银行的环境法律责任(一)

作者:徐瑞 发布时间:2006-08-21 10:03:46         上一篇 下一篇

 

现代社会可持续发展理念的贯彻,使得金融在环保事业中扮演的角色也愈加重要。在很多西方国家,对环境保护的要求越来越严格,因环境问题而设定的责任也越来越多,责任主体涉及的范围逐步扩展到高层管理人员、母公司等以往环境法甚少关注的群体,有业务往来的金融机构亦牵涉在内。

由于现实中经常出现污染企业无力偿付甚至破产,或者无法确定直接责任人的情形,为了避免要由政府来承担巨额治理费用,给人民增加负担,一些国家立法、司法实践逐渐把环境治理责任引向与污染有关的其他潜在主体,如对被污染物享有抵押权的人、污染源的管理者或控制者等。这也是“污染者付费”原则的延伸适用。特别是银行,成为政府寻求环境清污费用的重点对象之一。

从我国金融业务在海外不断拓展、混业经营的发展趋势等诸多现实国情出发,本文认为,借鉴发达国家立法、司法实践经验,考虑引进银行环境法律责任制度是极具必要性的。根据我国现行经济、法律环境的特殊性,制定专门的环境责任法律体制,明确规定环境污染的直接责任人与潜在责任人,是确保责任承担的最佳选择。而银行的环境法律责任制度,将是这一体制的必要组成部分,要在环境法律责任的总体框架下进行研究。

另外除了建立健全责任法律机制,其他行政制裁、环境损害赔偿保险等配套制度也必须齐全。

 

 

 

 

关键词:银行  环境责任  潜在责任人  外部控制人

 

 

 

 

 

 

 

 

Abstract

 

With the thought of the continuable development, finance is playing a role more importantly in the environmental protection. Requests are strict in a large number of westen countries,and liable persons are increased, involving the directors and managers, parent companies, financial institutions and so on .

The government has to foot the bill, in case of insolvency or bankruptcy or even uncertainty of a liable person. Thereby, potential liable parties are directed in laws and practices in some developed countries to protect the social interest, which is derived from the ‘Polluter Pays’Principle. ‘Owners’, ‘occupiers’, ‘persons responsible’, ‘persons in control’ (in most cases both current and former) may all be held liable, especially the banks.

According as the situation of our country, the author suggest establish the system of banks’ environmental liabilities of our own. Besides, other steps such as administrative measures or insurance must be in-phase.

 

 

Key words: Banks, Environmental Iiability, Potential Liable Parties, Outside Persons in Control

 

 

 

 


   

中文摘要

英文摘要

引  言……………………………………………………………………………… 1

第一章  银行环境法律责任透析………………………………………………… 2

第一节  何谓银行环境法律责任制度……………………………………… 2

一、银行环境法律责任制度的由来…………………………………… 2

二、银行环境法律责任制度的内涵…………………………………… 4

第二节  银行环境法律责任的内在合理性………………………………… 6

一、银行环境法律责任制度存在的价值……………………………… 6

二、银行环境法律责任制度的成本收益分析………………………… 8

第三节  我国引进银行环境法律责任制度的必要性………………………13

一、金融业务海外拓展…………………………………………………13

二、混业经营大势所趋…………………………………………………14

三、中小企业治理瓶颈…………………………………………………14

第二章  国外相关制度评介………………………………………………………17

第一节  美国、加拿大相关立法与判例……………………………………17

一、立法形式……………………………………………………………17

二、立法内容……………………………………………………………18

第二节  欧盟各国立法与欧盟条例、指令…………………………………20

一、立法形式……………………………………………………………20

二、立法内容……………………………………………………………22

第三节  制度评析……………………………………………………………26

第三章  我国银行环境法律责任制度构建………………………………………30

第一节  我国现行经济、法律环境的特殊性………………………………30

一、中国金融机制的特征………………………………………………30

二、现存法律体系的障碍………………………………………………34

第二节  银行环境法律责任机制设计………………………………………37

一、立法形式……………………………………………………………38

二、立法内容……………………………………………………………39

三、其他激励约束机制…………………………………………………43

主要参考文献………………………………………………………………………47

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


引    言

伴随现代工业文明的发展,环境因素也渗透到我们生产、生活的方方面面。为了弥补人类破坏自然和不合理利用活动酿成的恶果,维持自身的生存与发展,人们比以往任何时候都更加注重保护环境、改善环境。可持续发展观念深入人心的同时,拥有强大经济力量的金融业也在环保领域突显出来,一方面环境问题已经对金融安全构成威胁,银行可能要面对其带来的触犯法律、承担清理污染责任、丧失商誉等种种风险;另一方面环境保护又需要金融的大力支持,银行可以借机创新产品、提高声誉……总之,金融业的现代经济核心地位使之与环境保护目标的实现发生密切联系。

处于金融体系中龙头地位的银行,在环保事业中扮演的角色也愈加重要。环保型经济的发展离不开银行资金支持;为了保护环境受损害人利益和社会整体利益,充分发挥银行信贷政策在环境保护方面的导向作用,社会也要求其介入环保领域。在该领域享有权利、承担义务的结果是,催生了银行环境法律责任制度的出现。

到目前为止,众多市场经济发达国家已经相继建立起较为成熟、完善的环境责任体系,世界银行、联合国环境署等一些国际性组织及各国金融、环保部门就相关问题出台了若干文件、指令。在总的环境责任体系中,银行承担环境法律责任其实只是一隅,并不能替代主要责任主体,但鉴于这些庞大金融机构雄厚的经济实力、现代经济核心的地位和作为外部控制人发挥作用的潜在能力,使得立法者同行政当局对将其纳入环境法律责任体系后的表现满怀期待,况且银行本身即应承担相当的社会责任。因此,他们试图以一个宽泛的环境法律责任主体范围来解救逐渐严重的环境危机。

客观的说,我国要将银行环境法律责任制度移植进来,目前尚缺乏充分的法律环境,但不代表可以永远束之高阁,这一问题迟早要浮出水面。本文意图初步探讨,为将来中国的立法实践做些准备工作。

 

 

 

第一章  银行环境法律责任透析

第一节  何谓银行环境法律责任制度

环境法律责任是指行为人依法、依约或基于法律特别规定所应承担的环境义务,及造成环境损害或可能造成环境损害时,应承担的不利的法律后果。[1]此中“环境”等同于环境法上的“环境”,将体现非物质条件和状况的社会环境排除在外。

环境法律责任是环境法律制度的一部分,基本属于环境法律部门的内容。但本文更侧重于从银行这个特殊的责任主体出发,不完全代表环境法律责任的一般情况。

一、银行环境法律责任制度的由来

在相当长的一段时期内,造成环境问题的人只要没有对具体的人及财产造成直接损害就不承担任何责任。随着环境问题的加剧,各国政府开始对环境保护实施财政援助,对环境保护投资逐渐增加。有人对这种做法提出质疑和反对:政府投资实际上是全体纳税人投资,为什么由个别不当行为造成的环境问题却要由全体社会成员来承担责任?为了解决环境污染的责任问题,由西方24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972年首先提出了“污染者负担”原则(‘Polluter Pays’Principle)或“污染者付费”原则。由于这项原则有利于实现社会公平和防治环境污染,所以很快得到国际社会的认可,并被许多国家确定为环境保护的一项基本原则。

然而随着工业化的发展,环境损害进一步加重,环境事故频发。其中中小企业在总体污染负荷中的份额也越来越高。从过去的实践看,“污染者负担”对大企业基本是适用的,但对于众多中小企业,这一原则的实施遇到了困难:中小企业污染治理的成本较高,其本身又财力不足,污染治理资金筹集的困难大、代价高,往往导致无力偿付甚至破产;同时中小企业违法排放污染物的动机更强,陷入恶性循环的怪圈。实践证明,仅仅由污染企业承担责任并不能有效地保护环境和改变不可持续的生产方式。随着环境问题的复杂化,环境责任的涉及面也在扩大。

在很多西方国家,对环境保护的要求越来越严格,因环境问题而设定的责任也越来越多,责任主体涉及的范围扩展到高层管理人员、母公司等以往环境法甚少关注的领域,有业务往来的金融机构亦牵涉在内。不少国家近年来的环境、金融立法和司法实践明显加重了银行和其他金融机构的环境清污责任。环境法律责任成为这些国家的银行不得不面临的风险。

相比其他国家,美国、加拿大环境意识觉醒较早,重视环境保护、环境治理和生态平衡。在“污染者付费”的原则下,造成污染的企业承担清污费用当然是无可推卸的责任。但现实中经常出现企业无力偿付甚至破产的情形,或是无法确定直接责任人的情形,如果将责任人仅限于污染企业,则不可避免要由政府来承担治理费用。而治理环境污染往往费用巨大,政府只能拓展新的财源,给人民增加负担;社会公共利益也要求环境责任适用于更广范围,而不仅仅只是实际导致污染的企业。因此,立法逐渐把环境治理责任引向与污染有关的其他主体,如在被污染物上享有抵押权的人、污染源的管理者或控制者等。这就使得一些潜在的责任人,包括贷款银行、投资控股公司、抵押物的受让人等,都可能冒预防、减少或治理污染责任的风险,特别是银行,成为政府寻求环境清污费用的重点对象之一。

1992年的联合国环境与发展大会上,联合国环境署推出了《银行界关于环境与可持续发展的声明》(又称《UNEP 声明》),明确要求银行业将环境保护置于金融决策的核心位置,并在其中发挥应有的作用。[2]该声明立刻得到非常积极而广泛的支持,越来越多的金融机构在《UNEP 声明》上签字。2001年11月20日,上海银行在葡萄牙里斯本签署了《UNEP 声明》,成为该声明的第272名成员,也是第一家在《UNEP 声明》上签字的中国金融机构。

另外,欧盟及其成员国在环境法律责任体制方面所作的努力,对全球性环境责任体制的形成也具有重要影响。欧盟90年代出台的“绿皮书”、“白皮书”等条例,是解决相关问题的指引性文件,在此之下,欧盟又颁布了若干指令,以补充或修正“白皮书”的规定。根据这些法律文件规定,拥有强大经济实力的银行难逃其咎,成为政府寻求治污责任分担的重点对象之一。

在这种大环境下,有远见的银行家们纷纷作出调整以适应事态的发展。譬如,荷兰银行总行对于经营目标的界定当中,把可持续发展新增为一个重要的目标,将企业经营的焦点从过去单纯的财务数字转移到所谓的深层目标,这里就包括对人的关注和对环境的关注,并努力在它所在的区域中尽其所能做些环境的改善工作。又如,瑞士银行支持将环境议题纳入企业活动规程,将可能对环境造成的损害考虑纳入风险管理的内容,尤其在借贷和投资银行方面,进行具体的计划和监督。我国香港地区金融监管局总裁任志刚也认为,银行获得服务收益的同时,与社会责任亦要取得平衡。

二、银行环境法律责任制度的内涵

银行需要承担的环境责任,不仅包括法律责任,还包括道德责任及其他社会责任。本文旨在研究银行的环境法律责任,即指由法律法规明确规定的,银行在其业务过程中受利益相关者[3]牵连所产生的环境责任,还包括银行自身排放污染物等活动引起的环境责任。银行环境道德责任等社会责任的核心理念关乎生态伦理,在此不予涉及。

银行环境法律责任也是由多种性质的法律责任组合在一起的综合责任形式。追究行为人什么法律责任要视其违反的法律规范性质及社会危害后果而定。从目前各国的法律、法规来看,环境法律责任一般规定有环境民事法律责任、环境行政法律责任和环境刑事法律责任三类主要的法律责任形式。通常认为,民事责任实现的目的在于补偿,行政责任实现的目的在于强制,而刑事责任实现的目的在于惩罚。三者相辅相成,共同构成环境法律责任的完整体系。

但是,银行作为环境污染的间接主体,要承担的主要是民事法律责任。正如欧盟《环境责任白皮书》所阐述的,“环境民事责任的目标是使造成环境损害者(污染者)为补救其所造成的损害而支付费用。环境法规规定旨在保护环境的标准和程序,如果没有民事责任,违反现行的标准和程序可能仅仅导致行政的或刑事的制裁。但是,如果在法规中加上民事责任,潜在的污染者也会面临必须为其所造成的损害赔偿损失或恢复被损害的环境而支付费用的处境。”[4]

本文认为,银行的环境法律责任,不单单是一种行为导致的责任,它可以区分为银行自身运营过程中产生的,和银行作为投资者可能承担的,以及银行以贷款人身份可能承担的环境法律责任。

1.银行自身运营产生的环境责任

该项责任主要包括银行自身运营过程中导致环境污染所应承担的责任,和银行向不符合社会公共政策或环保不达标的企业提供贷款、投资从而导致社会公众评价下降的风险等。比如对于银行办公资源管理、废物循环利用、处理淘汰的机器设备等活动,许多国家在环境法律中都有限制规定(如在欧美许多地区有一些对于电能选择上面的要求),达不到规定的要求会引起法律上的不利后果,和银行资产的损失。由于银行是此类污染的直接行为人,所以需承担无限的清偿责任。

其实银行完全可以预防此类责任的发生,例如在办公室和住房的环保方面要求建筑材料达到一定的环保标准,以不对环境造成影响;对于办公室的节能措施可以达到一定水平,对纸张或者其他可消耗物品减少使用量;对于废弃物、垃圾分类以帮助于回收;等等。(由于此类责任非本文研究的重点,为行文简洁,后文叙述中将不再作过多涉及。)

2.银行投资业务产生的环境责任

在金融混业经营的国家,银行可以通过投资固定资产、直接持股、担任监事、代理投票等四大途径充分介入到企业的治理过程中,形成一种稳定的所有权结构和控制权结构。

银行直接参与企业重大投资、融资、人事等决策,掌握第一手资料,一方面可以随时关注自己的投资损益,另一方面也避免了信贷市场上通常存在的由于信息不对称而导致的逆向选择问题,有助于银行针对该企业特定的信用状况和财务状况制定特定的贷款利率、贷款担保、贷款偿还等政策,这对于银行优化客户资源、降低投资风险、提高投资收益具有十分积极的作用。

但同时,由于银行涉入企业的日常经营管理,成为事实上的监督者、控制者或管理者、操作者,在其控制、决策企业生产经营活动的期间内,就应对该生产经营活动造成的环境事故后果承担责任。这种责任受现代公司制度有限责任的原则所限,一般被控制在银行投资额及该项投资收益的限度之内。但是如果因其不正当控制损害到社会公共利益时,还可能适用公司人格否认制度而被追索直接责任。

3.银行贷款业务产生的责任

在借贷关系中,债权人通常处于控制地位,可以为债务人限制条件以防止其财务状况恶化或进行不法、不当行为,影响自己债权的实现。资金对于任何生意都非常重要,借款人有依约使用借款的义务,未按照约定的借款用途使用借款的,贷款人可以停止发放贷款、提前收回贷款或解除合同;借款人还有信息披露的义务,即借款人应当按照贷款人的要求,提供与借款有关的业务活动与财务状况的真实情况,贷款人按照约定可以检查、监督借款的使用情况,借款人应当按照约定向贷款人定期提供有关财务会计报表等资料。贷款银行因此所处的优势地位使他能够要求借款人按照自己的意志行事。对于贷款银行一定程度上影响了借款人的决策或借款人已破产或贷款银行行使抵押权获得污染源资产的情形,环境清污责任将从借款企业引向贷款银行。

另外,担保贷款中借款人提供的担保物一般是机器设备、车辆船舶、房地产等固定资产或不动产,如果借款人不能按期归还贷款本息,银行有权处分担保物,并优先受偿。通过这种途径银行成为担保物事实上的或是阶段性的所有者,也要面临担保物造成环境损害的责任风险。

第二节  银行环境法律责任的内在合理性

一、银行环境法律责任制度存在的价值

建造一种责任制度体系,需要解决的首要问题就是谁应该承担责任。银行与环境责任之间的联系并不是显而易见的。事实上,银行业一直存在一股强烈的呼声,他们认为法律根本不应该让银行承担环境责任,债务人、关联企业造成的环境污染,不应由银行来承受后果,强加给他们环境责任是一项错误的举动,因为银行本身基本不引起或者关系到污染事故的发生。

这种观点的症结在于,它忽视了立法指引和导向的功能。一些经济学家和法学家,像美国的威廉·兰德斯和理查德·波斯纳,认为关于侵权行为的立法是用来提升有效率行为并且降低预期损害和费用的,“尽管银行并不直接进行污染环境的活动,但如果它对损害结果负责将促进资源安全、有效配置的话,银行的行为就会被认定是对污染负有责任。”[5]根据他们的意见,责任主体的确定取决于弥补损害所需的最低费用。兰德斯和波斯纳在责任分配问题上运用了经济分析的方法,效率是他们理论的出发点。当然,经济学家可能在公平问题上还欠考虑,但是法学界可以弥补这一缺陷。


*武汉大学法学院2003级经济法硕士研究生

[1]参见张梓太著:《环境法律责任研究》,商务印书馆2004年版,第36页。

[2] 引自彭金玉、夏少敏:《浙江银行业在可持续发展中的作用》,载《北方经贸》2003年第3期。

[3] 银行的利益相关者既有自然人,也有工商企业乃至政府部门,而企业的生产活动、居民的生活活动,都会在一定程度上对环境造成影响,但其中企业的生产经营活动,如产品制造、加工、存储、运输、销售对环境造成的影响最为严重。所以,环境侵权的原因事实主要是企业的生产经营活动,在表述环境侵权的法律责任追究时,也会突出从事生产经营活动的借款企业。

[4] 为行文方便,以下仍简称银行的环境民事法律责任为“银行环境法律责任”。

[5] Sara A. Goldberg (1995)’Lender Liability under CERCLA : Shaping a New Legal Rule’.


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