银行的环境法律责任(二)

作者:徐瑞 发布时间:2006-08-21 10:04:52         上一篇 下一篇

从经济效率的视角看,责任应该被用来鼓励或者防止具体的行为。如果没有施加责任于银行,银行将只对保护他们的贷款本息和投资收益感兴趣,而不拥有足够的动力防止环境污染。但弥补环境损害需要花费的数额可能超过贷款本息和抵押物及投资收益的价值,零责任的结果是社会将遭受较高程度的污染和较大程度的损失。相反,让银行承担责任将促使他们监督利益相关者的资金运用和环境达标情况。银行拥有广阔的信息收集渠道,并且经常与他们的借款人、关联企业交流,因此能更迅速地认识他们经济状况的变化和更经济地了解他们采取的措施。当政府正为缺乏充足的监管资源而苦恼时,银行完善的跟踪系统已经到位。有时私人之间的合同会产生法律法规、政府规章所无法达到的效果。

而且,一家银行往往对应成百上千个借款人和关联企业,因而能更有效地收集信息,进行比较研究,并反馈给他们的利益相关者有效的政策措施。要求每个企业都精通法律和透视环境风险成本过高也不太可能,银行完全可以开拓一项新的业务,利用其优势担当起这项工作,提供信息和技术支持给他们的利益相关者。这也决定了责任应该落到企业背后的银行身上。

把责任加于实业企业而依靠政府部门监督,没有形成足够的动力机制,不能引起其对环境问题的足够重视。在这样的制度安排下,一个有效的替代选择是将责任负于一个“外部人”身上。作为一个与对企业运营有切身利害关系的外部人,银行能监督利益相关者服从环境法律并适时制止其错误的环境问题决策。因此,当一家企业内部动力不足、政府又无法提供有效监控时,把银行的监督功能提升为一项法律职责将是必要的制度安排。银行成为环境保护政策实施的又一道屏障。

当然,以上分析还不足以成为银行环境法律责任的立法依据,单单因为银行有能力承担而使其承担,显然有失公允。之所以存在之所以存在这项责任制度,还源于银行自身需要承担的社会责任。

目前国际上普遍认同的社会责任理念是:企业在创造利润、对股东利益负责的同时,还要承担对员工、对社会和对环境的社会责任,包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者的合法权益、节约资源等。换句话说,就是企业应对股东这一利益群体以外的与企业发生各种联系的其他相关利益群体和政府代表的公共利益负有一定的责任,即维护企业债权人、雇员、供应商、用户、消费者、当地住民的利益以及政府代表的税收利益、环保利益等。因为,经济力量的集中本身既是推动社会财富增长、促进社会利益实现的强大动力,也同时潜伏着对社会公共利益的侵害。企业制造社会问题的根源并不完全在于科学技术的不发达或者社会生产力的相对落后,还往往由于企业一味地为股东和经营者追逐盈利的自私自利性。为避免企业滥用其经济力量,就必须建立健全企业民主机制,强化企业社会责任。

作为经营货币的特殊企业,银行承担社会责任是题中应有之意,进而延伸至为环境污染付费。由于环境损害一般较大,涉及面广,主体众多,不能与传统民法中的侵权行为相提并论,其涉及的不仅有个人利益,更多的是社会公共利益,需要倾斜立法来加强对弱者的保护。将污染企业的清污责任引向银行,表面上看是不公平的,实质却是针对社会关系本身存在的“不平等”,通过倾斜对失衡的社会关系作出必要矫正,以形式上的不公平来追求实质的公平。银行需要认识到,自身业务活动对所处的社会产生很大影响,而社会发展同样也会影响银行追求成功的能力;作为响应,银行积极管理其经营活动在经济、社会、环境各方面的影响,不仅使其为自身运营和银行声誉带来好处,而且还能造福一块地区、一方百姓。

二、银行环境法律责任制度的成本收益分析

在市场经济条件下,各种社会关系都存在成本收益的权衡问题,而法治作为调整各种社会关系的最佳模式,也必然要遵循这一规律。一项法律制度的制定与实施,国家与个体都在对之自觉不自觉地进行着成本收益分析:国家从社会公共角度考察经过成本消耗后所取得的收益,追求的社会正义与效率是否达到或超出立法原意;而个体也在通过价值考察去决定守法、违法还是规避法律。总之,最理想的状态就是使社会的收益和个体的收益达到“帕累托最优”。因此,对银行承担环境法律责任进行成本收益的分析,使得该责任的标准更加精细化,也增强了可信度与效力,对于理性选择制度模式无疑是实证的和有说服力的,可以说正是由于成本和收益在这样的对比分析中凸显其优越性,这种制度才更广泛地被社会所接受。

任何活动都是有成本的,银行承担环境法律责任也不例外。它一方面可以降低环境事故发生的风险,保护环境受害人得到补偿,整个社会从中获益;另一方面,若责任不当或者过度,则会造成责任成本超过由银行承担责任而获得的收益,给金融业带来危害,破坏金融业和整个经济的发展,降低整个社会的福利。因此,如何把握好银行承担环境法律责任的“度”,就成为责任制度构建的核心问题。

(一)银行环境法律责任的成本分析

银行环境法律责任成本从理论上来说,指的是银行为了避免承担或者实际承担环境法律责任,而对银行工作从组织、运行、实施方面所做的必要投入,以及因此而使银行在业务发展及金融创新上受到一定程度遏制而产生的损失。银行环境法律责任的成本又可分为直接成本和间接成本。

1.银行环境法律责任的直接成本

银行环境法律责任的直接成本主要体现在银行环境预防和治理工作中所投入的硬件设施、组织运作和监管人才的培训、培养,以及银行实际承担环境法律责任的经济损失。

(1) 银行的机构设施、设备配备。银行贷款、投资业务中要贯穿环境审查计划,对环境风险进行识别、测定、控制、减缓、监控等,技术性极强,这一系统仅办公场所、审查部门所必备的办公设施就是一笔庞大的开支。

(2) 银行活动的组织实施及运作。银行环境工作的组织实施及运作,也给贷款程序增加了负担。如今在批准一笔贷款之前,银行需要进行环境审计和详细编制文档;在介入出现财务问题的借款企业之前要进行第二次审计;在实现抵押权之前还要进行第三次审计。不仅如此,银行还在贷款合同中增加过多的保护条款,导致昂贵的延迟代价和惊人的贷款业务费。可以说,只要开展与环境有关的活动,银行就必然要在人、财、物上有大量投入。

(3) 银行的人力资源配备及培养。银行的从业人员都是适应金融业务的发展而被招募和工作的,缺乏熟悉环境法律法规、环境技术的专门人才,要提高银行环境工作的有效性,就必须使银行人员的知识层次和业务水平不断提高,尤其是在金融全球化的新形势下为同国际银行环境法律责任制度接轨,就更需要在银行的高素质人才配备及相关从业人员培训上加大投入。

(4)银行承担环境法律责任的经济损失。环境事故的影响往往是巨大的,其后果持续时间之长、影响范围之大也是无法预计的,承担责任的主要形式仍然是经济赔偿,这是一笔巨大的费用开支,银行为此要背上沉重的经济包袱,严重时可能面临破产的风险。

2.银行环境法律责任的间接成本

银行环境法律责任的间接成本主要是指由于责任力度的加大,而对银行从业人员激励、银行业务发展以及业务创新等方面有所遏制,而产生一定程度的利益损失,也就是机会成本。

(1) 对银行从业人员的激励机制作用下降。近年来,为有效防范和化解金融风险,银行大多制定了不良贷款责任终身追究制。而我们所探讨的这种监管严格、处罚严厉的银行环境法律责任,对于促进金融业的审慎经营、稳健发展,预防环境法律责任起到了积极的作用,但种种制度控制和各项处罚措施也使得银行从业人员的激励机制作用下降,如出现“惧贷”现象,从业人员可能为了避免自己承担责任,而置银行业务发展和收益提高于不顾。

(2)对银行业务发展有所牵制。在借贷交易的常规过程中,银行通常也会面临一定风险。但如果环境责任不存在的情况下,贷款人最多损失不会超过投入的数额。随着环境责任的出现和涉及范围的明显扩张,银行现在所面临的风险责任远超过他们投入的价值。例如,如果担保贷款的抵押物污染环境,贷款银行不仅物权担保濒临无法实现的危险,还可能要对清除费用和损害赔偿负责,从而支付大大超过贷款金额的价值。面对如此不成比例的风险,银行怎会不小心谨慎,愈发收紧“钱口袋”。

(3)对整个经济发展乃至环保事业产生负面作用。单个银行的责任,所致损害并不仅限于自身,内部各利益主体、与之往来的客户和银行同业都会不同程度地因此遭受经济损失。所以说,银行承担环境责任,不单会产生个别成本,而且必然产生巨大的社会成本。它所引起的经济问题可能远远超过其带来的任何制度优势。环境也因此遭受损害:哪怕只有一点点的风吹草动,银行也拒绝涉足。没有了金融资金被引进那些污染地区,它们会由于高失业率和萎缩的税款基础而成为经济和环境的“死角”。

(二)银行环境法律责任的收益分析

银行环境法律责任的收益概括而言,主要包括银行自身提升、银行经营收益以及社会经济效益。

1.银行自身提升

绝大多数银行逐渐认识到在内部运作过程中贯彻环保理念,如节能、重复利用等,有利于降低成本、提高效率。为了能够有效地遏制责任产生,银行对各项软、硬件投入加大,自身工作能力和水平得到完善和提高,银行的组织体系也得到不断加强,对银行业务经营合规性、风险性和收益性的关注,也因制度的进一步完善而更为全面、更为细化和更有针对性。投入知识、技能教育和培训成本以后,银行所获得的回报必然是从业人员素质的整体提升,这种提升虽然难以用金钱衡量,但在促进银行进一步发展方面必将起到积极的作用。

2.银行经营收益

从长远来看,银行承担环境法律责任付出的成本代价是值得的,首先银行加入责任主体的行列,无形中对利益相关者施压,影响他们的活动决策,减少环境事故的发生,保障银行的投资收益、贷款本息顺利回收;另外这一制度的设计虽不以银行赢利为目的,而是以整个社会环保大计为重,但是银行可以借机向那些环境效益好的企业又急需融资的企业推销自己,为他们提供金融服务,或者自己直接参与到事故发生后的重建工作中,促进银行之间的有效竞争,推动金融创新能力的合理开发。银行的最终收益将远远超过由于环境法律责任的预防或承担而形成的成本支出。

3.社会经济效益

银行的业务活动关系到千家万户的利益,涉及面广,渗透力强,金融业的稳定关系到经济发展和社会稳定的大局。尽管银行环境法律责任的成本很高,但如果银行为节省成本而放松环保审查,那么银行破产倒闭的社会成本则更大,可能引发系统性的金融危机,进而危及国家经济发展和社会稳定。因此,银行承担环境责任的收益表现在对社会、经济的贡献上,是无法估量的。简单地说,银行环境法律责任对整个社会经济效益来说,可以维护金融体系秩序的稳定,促进环保事业的健康发展,保障整个社会环境的安全。

(三)银行环境法律责任成本、收益对比分析

银行环境法律责任成本支出中很大一部分,是对银行相关机构设置、设施配备和人员的安排,而机构设施、人员配备是否合理、有效,其标准应该是:一方面对银行的各项金融业务能够做到全面、动态的监控,保证不会出现环境责任承担;另一方面应该以高效、精干的原则配备人员,力争以最少的专业人员达到最佳的预防效果。两者是不矛盾的,完善的银行内部治理结构可以使银行在节约成本的同时,达到避免责任的目的。

即使责任不可避免,银行对这部分的费用支出也并非毫无根据。银行本身固有一定的社会责任,要求他们通过实施公共政策、提供志愿服务、积极促进社会再投资等,为解决环境问题尽责,同时亦可实现自身的社会价值。[1]

然而,要使法律充分发挥功用、达到立法目标,必须保证该项法律符合市场规律,而不是强制要求服从。若要银行承担责任,就必须正视它所付出的巨大成本,考虑采取减税、给予上市方便等政策,确保银行承担责任与享受权利的对等,充分调动银行自利性与社会目标相一致。

基于美国等国相关立法的经验教训,立法者应该考虑精心制作界定银行责任范围的一个合适的标准。因为银行贷款、投资活动对我们的经济和环境都至关重要,较高的责任门槛不能为银行提供足够的激励机制以监督利益相关者对资金和担保财产的使用,较低的责任门槛又促使银行从财务出现问题的利益相关者中脱身或者要求加速偿还贷款、收回投资。因此,最适当的立法应该是,将足够的责任加于银行身上以促使他们监控利益相关者,但又不能要求太多以免打击银行的放贷、投资积极性。关键是把握银行承担环境责任最佳的“度”,使其既能将环境责任风险降到最低,保证经营的安全性和收益性;又能完成引导环境保护、维护社会公益的任务,最终达到银行利益与社会整体利益双赢的效果。

第三节  我国引进银行环境法律责任制度的必要性

目前我们的法制建设大多仍停留在简单引介和移植西方已有成果的阶段,很少反思这些法律制度的出台背景和现实意义,更没有对法治成本和法治效益做出科学认识和评断。这种浅层次的研究对于指导实践带来的伤害可能都是致命的。因为不研究法律制度在中国的现实意义,不根植于中国的本土化资源,不对法治成本和法治收益有清醒的认识,可能导致法治在中国遭到排斥,成为一纸空文。毕竟以法律进行社会控制需要占用一定的社会资源,需要人力、物力、财力等诸项成本的投入,更何况法律本身也是有缺陷的,这些缺陷无疑也需要我们付出代价。如果我们不能理性地对待这些投入,看不到实行一项法律制度不得不付出的代价和做出的牺牲,只想着实施的好处,那么在法制实施过程中遇到困难、挫折时,就很可能全盘否定;或者过高地估计法治成本,看不到法律实施获取的收益,就很可能不敢选择这项法律制度,而愿意固守旧的观念模式和条文规范。

因此需要从我国现实国情出发,考虑引进银行环境法律责任制度具有的必要性:

一、金融业务海外拓展

随着我国经济实力的增强、对外经济交往的发展以及资本项目下外汇管制的放松,我国金融对外开放程度日益提高。加入世界贸易组织(WTO)即接受《服务贸易总协定》的约束,不仅包括进一步对外开放我国的金融市场,还意味着我国金融机构可以走出国门,向国外提供金融服务。目前国内一些有实力的金融机构已经开始逐步拓展海外市场,推行国际化经营战略,国际金融业务的发展势头不容小觑。

一旦金融机构对外投资、贷款增多,涉足他国市场,必然要遵守东道国的法律。譬如欧盟出台的各项指令、法规,既适用于欧盟成员国内各企业和个人,也适用于在欧盟上市的进口产品及其制造商。欧盟是我国产品的主要出口目的区,欧盟环境责任方面的的各项法规和指令不能不引起我国政府部门和出口企业的关注。如果那些接受贷款或投资的企业在环境法律责任制度存在的国家涉及到环境污染问题且又无力偿付清污费用,则我国金融机构不可避免将成为当地政府寻求承担环境损害责任的对象。

而我国国内法中银行环境法律责任制度的缺失,各方主体环境法律责任意识的淡漠,都可能导致金融机构在从事国际金融业务过程中深陷巨大的责任风险。深入、全面了解国外相关制度的立法与实践,避免承担不必要的损失,有助于我国金融机构国际业务的开展。了解这些国家的环境责任法规并采取相应的自我保护措施,实在是非常有必要的。

二、混业经营大势所趋

我国现有法律框架下,金融业实行的是严格的分业经营模式,商业银行不能从事投资业务,也没有必要深入借款的企业实体,干涉其日常经营管理活动,而只需严格控制放贷、加强监督和按期收回本息即可,厚重的隔离墙使得银行承担环境法律责任缺少了必要前提。

然而,混业经营才是未来发展的趋势,投资银行业开拓的直接融资方式正取代商业银行的间接融资方式,为了在竞争中立稳脚跟,商业银行大量地介入投资银行业务,不同金融机构之间业务渗透愈演愈烈,90年代国际金融界又掀起购并狂潮,推动了混业经营的步伐。像我国这样仍实行分业模式国家的金融机构面临着来自全能银行的竞争,将来全能银行、多元化金融集团出现后,不仅可以直接投资工商实业,也具备了更加深入借款人的经营管理以确保贷款按期还本付息的条件。既然混业经营势不可挡,混业经营模式下可能出现的银行环境法律责任问题也应该及早解决。

三、中小企业治理瓶颈

近年来中小企业在经济发展中发挥了越来越重要的作用,但同时也成为环境污染大户。据调查,中小企业带来的污染占我国污染源的60%。但中小企业履行环境责任却面临着许多障碍。一是资金有限,由于自身规模所限,中小企业融资途径单一,环保投入资金不足可想而知;二是技术落后,去年一项对湖北、广州中小企业设备技术水平的抽样调查显示,大多数企业的主要设备技术水平仍停留在上个世纪80 年代甚至更早的时期,近年来融入较多环保观念的新技术更是极少采用;三是环境意识薄弱,从对中国企业管理者的问卷调查结果中可以看出,只有不到三成的管理者认为对有关环境的法律法规完全了解;四是有关政策还不完善,中小企业的社会化服务体系不够健全。

另一方面,随着我国市场化程度的加深,商业银行和企业都必然越来越强调以利润为导向。企业盈利水平增加,通常都要求更多的融资;银行相当大部分金融服务是提供给企业,银行和企业之间有着共同利益基础。我国银行资产占整个金融资产比重在80%以上,企业融资的最主要渠道也是通过商业银行间接融资。银行的信贷导向政策对企业的生产经营活动影响巨大。

虽然法律规定可以强迫政府关注环境问题,但从计划经济迈入市场经济的门槛,政府的作用已经逐渐由直接管理转为间接引导;同时中国还并不富裕,政府经济能力有限,要财政拿出更多的钱来用于防治污染也是不现实的。正如上述分析的观点,有时私人之间的合同可能比政府规章、法令更有效。我国政府也应该借鉴国外的经验,吸纳更多强有力的“外部控制人”进入环境监管的队伍,而不能独揽大权不愿放手。尤其对于银行这一与企业联系密切的有效外部控制人,更不该视而不见。通过投融资活动监管企业的环境决策,应该成为我国环境责任立法的一个新的亮点。

但是,相对国外而言,中国法学界在这一问题上的研究成果还几乎为零,即使有,也是对金融和环境关系宏观层面的把握,基本没有深入,而且多是环境法学者从自身研究角度出发而作,对于指导金融立法、规范银行业务活动缺乏应有的价值。

理论学界这种漠视的态度是有渊源的。由于承袭大陆法系的传统,我国的法律体系有宪法、刑法、行政法、民商法等法律部门之分。与之相应的,法学体系也划分为宪法学、刑法学、行政法学、民商法学等研究领域。长期以来,法学理论研究者们大都在自己的领地上耕耘,具有根深蒂固的部门法观念,过于追求纵深方向的发展,争做本学科的专家、权威,而鲜有涉猎其他学科领域的知识,甚至为保持本学科的“纯洁性”而排斥跨学科研究,这种狭隘的学术氛围导致各学科之间难以沟通、门户之争愈演愈烈的畸形现象。虽然近几年状况略有好转,但一些新兴法律学科之间的交流仍极少有人问津。

传统的法律研究学者往往认为专门性研究方显理论功底,其实不然。从事跨学科研究需要更广阔的专业知识、更深厚的理论基础,和更大的勇气与创新精神,其难度较专门性研究有过之而无不及。具体来说,银行、环境,在社会可持续发展的大背景下逐渐显露出其必然的联系。可持续发展战略是在对传统工业文明发展模式进行深刻反思的基础上形成的一种全新的发展理念,是人类发展的必由之路。法律作为上层建筑的重要组成部分,如果不与经济社会发展的规律、模式相统一,则可能反而成为发展的障碍。因此适应社会发展需要,应对现行法律法规进行重新评价和修改,将生态保护要求与可持续发展思想融入各个法律部门。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] the Environmental. Bankers Association (EBA)(2002)’Your Financial Institution and the Environment’.


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