银行的环境法律责任(五)

作者:徐瑞 发布时间:2006-08-21 10:10:11         上一篇 下一篇

但连带责任仅仅解决了对受害人的赔偿、环境治理问题,并未解决责任人之间的责任如何分摊问题。在司法实践中,为了简化诉讼,法院倾向于由有能力的责任人(银行)一次性负担所有赔偿费用。至于银行如何向其他责任人追偿,未作具体规定。这无疑增加了银行的经营成本,致使其业务拓展受到很大影响。

因此,需要在立法中明确各责任人的责任范围,以便银行日后追偿。可行的方案是:根据侵害程度确定各责任人的责任范围,即对责任人的行为分别加以考查,各责任人造成损害后果的原因行为有强弱之分,强者、大者多分摊一些责任,弱者少分摊一些。这种方法较为可取,在司法实践中也常用到,但不足之处在于损害程度不易把握,需要制定可操作的统一衡量标准。在制定相关法律法规时,应对银行与直接污染企业的责任如何分摊、过后如何追偿等问题给予明确规定。

(三)责任形式

银行要承担的环境法律责任,主要是民事法律责任。从我国现行法律规定同处理环境纠纷的实践来看,承担环境民事责任最常采用的形式有赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等。这几种实现方式既可以单独适用,也可以合并适用。受害人可以向银行提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状的要求,银行再向直接污染的企业传达,但由于受设施技术、专业人才等多种因素的制约,银行不可能直接完成这些工作。它所能做的,主要就是通过以货币的形式承担赔偿责任,本质上是一种财产责任。这种救济方式也是环境民事责任的核心功能,如我国《民法通则》第一百三十四条规定承担民事责任的方式之一就是“赔偿损失”;《环境保护法》第四十一条也明确规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”

环境损害赔偿的范围,包括受害人的生命、身体、健康或其所有物受到的损害,在致人死亡的情形下,应当赔偿丧葬费、医疗费,死者生病期间因丧失或降低劳动能力或者增加必要的开支所遭受的财产损失,死者对其负有赡养、扶养或抚养义务的第三人的赡养费、扶养费或抚养费;在身体或健康受到伤害的情形,应当赔偿医疗费及受害人因伤害而暂时或长期丧失或降低劳动能力或增加必要的开支所遭受的财产损失。其中因受害人丧失或降低劳动能力或者增加必要的开支所形成的损害赔偿以及向死者对其负有赡养、扶养或抚养义务的第三人提供的赡养费、扶养费或抚养费赔偿,应当在事后以定期金支付。另外,由于环境定义范围的扩大,对自然环境、生物多样性造成的损害,也逐渐纳入赔偿责任的范围。

(四)归责原则

银行承担环境民事法律责任,适用普通环境法上的归责原则——无过失责任原则。这也符合环境责任发展的世界潮流和各国环境立法的通制。我国现有法律中,无论是《民法通则》,还是环境基本法、单行法,都对其作出了明确规定,未来的环境责任法只需延续该传统即可。

无过失责任情况下,并不以违法作为必要条件,甚至不以造成环境危害后果为前提,它以法律的特别规定为适用根据,并不考虑当事人的过错,免责事由殊少,近似于绝对责任。其基本思想在于如何合理分配损害,系基于公平合理之思想逐渐发展起来,补偿为其最主要的责任方式。

将这种责任理论用于分析银行环境损害归责:其一,银行与污染企业的关系往往涉及深刻的财务金融背景,而受害人一般不具备这些金融财务知识,不可能清楚区分被损害的因果归属;其二,环境损害导致的恶果,往往是经过银行、企业多次的决策与活动,长期累积,逐渐形成,很难将其归咎于多个行为中某一具体行为;其三,环境损害举证是一个比较复杂的问题,有些致害环境的因素,处于不断运动之中(比如在空气中、在流水中),不易取证,有些证据须用科学技术或设备才能证明,而一般环境损害受害人不具备这样的客观条件。所以要解决银行环境损害归责问题,唯有沿用传统环境法上的无过失责任原则。

(五)责任限额与免责

根据我国《民法通则》第一百一十七条第三款和国家环保总局对《环境保护法》第四十一条的解释,环境损害赔偿应当包括赔偿直接损失和间接损失,即中国现行法律对环境损害赔偿采用完全赔偿原则。

这种规定似乎无可非议。但我们应该认识到,环境损害造成的损失往往巨大,非一般责任人所能承受。即便是银行这样强大的主体,恐怕也禁不起几次环境责任的承担。强制责任人完全赔偿,其结果很可能导致责任人的破产,引发失业等一系列社会问题,受害人仍无法获得足额赔偿。鉴于此,西方国家法律制度采纳了环境损害责任限额制度,试图均衡双方利益。所谓责任限额,也称部分赔偿原则,是指法律特别明确规定损害赔偿责任人的赔偿限度,如果环境本身所遭受的损失同受害人损失的总和超出了这一限度,则责任人只需按照法律规定的最高额度赔偿。

但是,部分赔偿原则虽然减轻了责任人的赔偿负担,有利于其继续发展,有利于社会稳定,却带来另外一个问题,即环境损害受害者得不到充分赔偿,产生新的不公平。因此,无论从理论还是现实的角度出发,单纯的责任限额制度难以实现法律责任的公平原则。因此,建议我国立法建立受害人全额索赔和责任人限制赔偿相结合的原则。就是说,受害人遭受环境损害时,有权要求全额赔偿,但作为加害方仅承担部分赔偿的法律责任。受害人不能足额从责任人处获得赔偿的部分,通过环境损害赔偿社会化制度来弥补。

一般环境责任制度除了不可抗力、第三人或受害人过错、正当防卫、紧急避险等屈指可数的几个抗辩事由外,一般都不允许环境损害者通过协议等方式免责。但是银行不同。银行的环境责任并非本身制造出来的,而是受利益相关者的牵连,如果对银行也负予如此绝对的责任,可能扩大该制度的负面作用,导致工商企业融通资金受阻,进而影响社会经济持续发展。因此,应在责任制度中明确规定,银行除了适用普通环境责任免责事由外,还享有特殊的“免死金牌”,即如果银行不参与企业的经营管理、不为保护其担保物权而取得所有权,或者其行为在立法规定的排除事项之内,就不会成为环境责任主体,无须承担环境清污费用。

(六)实现机制

环境诉讼是实现环境损害责任制度最常用的一种途径。相对于传统的诉讼机制,环境诉讼具有以下几方面的特点:

第一,诉讼资格的放宽。具体体现为环境损害由实际损害扩充到经济损失、人身伤害以外的其他损失领域,包括环境权的侵害、生物多样性的损害等;授予环保社会团体非直接利害关系人以环境诉讼起诉权;确认当代人代表后代人行使环境诉讼起诉权。这样规定旨在加强社会监督效能,促使企业、银行重视环保,不敢怠慢。

第二,在环境法律责任的归责原则上,严格坚持无过失责任原则。只要损害行为与损害事实有一定因果联系,就推定为责任成立。但也应注意公平适用。一些问题可以授权法院(或者其他仲裁者)自由裁量,例如,银行已经为避免该损害做出要求企业改正等所有能做的事情,一定程度上可以减轻或免除其责任。

第三,实行举证责任倒置。受害人无法知道污染源的背后是否有银行等金融机构支持,更无法了解所发生的损害事件的经过究竟谁是决策者,因而一般处于无证据的状态。而银行对自己贷款、投资的企业的行为比较容易了解真象,依据“信息不对称”的客观情况,只能倒置举证责任,方为诚信、公平的分配。

第四,诉讼时效较长。我国《环境保护法》规定,因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年,从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。这是与环境损害潜伏性、累积性等特征相适应的。银行要对此做相应的准备。

在我国现行法律制度下,环境损害责任功能的实现途径相当广泛,受害人还可以通过其他途径实现权益,如双方自行和解、民间调解、仲裁解决等。

三、其他激励约束机制

法律不是万能的,法制手段是否成功,既取决于法律的强制力度和持续性,也取决于银行接受环保理念、在道德上认同环保观念的程度。为了让银行切实担负起环保重任,除了建立健全责任法律机制,其他配套制度也必须齐全。本文认为,污染企业自愿付费、银行自觉合作,政府积极引导并辅之以必要制裁,环境损害赔偿向社会化发展的机制,是较好的选择。

(一)银行自身加强防范

虽然责任制度实施还有待时日,但银行要部分或者全部承担环境责任已是不可改变的趋势。银行业如果不想经常被环境诉讼缠身,就必须增强环保意识,在业务活动中贯彻环保理念,积极做好一切应对准备。

具体而言,银行应将环境保护作为企业的贷款条件之一,充分评估贷款项目的环境风险;作为投资的条件,银行也可以要求企业对项目进行环境影响评估、国际环境质量认证,要求企业定期向银行提交环境报告;同时银行内部应设立相应的环境保护机构,掌握国内外相关动态信息,为开展“绿色金融”提供强有力支持;加强对银行决策人员、业务人员的可持续发展培训,将可持续发展理念融入银行战略性和经营性的决策过程,等等。

银行尤其要注意抵押贷款可能带来的环境责任。抵押贷款是借款人(抵押人)在法律上把财产设定担保物权给贷款人(抵押权人)以取得贷款的一种方式。它注重的是对贷款项目或借款企业现实和未来风险的评估。出现抵押贷款这种方式,本来是用于降低贷款风险、保证银行信贷资产安全性、流动性的,但问题在于,像这种以固定资产设定抵押,在担保物权存续期间还是由抵押人占管、使用的,如果银行不加以关注的话,担保物一旦遭遇环境事故,价值受损,贷款银行将面临本息难以收回的风险。不仅如此,如果抵押财产对外界造成较大污染,贷款银行还有可能因其所有人的身份,不得不承担远远超出贷款额度的赔偿责任。因此,对于借款人提供的抵押物尤其是不动产抵押物,银行万万不可掉以轻心,而必须时刻关注其发展状况。

不过毕竟对银行来说,环境保护更多地体现为社会利益。短期的金融回报同长期对社会、环境的影响之间还需要平衡。要激发金融部门的潜力来支持可持续发展,还有很长的路要走。

(二)政府的引导与制裁

银行的营利性本质决定了其自觉追求环境公共利益不太可能,政府必须积极引导并辅之以必要制裁,加强对银行履行环境责任的监督管理。从国外经验看,公众的参与监督和政府的有效管制是强化银行环境责任的关键。

由于我国工业污染仍较严重,企业治理污染负担过重,特别是城镇公用环保设施的建设和改造、集中治理等目前需要较大的投入,若完全由污染企业自身或银行来承担治理责任,很大程度上会影响其正常经营。防治环境污染和破坏,保护和改善环境,需要巨额资金,具有很强的社会公益性,因此需要政府在财政预算、投资渠道和信贷市场方面给予扶持,通过低息贷款、财政补贴、技术援助等激励手段使银行的环境成本降低。同时密切跟人民银行、财政部、环保局等有关部门的联系,加强对辖区内各银行环境信息的传播,促进银行与环保部门的合作。另外,还可通过税、费、罚款、关、停、限期治理等制裁手段增加银行的环境成本,以刺激其逐步重视环境公共利益。

金融监管部门应制定有利于银行参与可持续发展的政策,制定系统的、环境主导型的金融政策,将环境保护作为银行业务决策的依据之一。具体来说,中国人民银行、银监会可以要求各商业银行定期向其提供环境报告,地方政府也可以对支持环保项目有突出贡献的银行予以表彰,对提供“绿色”金融产品的银行给予税收优惠、财政补贴等等。

但是现在有一种错觉,似乎环境保护只能是政府全背起来,不需要利用市场机制。这是不正确的。要把环保中相当部分由公益性转入国家经济性产业,“谁治理谁受益”,把需要变供给,支出化为收益,发展环境产业;同时,实行“谁污染谁付费”,治理污染计入成本,这样才能形成对企业行为的市场约束机制。

目前我国的环保工作,经常表现为政府部门在与破坏环境的企业斗争。政府管理力量有限,因此往往达不到目的。所以一定要形成环保的市场激励约束机制。要把政府环保行为延伸到各责任人身上,要让相关利益群体成为环保先锋,政府部门才可能做回权威的裁判员。

(三)环境责任社会化

所谓环境责任社会化,是指将环境损害行为导致的损害,视为“社会损害”,根据设计的损害填补制度,分由社会多数人承担,以消化损害后果。银行承担环境责任是尽其社会责任的表现,公众和政府同样也应力所能及地分担社会义务。

关于环境责任社会化的途径,综观各国立法,主要有以下四种: (1) 设置互助基金。它是指由各潜在责任人(银行、企业等)按照约定分别预先支付一定数额的资金,由此建立起互助补偿基金。当某基金成员因环境损害案件被索赔时,首先由基金支付赔偿金额,再由被索赔的责任人逐步偿还给基金。(2) 建立寄存担保基金。它是指在潜在责任人进行某项活动之前,预先寄存一定的担保金,以备损害赔偿之用的一种制度。(3) 设立环境损害补偿基金。它是由政府以征收特别税、费(如排污税、费) 作为基金的来源,用以先行救济受害人,但基金组织仍保留追诉责任人权利的制度。(4) 实施环境损害强制保险制度。

依照我国目前情况而言,第四种方法显然最为可行。这是因为:首先,上述几种类型的基金,实质上都含有借贷性质,责任人的负担并不因此而减轻。其次,前三种方法在中国尚处在完全空白状态,潜在责任人也还未意识到自己面临的环境责任风险,不易为其所接受。而中国的保险机构早已开展了环境责任保险,只不过该险种目前尚规定为任意险。污染企业只需缴纳少量的保险费,就能达到免除其法律上的赔偿责任的效果,从而减轻了负担,有利于长远发展;另一方面,受害人也可因保险人的雄厚财力而得到更有力的保障。鉴于日益恶化的环境状况和人们较低的保险意识,我国应当建立强制性的环境责任保险。

银行作为潜在的环境责任主体,亦可投保环境责任险。美国《综合环境反应、赔偿与责任法》为了保证责任人有支付治理费用的能力,就规定所有“潜在的责任人”必须有财产担保,包括责任保险、担保物、担保债券、信用证等。然而,“潜在责任人”的存在可能会给责任保险带来诸多困难。首先是责任的不确定性。受害人通常会扩大其诉讼对象的范围以求得足额赔偿,而不必证明其损伤与该诉讼对象的行为有清晰因果联系。受害人举证责任减轻,保险公司就要承担更重的责任。其次,连带责任意味着受害人可以从任何一个责任人那里得到全额赔偿,而各责任人按照比例承担损失。但是如果其他责任人都破产了,保险人就必须承担全部损失,即使那部分损失并非被保险人本身造成。这意味着保险人承保的范围已经超出了被保险人的风险(这个还可以控制),而变成所有潜在责任人的风险,可能造成权责不对等的局面。因此,传统的环境责任险需要为此作进一步完善。

除此之外,由于环境损害往往巨大,如果不对此类赔偿实行限额,可能保险人一次赔偿就会导致其破产。本文认为设立环境赔偿基金还是非常必要的。这一模式可以弥补商业保险的不足,环境责任保险与环境赔偿基金互相配合、并行不悖,共同发挥对环境损害赔偿的补充救济功能。

 

 

 

 

 

 

 


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