关于建立我国存款保险制度若干问题的研究

作者:马齐林 发布时间:2005-12-09 20:31:23         上一篇 下一篇

【作者简介】马齐林,浙江工商大学法学院。(浙江 杭州 310012)

   一、国外存款保险制度立法研讨
    按地域划分,存款保险制度可分为北美存款保险制度、西欧存款保险制度和亚洲存款 保险制度。
    (一)北美存款保险制度。以美国为代表。美国于1933年通过《格拉斯一斯蒂格尔法》 ,建立了美国的现代存款保险制度。按照法律规定,联邦政府成立联邦存款保险公司(FDIC)。FDIC所需的资本金由美国财政部及12家联邦储备银行提供。FDIC由5人组成的董 事会进行管理。FDIC不但对存款机构提供存款保险业务,而且对投保的存款机构具有管 理检查权。根据法律规定,所有吸收存款的金融机构均可在FDIC投保,其中在联邦注册 成立的存款机构(国民银行、储蓄贷款协会、信用合作社)均为强制投保金融机构,州立 银行和其他金融机构可自愿投保。目前,新成立的银行必须向联邦存款保险公司投保。 FDIC的基准保险费率为各银行存款(扣除某些调整数)1%的1/12。对各投保机构的费率是 在基准费率的基础上,根据各机构的资本充足率和综合信用评级水平而上下调整。FDIC 目前对存款人最高承保金额为10万美元。
    (二)西欧存款保险制度。英国最为典型。1982年,英国设立了存款保护委员会(Deposit Protection Board),负责对存款进行保护,当发生银行倒闭事件时,存款人 能得到一定的赔偿。存款保护委员会在英格兰银行领导下经营管理存款保护业务,管理 存款保护基金。下列金融机构不在保护范围:(1)根据英国以外国家或地区法律组成的 机构;(2)业务经营主要区域在英国以外。当一个投保机构倒闭时,存款保护委员会将 按照每个存款人的保护存款的75%对存款人赔偿,但最高不超过2万英镑。
    (三)亚洲存款保险制度。以日本为代表。日本于1971年公布了《存款保险法》,创设 存款保险制度,并强制金融机构加入存款保险体系。日本存款保险机构是由政府、银行 及民间金融机构共同出资组建的,并对总部设在日本国内的以下金融机构实行强制投保 :(1)银行;(2)信用金库;(3)信用组合和劳动金库。以下机构不在承保范围内:(1)政 府金融机构;(2)外国银行在日本的分支机构;(3)除上述二项之外的农业协同组合、渔 业协同组合、水产加工业协同组合等另设储蓄保险制度。日本存款保险公司将保险费率 从1996年起调至0.048%,为实现特别援助等业务,新设立特别保险费,费率为0.036%,一般保险费率和特别保险费率合计后的总费率为0.084%。对存款人的现行保险金额为 1000万日元。
    二、借鉴外国经验,构建我国的《存款保险法》
    出于对存款人的保护以及确保金融体系和社会经济的稳定,我国有必要借鉴国外立法 经验,尽快制定我国的《存款保险法》。该法应涉及以下要点:
    1.由我国政府和银行业共同出资组建存款保险公司。我国的存款保险公司应是由我国 政府和银行业共同出资组建的股份有限公司。该公司资本由财政拨款、中央银行和所有 金融机构按其净资产的一定比例认购股份三部分组成。存款保险公司由中国人民银行领 导与管理。公司的决策机构为理事会,负责决定重大问题。理事会成员由中国人民银行 、财政部和各金融机构委派,但需经政府任命,实行任期制。理事长由中国人民银行代 表担任,有裁决权。理事会内部设管理委员会负责日常事务,其成员为理事会成员和若 干金融和法律专家。注意的是,存款保险公司有其自身的特殊性,不受《公司法》的约 束。存款保险公司依据《存款保险法》成立,虽以公司形式运作,但具有强制性和垄断 性,资产的保值增值性经营不以盈利为目的。
    2.强制我国境内的所有经营存款业务的金融机构参加存款保险
    目前,实施存款保险制度的国家大多数采取“属地主义”原则,即投保对象以银行所 在空间区域为准,投保对象仅限于本国的全部银行和外国银行的分支机构和附属机构, 一般不包括本国银行在国外的机构。为了体现国民待遇,并考虑到我国金融机构和居民 的风险意识不强,应强制我国境内的所有经营存款业务的金融机构参加存款保险。强制 存款保险虽剥夺了银行是否投保的选择权,但更能够使所有存款人获得一定程度的保护 ,以实现公平原则和存款保险制度“公共安全网”的职能,增强整个金融系统的抗风险 性。避免自愿存款保险导致的逆向选择和道德风险。
    3.我国的存款保险应以我国居民存款和企业存款为主。
    有学者认为,我国的存款保险机构应把保险标的范围限定为居民的储蓄存款,因为这 部分存款代表着大多数存款者的利益,也是商业银行的主要负债业务,对其实行有效保 护,就能维护公众对我国金融体系的信心。为了有利于吸引外资,避免增加投保银行的 额外成本,对非居民存款和外币存款也应给予保险。对财政性存款、企业存款和银行同 业存款不予保险。还有观点认为,外币存款主要属于投资型,外币存款人更愿意承担风 险,因而存款保险制度不应该包括外币存款。
    文章认为,我国存款保险制度应以我国居民存款和企业存款为主。目前我国居民存款 是我国商业银行资金的主要来源,占银行全部存款的60%以上。我国存款保险的重点应 是居民存款。同时,我国企业存款约占各类金融机构存款金额的35%以上。只要居民存 款和企业存款这两部分存款得到安全保障,银行压力就会大大降低,产生挤兑而引发的 系统性风险的可能性也就大大降低。因此,我国存款保险制度应以居民存款和企业存款 为主,根据国际惯例,对财政性存款、银行同业存款、共同基金存款应予以排除。至于 外币存款,为了吸引外资,也应给予保险。
    4.我国存款保险应当设定一最高限额
    目前我国居民储蓄增长较快、地区分布不均、存款结构不合理(20%的大储户拥有80%以 上的储蓄存款),存款人风险意识不强。鉴于大多数国家的立法经验,我国的存款保险 应设定最高限额,以让一些存款大户承担一部分损失,促使他们对银行施加市场约束。 另外,保险限额应体现地区差别,由保险公司根据地区差异确定各地的适用限额。超过 最高限额的存款,采取比例赔付的方法,存款人承担部分损失。设定最高限额时应确保 90%以上的居民和企业存款得到保护。最高限额确定以后,可随着我国经济发展状况可 作出相应调整。
    5.我国存款保险应采用差别费率
    鉴于国际上存款保险费率的发展趋势以及我国各类存款机构的风险程度,经营管理水 平、资产规模和资产质量的差异,我国应采用差别费率,即按级划分费率水平,风险越 大,费率越高。在确定费率时,应对存款机构进行信用等级评估,对信用等级高的金融 机构实行低费率,对信用等级低的,则实行高费率。由于目前我国金融机构以国有为主 ,规模较大,存款保险的赔付率较其它类型的保险赔付率要低的多,因此费率不应定的 过高,可低于0.05%的国际平均水平。费率等级差别不宜过大。这是因为一方面存款保 险公司对各投保银行的管理质量、市场地位以及未来的风险预测很难用某些指标精确及 时地进行衡量;另一方面如果费率等级差别过大,可能会引起公众对等级较低银行的怀 疑,从而产生新的不确定因素。鉴于我国银行贷款质量差、资本金不足、潜在风险大, 保费应事前征收。
    6.对出现问题的金融机构的处理
    对出现不同问题的金融机构应采取不同的处理方式:(1)对支付困难的机构提供贷款援 助。如果投保银行出现暂时的支付困难,存款保险机构应向其提供贷款援助,以缓解其 财务困难,助其走出困境。但是基于风险性考虑,贷款的使用方向和期限上要有一定限 制,以保证贷款能物尽其用;(2)对资不抵债的机构可给予直接赔偿。当银行资不抵债 ,申请破产时,应对比直接理赔与其他财务援助的费用,如果直接理赔费用低,则由存 款保险机构直接理赔。直接理赔应采用限额标准,限额内予以全额赔偿,超过限额按比 例赔偿。(3)其他方式。例如,由一家经营稳健的银行承担倒闭银行的全部债务并购买 部分或全部资产。这种方式常在直接理赔费用较高时采用。采用这种购买与承担方式, 使倒闭银行的全部债务转移到购买与承担银行,既保护了存款人利益,又不中断银行的 经营业务,可谓一举两得。


文章出处:《甘肃社会科学》2005年第1期