国际金融服务贸易壁垒比较研究(六)

作者:崔健 发布时间:2006-04-19 18:15:14         上一篇 下一篇

第四章  中国金融业的国际化

第一节  中国金融业服务贸易开放现状

一、我国金融业开放现状

我国是近二十年来世界上经济增长速度最快的国家之一,在本国金融服务市场开放方面成就显著。经过二十多年的改革开放,我国的金融服务业发生了巨大变化,金融服务贸易取得了长足进步,在金融国际化方面,取得了令世人瞩目的成就。特别是近五年来,对外资金融服务业开放的地域、数量、业务范围等都有了很大变化,而且对金融业的监管也日益规范。具体表现在如下方面:

1.外资金融机构数量与规模的增加。国际上通常将东道国内成立的外资金融机构的数量作为衡量一国金融市场开放程度的一项重要指标。根据《服务贸易总协定》的规定,我国也积极承担市场准入的义务,有步骤地放开外资金融机构市场准入限制。1979~1982年,中国先后批准31家外国金融机构在华设立代表处。经过近二十年的发展,截至1999年底,外国金融机构在我国共建立了641家外资金融机构,其中代表处448家,经营机构193家。同时,外资金融机构的规模也与日俱增,占我国金融市场总资产的比重逐年上升,外资金融机构在华投资总额也基本呈现上升趋势。

2.地域性限制逐步取消。在金融业开放地点上,我国采取积极稳妥、梯度推进的原则,先在沿海特区城市、经济发达地区或经济、政治中心(如北京)开放试点,然后向内地二三类地区的中心城市辐射。我国的金融服务市场自1979年开始对外开放,1982年开始在经济特区进行外国金融机构设立营业性分支机构试点,1999年1月27日取消外资银行在华设立营业性分支机构的地域限制,从上海、北京、深圳、天津等23个城市和海南省扩大到所有的中心城市。在我国加入世贸组织的相关承诺中,也将地域限制的逐步放开作为逐步开放金融市场的重要策略和途径,承诺在入世后五年内对外国金融机构逐步放开银行市场,特别表现为对外资银行开展人民币业务的逐步放开。

3.外资金融机构在华经营业务范围扩大。国际上公认,外资金融机构的准许业务范围可以体现一国执行国民待遇原则的情况。自从1979年实行开放以来,我国一直在逐步扩大外资金融机构在华经营业务的范围。在银行业方面,外资银行在我国一直主要从事银团贷款、贸易融资、国际结算、投资咨询等业务,其主要客户是外商投资企业。1996年12月在上海浦东开始了外资金融机构经营人民币的存贷款、结算、担保、国债及金融债券投资等业务,1998年8月深圳市成为第二个外资金融机构经营人民币业务的试点城市,2000年6月有32家外资银行获准在上海、深圳经营人民币业务,客户范围现已扩大到江苏、浙江、广东、广西、湖南等省区。我国入世承诺也进一步确定外资银行在华从事经营业务将逐步扩大。[3]

4.对外资金融机构的监管更加规范。经过多年金融改革开放的实践,我国逐步认识到有效的监管是扩大金融对外开放的基本条件。为了维护金融体系的稳定,我国对外资金融机构的进入一直持谨慎态度,先后颁布了一些具体的管理条例,如较早的《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》、《关于经济特区外资银行、中外合资银行业务管理的若干规定》、《上海外资金融机构、中外合资金融机构管理办法》,和2001年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、发布的《中国人民银行关于外资金融机构市场准入有关问题的公告》,2003年修改并制定的《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》,以及2004年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》。

从相关的制度建设来看,我国关于外资金融机构监管的法规已初具体系。对外资金融机构的市场准入和经营规范等外资金融业境内经营的主要问题,基本上能够通过立法和制度的方式进行规范,使其具有稳定性和一定的透明度。

 

二、我国金融服务市场开放的现实差距

总体而言,我国金融服务贸易的对外开放进程正在稳步向前发展,并已取得了令世人瞩目的成就。然而,根据GATS及后续相关协议的要求,我们还在以下方面存在一定的差距。

(一) 金融服务市场的开放程度

根据逐步自由化原则,各成员方根据各自国内服务市场的发展状况逐步承担自由化义务和安排自由化进程。同时,对发展中国家在逐步扩大市场准入方面,可根据具体情况给予适当照顾。我国金融服务市场也没有完全开放,还存在一些限制,主要是对外资金融机构设立的地域限制和经营业务的限制。

1.从外资金融机构设立的地域上看,对外资金融机构在内陆地区设立分支机构暂时还存在一些限制。此外,在实际条件方面,我国东部地区相对于中西部地区来说,经济发展、对外开放的程度高,涉外业务多,从而吸引了大量的外资金融机构,而内地经济相对落后,对外资金融机构的需求很小,客观上也限制了外资银行在中西部地区的拓展。

2.从经营的业务来看,在一些领域外资金融机构不能自由涉足,例如外资银行在经营境内人民币储蓄、人民币企业存款以及非三资企业的出口汇款和进口结算业务等方面仍存在障碍。虽然上述现象都是按照我国既定的改革开放的具体步骤以及WTO相关承诺实施的结果,但是,根据WTO乌拉圭回合对金融服务贸易参加方应承担的义务和要求来看,我国金融服务贸易市场的开放还很不够。

(二)金融服务市场的主体结构

目前,我国金融服务市场上的各类主体虽说不少,但总体上仍处于国有金融机构控制下的高度垄断状态。以我国金融服务市场中作为主要组成部分的银行业为例,我国银行业中四大国有商业银行处于垄断地位,由于政府管制,我国银行的市场集中度较高,具有较强的寡头垄断色彩,这恰恰是阻碍外资银行进入的壁垒。此外,由于四大国有商业银行可以经常获得国家财政拨款的支持,更加强化了其在国内银行市场中的竞争优势。但随着我国金融服务市场的开放,市场集中度正在不断下降,竞争也越来越激烈,这从另一个角度也说明目前银行业市场的开放度仍然不高。

(三)金融服务市场的管理机制

当前,中国人民银行和银行业监督管理委员会对外资金融机构的管理基本上是采取直接管理而不是间接调控,缺乏科学性,具有盲目性,从而出现所谓的超国民待遇和非国民待遇共同存在的现象。非国民待遇不利于外资银行在华拓展业务,超国民待遇帮助了外资银行,却损害了国内银行的利益,也形成了一种非公平竞争的环境。如中、外资银行在信用卡业务上的待遇不同、两者结算佣金和税收不同、服务范围不同,中资银行纷纷反映在竞争中处于非自身原因引起的劣势。无论是超国民待遇还是非国民待遇,其直接后果都是妨碍了公平竞争,这些现象都与GATS的原则相背离。GATS明确规定对外资金融机构“政府不得采取限制性措施”,并要求证明中央政府对地方各级政府的法规有控制能力。也就是说,一旦准许外资金融机构进入某些服务领域,就要做到与国内金融机构同样的待遇,不允许有任何中央或地方法规或政策对外资金融机构的发展加以限制。

(四)金融服务市场的监督立法

由于一些历史原因,我国形成了以行政法规命令来确定规章制度的习惯,大大减少了市场竞争的灵活性。同样,在金融服务领域,规范我国金融市场主体行为的法律、法规也少,对在华外资金融机构监管的法律规范更少。然而,加入WTO之后,进入中国的外资金融机构的数量急剧增加,其业务范围更加广泛,对中国金融服务市场的影响也越来越大,加强对外资金融机构的监管就成了极为迫切的一项任务。世界上主要发达国家在这方面都有严格的法律制度来约束外资金融机构的行为,而我国现有的《商业银行法》、《保险法》等金融法规,以“内外分立”的双轨制立法模式为基础,主要针对内资金融机构设计,对外资金融机构缺少约束力。而且,中国目前对外经济立法的基本宗旨是引进外国资金和技术,这就使同一法规对外资和中资金融机构的监管力度有很大的差异。随着国内外市场的融合,这种内、外资金融机构分而治之的模式势必造成两者权利、义务的不对等。鉴于此,当前要加速完善监管立法工作,将对外资银行的监管纳入法制化轨道。

 

第二节  中国对待金融服务贸易壁垒的应有态度

一、将适度维持与最终消除相结合

作为WTO成员国,我国有义务遵守WTO的相关原则,实践在WTO相关协议中的承诺。根据WTO的协议内容,我国应当参与金融自由化的进程,逐步消除对金融服务贸易的壁垒设置,逐渐放开本国金融市场。

从前文所述金融服务贸易壁垒的含义和特点,我们可以看到,服务贸易壁垒固然分割了国际服务市场,阻碍了服务贸易自由化的进程,并可能在某些情况下降低其本国经济效率与国民福利的水平,但同时也为维护其本国的国家主权安全和社会利益发挥了重要作用。我国作为一个发展中国家,金融市场的发展还比较滞后,金融业的国际竞争力还比较有限,若采取一步到位的市场开放,将会给国内金融业带来巨大冲击,甚至可能导致国内金融业从此一蹶不振,国内金融市场被发达国家所控制。

基于上述两个方面的考虑,作为一个发展中国家,我国应该利用金融自由化的机遇,引入国外的先进管理与技术,以及必要的竞争压力,推动我国金融业的发展,以促进经济的效益型增长;同时,要建立起合理的金融服务贸易壁垒,维护国家的主权安全和重要的社会与经济利益,扶植我国的服务业迅速赶超国际水平。[4]我国对金融自由化应当持谨慎态度,既支持其发展,又要依据我国实际情况具体制定发展步骤和发展策略。因此,在特定阶段,我国既要在金融监管制度下适当的设置一些金融服务贸易壁垒,又要积极参与WTO倡导的金融自由化进程,并以最终消除金融服务贸易壁垒为目标。

 

二、我国对金融服务贸易壁垒维持的范围

世贸组织关于服务贸易所追寻的目标宗旨并不是要将服务贸易中的壁垒全都铲除,而是希望“在透明度和逐步自由化的条件下扩大此类贸易,并作为一种有利于促进所有贸易伙伴的经济增长和发展中国家经济发展的手段”。

我国加入世界贸易组织,标志着我国经济正在全面融入世界经济的大循环之中。就金融服务贸易而言,我国已按照《服务贸易总协定》(GATS)和《金融服务协定》(FSA)的规定,做出与我国金融服务业发展水平基本相适应的市场准入承诺。准入承诺的范围即为我国金融服务业目前开放的范围,除此之外的部分,则可视为我国仍然维持服务贸易壁垒的范围。

我国对金融服务业的市场准入承诺主要包括对商业存在、自然人流动、境外消费和跨境提供的承诺四部分。[5]

(一)金融服务“商业存在”市场准入承诺

金融服务商业存在的市场准入承诺限制是占整个金融服务市场准入承诺最大篇幅的部分,体现了我国对金融服务商业存在市场准入的谨慎态度。

在我国加入世贸组织的承诺中,银行服务的商业存在是限制较少的金融服务项目,主要存在于准入地域、客户、营业许可等方面,银行服务的商业存在开放度相对较高,存在壁垒的空间比较小。其相应承诺如下:[6]

1.准入地域的限制。(1)外汇业务不受地域限制。(2)本币业务,加入世贸组织时立即开放上海、深圳、天津、大连四地,并逐年扩大地域范围,每年增加开放3-5个城市不等,且在加入世贸组织后5年内取消所有的地域限制。

2.客户限制。(1)对于外汇业务,不作客户限制。(2)对于本币业务,加入世贸组织后2年内允许向中国企业提供服务,并在加入世贸组织后5年内向所有的中国客户提供;且可在开放的各城市向已开放的客户提供服务。

3.营业许可限制。根据承诺,对外国金融机构经营的批准(营业许可)标准只为审慎目的(即不含经济需求测定或营业许可的数量限制),并在加入世贸组织后5年内取消现存的关于限制所有权、业务经营及外国金融机构法律形式的任何非审慎性措施,包括关于内部分支机构和营业许可的措施,即可以设立分行、合资银行或独资银行等。

从我国对外国银行商业存在市场准入承诺的情况可以看出:首先,对外资银行机构法律形式的限制比较宽松,在对银行服务商业存在的市场准入承诺中并没有法律形式及外资股权比例的限制。而根据《外资金融机构管理条例》第2条规定,外国金融机构可以以分行、合资银行或独资银行及合资或独资财务公司等形式进入。因此,外国金融机构有充分的机会选择进入我国市场的具体法律形式。其次,业务和客户受到严格限制。在加入世贸组织后的5年内,外资银行机构的服务对象和人民币业务将受到限制。据此,在该限制期限内,就人民币业务而言,外资银行机构实际上没有机会与国内银行进行完全平等的竞争。最后,尽管我国承诺在加入世贸组织5年后,允许外资银行机构向所有的中国客户提供本币服务,但由于在承诺表中附上“已在中国境内开业3年以上和连续盈利2年”这一条件,因此,并不是在我国加入世贸组织5年后,外资银行一进入中国市场就可向全部中国客户提供人民币服务(受到在华开业年限的限制);也不是在中国开业3年就可以从事人民币业务(受到连续盈利2年的限制)。

(二)金融服务“自然人流动”市场准入承诺

对自然人流动的市场准入,我国针对全部的服务部门做了三个方面的水平承诺:1.对于在我国已设立代表处、分公司或子公司且属于WTO成员的公司,其经理、高级管理人员和专家等高级雇员,作为公司内部的调任人员临时调动的,允许其入境首期停留3年。2.对于被我国境内的外商投资企业雇用从事商业活动且属于WTO成员的公司的经理、高级管理人员和专家,按有关合同条款规定给予其长期居留证,或首期居留三年(以短者为准)。3.对于不在我国常住的服务销售人员,允许其入境的期限为90天。[7]

除了针对所有服务贸易所做的水平承诺之外,我国的金融服务承诺中并未做进一步的自然人流动的市场准入承诺。从上述自然人准入承诺的情况看,只有公司经理、高级管理人员和专家被允许较长期限地在中国境内的外资金融机构供职,间接向中国的金融消费者提供金融服务(通过内部调任或聘任)。这一承诺限制具有两方面的意义:首先,作为准入国,我国不能一方面允许外国金融服务机构进入,同时又不允许相关人员的进入。企业的经营管理、策划、营销等都是通过人的行为来实现的,如果不允许相关人员的进入,那么,“允许外国金融机构进入”的承诺就没有实际意义了。所以,允许相关的外国金融机构高级经营管理人员的进入,是兑现金融服务市场准入承诺的重要内容和前提基础。其次,我国将准入的人员主要限于高层次的经营管理人才,而对一般的劳动输入则不作长期准入承诺,这显然具有另一方面的意图,即为了使我国能够在履行WTO市场准入义务的同时,学习到先进的经营理念和管理经验。例如在银行方面,我们需要懂得开拓市场、开拓业务,又善于审慎经营、重视内部风险控制的高级管理人员。

(三)金融服务“境外消费”市场准入承诺

在四种金融服务贸易方式的市场准入承诺中,对境外消费的限制最少。在承诺表中,除了保险经纪因未做承诺而在其准入上可能受到限制外,其他金融项目的“境外消费”均无市场准入方面的限制。所以,所有银行服务的境外消费,如到境外旅游、留学、出访或就职,在当地接受银行存贷款服务等,均不会受到限制。

故依我国金融服务境外消费的市场准入承诺看,在境外消费形式上限制最少,特别是银行服务的境外消费,基本没有存在准入壁垒的空间。

(四)金融服务“跨境提供”市场准入承诺

在我国金融服务市场准入的承诺中,对跨境提供和商业存在两种形式所作的限制总体上比较严格。如果说我国对金融服务“商业存在”市场准入的限制主要在于对准入时间的缓冲性限制,具体表现为企业形式限制、地域限制、客户限制、业务范围限制和营业许可限制等,那么,跨境提供的限制则是直接的和广泛的,即除了就允许跨境提供的金融服务项目做出“开天窗”式的准入承诺[8]外,不做其他准入承诺。如在银行及其他金融服务(不包括保险、证券服务)方面,实际上只对所谓“其他金融服务”的跨境提供市场准入做出承诺,对银行服务和非银行金融机构汽车消费信贷服务的其他服务内容均未做跨境提供的市场准入承诺。可见,对于金融服务的跨境提供,除了少量的市场准入承诺,大部分仍处于限制的状态(即可完全自主决定准入与否的状态)。之所以有如此严格的限制,其原因主要在于跨境提供的外国金融服务提供者位于我国监管者所能控制的范围之外、我国监管当局无法对其进行有效监管。

 

第三节  中国银行业国际化的法律途径

一、发展国际化中国银行业的策略

在金融国际化和自由化的背景下,我国金融业面对更加开放的银行服务市场,也面临来自国外竞争者更加激烈的竞争压力。在我国加入的WTO相关协议之下,试图通过闭关自守的方式保护本国银行业的做法,既不符合相关国际规则,也不能达到增强本国银行业竞争力的目的。面对新的发展趋势和竞争形势,我国只能通过积极实现本国银行业的国际化,通过自身实力的增强来维持并提高在国际金融市场上的地位。

结合中国实践,笔者认为,根据WTO体制下的金融服务贸易规则的有关规定,中国银行业的发展应当顺应国际化和金融自由化潮流,在金融服务贸易承诺的限制内逐步开放金融市场,在银行业国际化发展的策略上,应当通过强化本国银行业的竞争力、提高银行监管的水平来实现中国银行业的国际化,而这两方面都需要配套的法律予以支持。

  

二、培育中国银行业的竞争力

(一)我国银行业竞争力现状

从整体上衡量我国银行业的竞争力,主要可以从资产风险防范比率、盈利能力、业务能力与服务质量、人力资源、中央银行的货币政策和银行业监管水平六个方面加以考察。通过对这些要素的考察,加上对金融创新等因素的考虑,从而勾勒出中国银行业的概貌。

通过对各项指标的考察与分析,对于我国银行业的国际竞争力可以得出以下结论:[1]

1.我国银行业在竞争中存在一定优势。我国国有商业银行的历史背景决定了我国银行的国际地位。我国国有银行根植于本国,有厚实的客户基础和庞大的经营网络,仅四大国有商业银行在全国范围内就拥有4万多个营业网点,充分占有国内市场,构成发展金融业传统业务(如存贷业务)的重要资源。与我国相比,外国金融机构在此类业务的竞争中不占优势。同时,我国国有银行以国家资源和良好的信誉作后盾,因而在国际市场上开展业务活动具有很高的资信度。此外,我国金融业的经营成本,尤其是人力资本远远低于国际金融业同行,较低的经营成本可以使我国金融业在进入国际市场时,向客户提供具有吸引力的条件,获得较高的收益。

2.我国银行业在国际竞争中的劣势主要体现为经营效率普遍较差。仅仅依靠规模无法长期与富有竞争力的国际大商业银行相抗衡,我国银行业发展应更加注重内涵的提高。衡量商业银行是不是真正具有强大的竞争力,不仅要看其营业额,更要看其资本总额、资产质量、技术实力、盈利能力和发展潜力等,只有多方面的综合实力强大才是真正具有国际竞争力。就一级核心资本与风险资产比率指标看,长期以来我国多数银行未能达到巴塞尔委员会的最低要求,银行存在的大量不良资产不仅会影响我国银行的国际声誉,令我国银行体系的稳健程度受到怀疑,同时在国际监管合作中也将置我国中央银行于不利地位。

我国银行业经营效率普遍较差揭示了我国银行经营管理中存在的深层次问题,这些问题影响了银行的长期发展,应当引起高度重视。我国商业银行,特别是国有商业银行,长期以来一直没有或未能解决效率问题,这关系到金融体制改革的滞后。效率源于竞争,提高银行业效率应以增进银行业竞争为前提条件。因此加强国内银行业的竞争势在必行,它所产生的压力足以促进大部分银行致力于内部改革,实现经营方式由粗放型向集约型转变,从根本上增强竞争实力,推动整个银行业水平的提高。

(二)培育我国银行业竞争力

银行业国际竞争力的增强,需要从多方面入手,为提升银行业竞争力创造良好条件。

1.政府可以运用补贴和政府采购手段提升我国银行业的竞争力

虽然其在具体操作中还存在诸如信息不对称等问题,但政府的适当补贴政策有助于提高产业竞争力是不用怀疑的。事实上,GATS也认可发展中国家补贴的重要性,GATS第15条第1款特别指出:“谈判应认识到补贴对发展中国家发展计划的作用,并重视成员方、特别是发展中国家成员方在这一领域中所需的灵活性。”所以,我国在WTO框架下实施补贴不仅必要,而且可行。

政府采购对竞争力一方面有补贴的作用,另一方面也有助于银行业国内市场份额的占有。同样,我国实施政府采购政策也符合GATS的规定。GATS第13条第1款明确规定:“本协议第二、十六、十七条的规定,不适用于作为政治目的为政府服务机构采购用的法律、法规或规程,且购买该项服务不是为了商业转销或提供服务用作商业销售的目的。”

另外,政府对银行业竞争力的培育作用还表现在通过尽可能的外加手段为我国银行业的发展争取时间和机会。

2.为国内金融企业的发展创造良好的竞争环境

多年来,我国在对外开放金融服务业上采取循序渐进、谨慎开放态度的同时,对外资金融机构在监管、税收、利率等方面给予了“超国民待遇”。也就是说,我国一直给予外资金融机构的待遇比国内同类金融机构所享有的待遇优越得多,这导致国内金融企业处于不利的竞争地位。所以,应为国内银行业的发展创造公平的竞争环境。

目前,我国对银行业的监管基本上是实行对国内金融机构与国外金融机构统一管理的体制,由银行业监督管理委员会行使监管权,《商业银行法》与《银行业监督管理法》同样适用于外资银行。如《商业银行法》第八十八条规定:“外资商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定”,可见我国法律在银行业竞争环境的维护上,基本持内外统一、平等对待的态度;但是同时,该条规定:“法律、行政法规另有规定的,适用其规定”,在这种情况下,其他法律法规的规定既可能做出对外资银行歧视性的规定,也可能出现对内资银行不利的内容,所以立法机关应尽可能地保持内外一致的态度,创造和维持中国银行业国际化发展良好的竞争环境。

3.推进银行业经营战略的转变,达到相关法律标准

首先,重建银行、提高银行的自有资本比率。我国金融改革的关键是培育金融市场主体,建立商业银行制度,在银行中形成自主经营、自负盈亏、自求平衡、自我发展的资金营运机制。建立商业银行的前提和基础是重建银行、提高银行的自有资本比率。按巴塞尔协议的规定,银行资本充足比率的国际标准为8%,这也是我国银行参与国际竞争的前提,我国《商业银行法》第三十九条第一款对此有明确规定:“商业银行贷款,应当遵守下列资产负债比例管理的规定:(一)资本充足率不得低于百分之八。……”虽然从统计数据来看,我国银行的核心资本大部分超过4%,总资本比率也接近8%,但是,由于我国没有完善的坏账准备金制度,积压的大量不良债权影响了数据的可比性。大量国内商业银行长期达不到法律规定的资本充足率,一方面影响国内金融市场的稳健发展,另一方面也使国家法律公信力受到很大威胁。在对外资银行资本充足率要求同为百分之八的情况下,内资银行对这一规定的漠视,使得监管者面对外资银行行使此标准时,难免相应放松要求,从而给金融稳定埋下隐患。因而,我国在进一步开放金融市场的过程中,必须尽快提高国内银行的资金充足比率,以达到法定标准,实现法律对银行业的有效监督;同时,实现百分之八的资本充足率也是提高银行竞争能力与自主运作能力的基础。

其次,在推进银行电子化、网络化进程,缩小同国际大银行的技术差距和经营水平差距的过程中,我国银行业必须提高金融安全意识,把严密的技术设计和周全的预控措施纳入金融电子化工程中,保障网上银行的正常运行,以法律的形式加强对网上银行业务的规范,提高网上业务的安全管理,实现有效监管。

 

三、加强金融监管法制建设

在金融全球化和金融服务自由化的环境下,金融业的竞争异常激烈。在激烈的竞争中,发展中国家脆弱的金融机构往往处于绝对不利的地位,因此在竞争中倒闭或被实力雄厚的发达国家的金融机构吞并者比比皆是。因此,如何正视金融服务自由化对一国金融业和金融市场的压力并化压力为经济发展的动力,是国家经济政策、金融政策和服务于一国政策目标的相应法律、法规应做的共同努力。在金融服务自由化的导向下,放任自流、毫无管束,给一国经济和作为一国经济中枢的金融业带来的可能是灭顶之灾。所以,面对金融服务自由化,对金融业本身欠缺的国家、特别是发展中国家而言,金融监管是维持和促进其本国金融业发展的重要保障。

从金融服务自由化与金融监管的关系来看,二者并不抵触,金融监管的加强有助于金融自由化的推进。金融服务自由化要求各国放宽对金融服务市场准入的限制,并给予外国金融服务和金融服务提供者尽可能完全的国民待遇,但这绝不意味着要求各国放弃金融监管,放任自流绝不是金融服务自由化应有之义。相反,金融服务自由化程度越高,越需要高标准的并能真正得到严格执行的监管措施;而金融全球化则更要求金融监管措施的国际协调,并接受一套相对完善、统一的多边纪律的约束。GATS及其《金融服务附录》和《金融服务协定》等多边规则都在倡导金融服务自由化的同时,赋予各国强化金融监管的权力,那就是通过必要和适度的金融监管,使金融服务自由化符合成员方宏观经济政策和金融安全、金融稳健的目标,进而有益于国际金融秩序的稳定和金融服务自由化的稳步推进。[2]故而,各国对金融贸易的监管与金融服务自由化并不相对抗,相反,金融监管是金融服务自由化的推动器,有利于保障各国金融业在稳定的环境中逐步发展。

我国也应该在有效的金融监管下促进本国金融业的发展,推动金融自由化进程。实施有效的金融监管,应当建立完善的金融监管体系,特别是涉外金融法律体系。各国对于服务贸易开放大多率先立法,用法律手段进行调节,因而国内的法律法规成为规范和监管服务贸易活动最有效的手段,也成为对外开放市场的重要法律依据。目前,虽然我国已经初步建立了涉外金融法规体系,但是这一体系还存在许多不完善之处,对我国加入WTO后金融服务贸易的发展极为不利,将影响到国家对金融业实行有效监管。这一问题如不能及时解决,那么在中国实现金融市场的开放,将带来难以预料的后果。东南亚国家金融危机的爆发就是一个鲜明的例证。[3]

笔者认为,我国加强金融监管法制建设,应当逐步建立和完善涉外金融法制体系,包括金融业市场准入立法和金融业监管立法两个方面。

金融业市场准入立法,实际上也是监管主体对市场准入方面的立法规定,其内容应与我国WTO相关承诺一致。我国现有的相关法规、规章所确立的监管模式,主要是就外资金融机构准入形式、设立条件以及准入程序等做出规定,有学者称之为“门槛式控制”。如中国人民银行《关于外资金融机构市场准入有关问题的公告》、《外资金融机构管理条例》及其《实施细则》,无不是从程序入手对外资金融机构的进入加以规定和限制。这种监管体制注重对外资金融机构进入的审批程序,获准进入的难度较大,但一旦获准以后,有效的后续监管却极不完善。其后果是,一方面容易给外国投资者造成一种保护主义的表象,另一方面却不能对进入中国市场后的外资金融机构实施有效监管,因此,应当打破这种传统的监管模式。规定外资进入的条件固然重要,但加强对进入中国市场的外国金融机构的有效监管更为重要。

金融业监管立法,此处是相对准入立法而言,其监管对象是已经设立的外资金融机构,实为东道国对外资金融机构经营活动进行的监管,也就是前文所述之后续监管。如前所述,从我国银行业立法来看,对内、外资银行业的监管依据基本统一,主要为《商业银行法》和《银行业监督管理法》;从对银行业的后续监管看,不光是对外资银行的相关规定相当薄弱,对内资银行的规定同样欠缺。故而,加强银行业后续监管的法制建设对内、外资银行业都很有必要。

完善有效的后续监管体制,应从以下两个方面着手:(1)根据国际惯例建立和完善我国外资金融机构监管指标体系。实践表明,监管指标体系的完善与否是外资金融机构能否得到有效与充分监管的保证。因此,我国应结合国际上的相关规定和指标,根据我国金融市场及外资金融机构的发展状况,尽快制定我国外资金融机构监管的量化标准,以便在透明的、客观的和可操作的实效标准基础上对外资金融机构实施充分而有效的监管,确保我国金融市场的稳定和健康发展。(2)确立和实施以风险为基础的审慎监管制度。我国对外资金融机构一向注重合规性监管,而忽视风险监管。但是,随着金融业国际化和金融创新的发展,国际金融风险日趋复杂,合规性监管越来越不能适应新形势下金融监管的需要。因此,应对风险监管予以高度重视,确立对外资金融机构的风险监管制度。目前,我国对审慎性监管已经有初步的规定,如《银行业监督管理法》第二十一条第一款规定:“银行业金融机构的审慎经营规则,由法律、行政法规规定,也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定。”并于该条第二款规定了审慎监管的具体内容:“审慎经营规则,包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。”尽管我国现行法律对审慎监管已经有所规定,但是各项具体规则和管理制度仍有待于进一步制定和完善,否则,这一制度难免流于文字而难以发挥实效。此外,有关监管当局应督促外资金融机构建立完善的风险管理和内控机制,通过外部监管与内部自律的相互作用,维护和保证外资金融机构的健康运行,完善我国外资金融机构的有效监管体系。


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