变、定性监管为主向定性监管与定量监管相结合转变。具体而言,银监会应从以下方面着手,加强对外资银行的监管:
      1.应加强对外资银行母国经济状况和本部的研究,据此制定对其的监管计划,确定监管重点,从非现场检查获取基本监管信息,然后制定现场检查计划,运用风险类别分析方法对外资金融机构的资产状况、市场行为、合规性、商誉等进行评估,分析其风险状况和业务发展趋势。与此同时,还要协调各监管当局的现场检查安排,避免重复劳动,提高检查效率。
      2.应加强对外资银行进行监管的立法工作,尽快要求制定一部详尽的可操作的外资银行法。该立法应明确银监会和其他主体的分工与合作;明确银监会对外资银行的监管权,且这种监管权应体现于外资银行市场准入、谨慎经营及市场退出的全过程;明确银监会的处罚权,对外资银行在日常经营活动中的违规违法行为进行处罚。 
      3.建立健全一整套严谨科学的外资金融机构监管指标体系和防止国际短期资本大量流进和流出的措施。其监管指标体系包括以资本充足率、资产质量、清偿能力、资产集中程度、外汇风险、表外业务风险和资产综合风险为主要内容的监管指标等。适时建立切实可行的评定外资金融机构的资信标准、信息公开制度、风险评估制度、内控制度及风险识别系统和风险预警系统等。
        4.银监会应督促外资银行建立和实施自我约束和内部控制制度,构建其行业自律性监督体系,与银监会的外部监管机制相互支持、互为补充,以期建立完备的外资银行监管体系,保障银行业的安全。
        (三)银监会应致力于扩大银行监管国际合作范围,加强同国际金融业监管部门的合作关系
        目前,十国集团对国际银行活动的监管采用的是多边合作的解决方法,成员国之间一般要执行共同的最低标准,母国和东道国在监管责任方面通常都有明确的分工。在达成共识过程中所进行的相互了解和沟通对改进各国的审慎监管质量有着十分积极的作用。巴塞尔委员会在这方面工作的重要性不可忽视。与此同时,扩大国际银行监管合作范围的现实基础业已形成,从近年来国际金融监管实践来看,巴塞尔委员会的一些协议也被一些非十国集团成员的国家接受并实施。许多国家的监管当局和市场参与者已普遍认识到有必要将先进的国际银行监管框架,推广到具有体系性影响的新兴市场国家。目前在国际论坛上,人们普遍支持扩大对  国际金融市场的监督范围,拓广监管合作领域,把一些新兴市场国家也包括进来。
      最近,巴塞尔委员会已制定了新资本协议第三征求意见稿,在世界银行监管格局内产生了较大影响,中国银监会对此也表示了极大关注。尽管主席刘明康在2003 年7 月31 日致巴塞尔银行监管委员会主席卡如纳先生的信中明确指出,“新协议主要考虑的是十国集团成员国的“国际活跃银行” 的需要,并且是在十国集团国家内部通过谈判达成一致的。如果在中国实施新协议,与实施老协议相比,新协议只能在很小程度上提高资本监管的风险敏感度,但同时会提高整个中国银行业的资本要求。从全球范围来看,新协议有可能对发展中国家的资本流动产生一定负面影响。新协议还可能会使新兴市场国家的银行处于不利的竞争地位,特别是对他们海外的分行和附属机构的经营产生影响,而这种影响不仅仅是来自市场压力。经过认真考虑,至少在十国集团2006 年底开始实施新协议的几年内,我们仍将继续执行1988 年的老协议。”但银监会已开始依照新资本协议对监管工作做出一定的调整,正如刘明康主席所说,“为提高资本监管水平,我们已对现行的资本规定进行了修改,将第二支柱和第三支柱的内容(监督检查和信息披露)包括在内。我们还强调,在满足最低资本监管要求的同时,银行还应该重视改善风险管理。考虑到其国内和海外经营的性质和规模,大银行应建立有效的、与新协议一致的内部评级体系;而小银行应该尽可能多地引进信用风险管理的最佳实践。另外,各银行应该开始着手收集借款人和债项的所有必要的信息,为今后采用定量分析方法监测、管理信用风险做好基础性工作。在一段时间之后,如银行条件具备,我们将考虑使用内部评级法进行资本监管,并为银行改进风险管理提供激励机制。”
       可见,银监会已开始和巴塞尔委员会建立全新的合作机制,并适当吸收其国际银行监管中的新思路和新方法。此外,银监会也加强了国内不同法域间金融监管的协调。2003年8月25日,银监会主席刘明康与香港金融管理局总裁任志刚在上海签署了监管合作谅解备忘录。这是银监会继8月22日与澳门金融监管局签署谅解备忘录后,与其它监管当局签署的第二份监管合作文件。备忘录的内容具体包括:监管当局的定期磋商机制以及对对方在本辖区内进行现场检查的互助机制等。但摆在银监会面前的路还很漫长,银监会还应定期和一些国家的金融监管机关交流监管信息,即把在中国的外资银行监管信息向其母国的监管机关做出通报,同时了解东道国对中国银行监管的信息。对一些有较严重问题的外资银行,要同母国监管机关联合监管。同时要了解东道国对中国银行设立的海外分行监管信息,以便加强管理。除了巴塞尔委员会,银监会还应与其它国际银行监管机构建立并保持联系,就有关金融监管问题达成共识和谅解。(注释略)

* 武汉大学法学院2002级经济法硕士研究生


 


文章出处:《首都经济贸易大学学报》2004年第2期