金融监管立法的新趋势

作者:胡继红 发布时间:2006-10-28 19:18:38         上一篇 下一篇

        20世纪80年代以来,随着金融全球化的推进,金融监管的方式、监管内容、监管体系也随之发生了变化,各国的金融监管法律制度也进行了相应的改革。美国、英国等分别都进行了金融监管的立法改革,改革的总目标是金融自由化。90年代,全球金融危机使各国开始反思并开始监管重构,新一轮的金融监管立法贯穿了监管重构的始终。美国《金融服务现代化法案》的诞生,不仅彻底打破了过去几十年美国金融业分割经营的局面,也将美国的金融监管带入一个新的时代;从金融“大爆炸”到英国金融监管局FSA的建立,英国以提高在国际金融市场的竞争力为目标,进行了多次金融监管体制改革。无论这些国家改革的动因是什么,都体现了各国加强金融监管的坚强决心。这些新的金融监管立法反映了全球化下对监管的要求,代表着金融监管的立法趋势,对世界各国尤其是发展中国家具有借鉴作用。      
    

一、美国的《金融服务现代化法案》及其影响


    

美国是世界上第一个建立银行监管制度的国家。


    

1864年,美国通过《国民银行法》,在财政部设立了货币监理署,专门签发银行营业执照,执行与国民银行有关的全部法律。经过100多年的发展,美国逐步形成了一套完善、发达、高效的银行监管体系,并形成了独具特色的监管风格。


    

1999年11月12日克林顿总统签署了《金融服务现代化法案》,被美国金融界誉为“划时代的突破”,它宣告金融分业经营、分业管理时代结束。《金融服务现代化法案》的出发点是增强美国金融业在国际范围内的竞争力,鼓励金融业的相互融合,改善金融监管,全面保护金融消费者权益。其立法观念可以归纳为以下几个方面:(1)为美国任何一个地方,无论是中心城市还是偏僻乡村,提供信贷服务;(2)金融业内竞争的加剧有利于消费者以最合理的价格获得更广泛的金融产品或金融服务;(3)在加强金融业竞争的同时,必须维护和加强原有的工商业和银行业相互分离的美国模式;(4)将保护消费者隐私的重要性提高到更重要的地位;(5)为实现法律理性化,追求现有法律制度之间衔接,提高法律制度的适用效率;(6)支持美国公司在国际上的竞争,对在美国的外国机构实行严格的国民待遇,取缔一切超国民待遇。


    

《金融服务现代化法》废除了《格拉斯·斯蒂格尔法》第20条、23条。这两个核心条款的废除,为银行、证券公司的联合经营提供法律保障。强调改善监管体制,授权监管部门提出金融业务限制,要求授权货币监理署、联邦储备理事会、联邦存款保险公司、证券与交易委员会等机构在符合法律规范和原则的前提下,通过条例或命令,对金融机构的资本、管理,以及金融机构之间,金融机构与其他公司和联营者之间的交易和关系加以限制和要求。加强监管机构之间的联系协调和机构之间的数据共享;对经营业务和监管中涉及的客户隐私信息的使用、披露作出了细致的规定并加强在金融产品方面对消费者的保护。


    

《金融服务现代化法案》不仅对美国金融制度、金融监管法律制度产生重要而深远的影响,而且对国际金融体系和各国金融监管法律制度产生重大的影响。主要表现在:《金融服务现代化法案》通过将推动金融业新一轮的合并浪潮,推动不同金融机构大整合,监管对象的变化对监管体系产生深刻的影响;新法案对于促进金融产品创新、降低成本以及提升竞争力等各方面都有积极的作用,从而影响到世界金融市场格局变化;监管由个别监管转向综合监管,确立了功能性监管的新的监管模式;促进银行、证券、保险联合经营,加强金融机构竞争以及保护消费者利益的立法理念对各国的金融监管立法产生深远的影响。   


    

二、《金融服务法》和英国金融监管体系的改革


    

为了顺应金融市场的发展特点,英国政府在1986年10月27日出台了《金融服务法》。该法案的出台被称为“大爆炸”(Big Bang),它有效地改变了英国证券市场的结构,促进了市场的全面竞争,使英国金融市场发生了根本性的变化。英国金融市场上再度出现了投资银行和商业银行全面融合的局面。英格兰银行允许银行成为没有业务界限,无所不包的金融集团(financial conglomerates),英国的一些大银行以银行子公司的形式进入证券业。大银行还兼并了保险公司和房地产交易机构。《金融服务法》从根本上改变了英国证券市场的监管体系,使其证券投资监管工作进入了一个新时代。在该法案的基础上成立了证券投资委员会(SIB),国务大臣授权SIB对从事金融服务的企业和从事证券活动的自我规范组织进行监管,而且监管具有法律效力,从而一改传统的自律规范模式,建立了自律管理与立法监管相结合的模式。 为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战,英国政府在1997年提出了改革金融监管 体制的法案,把银行监管责任从英格兰银行转移到证券投资委员会,将其监管权力剥离出去,并于1997年10月28日成立了金融服务监管局(Financial Service Authority ,FSA)。1998年6月,英国通过了新的《英格兰银行法》,从而使英格兰银行监管银行业的职能正式移交给英国FSA的立法程序得以完成。《英格兰银行法》明确了央行确保金融、货币体系稳定、独立决定基本利率的职能,英格兰银行放弃了其微观监管的职能,只保留了宏观经济的调控职能。1998年7月,英国政府颁布了《金融服务和市场法案》,确立了FSA职责权限以及具体监管规范。根据这项法案,FSA负责全英各种银行、投资基金管理机构、清算机构、保险公司、住房信贷合作社、证券与期货交易机构等的审批注册、规范、监管和处罚。这样,英国传统的以自律性管理为主的金融监管体制将逐步消失,取而代之的是单一的巨大金融监管机构。监管的对象不只是原来的金融机构,还包括从事投资业务的企业、信用机构、保险市场、交易所决策机构等等。 英国金融制度较为健全,在金融监管上也独具特色。以非正式监管体系、灵活性原则和审慎原则,构成了英国银行监管的主要风格。


    

英国银行监管法的特点主要体现在:


    

1.非正式监管。1987年银行法颁布之前,英格兰银行对商业银行采取“自我管理 ”方式,通过“道义劝说”形式对其经营活动进行监督管理,所以英国银行监管被称为“非正式监管”。英格兰银行在发现某家银行在经营管理方面有不妥之处时,只需向该行发出一封较为正式的信函,要求其规范自己的业务活动即可。虽然法律明确了 FSA的监管职责,但商业银行主动遵守自然形成的行为模式,一直是英国监管体系中的一大特点。


    

2.灵活性原则。英格兰银行对商业银行监管并不实行统一标准,而是针对每家银行的性质,制定不同的监管标准、监管政策,采取不同的监管方式。


    

3.审慎原则。体现在审慎经营和审慎监管上。英格兰银行设置了审慎经营标准。审慎监管要求授权的银行要以审慎方式经营业务——即要有充足的资本、充足的流动性、充足的坏帐准备金及充足的会计记录和内控制度。在审慎标准受到侵害或存款人利益受到威胁时,英格兰银行可随时限制或取消关闭商业银行及某些业务活动。


    

4.理性化监管。注重对银行授权标准、管理层的素质和银行业务风险性质的监管。 《金融服务和市场法案》的出台,既保持了英国监管法一贯鼓励竞争、鼓励创新和鼓励“自律”的特色,又给英国的金融监管法注入了新的活力,实现了“自律”性监管和法定监管并重。英格兰银行放弃金融监管的权利,由单一的金融监管局负责对金融业的全面监管,顺应了金融全球化的要求,对提高英国金融业和伦敦金融市场的竞争力都将起到积极的作用。这种法律制度的确立对世界其他国家的金融监管法律制度影响也是不可低估的。   


    

三、西方发达国家金融监管法律制度的变革所代表的监管法律制度的新趋向


    

在金融全球化这个大的背景下,西方发达国家的金融监管法律制度都经历了从20 世纪80年代的自由到90年代的监管的回归,但应该看到这不是一个简单的管制循环,而是监管下的自由和自律基础上的监管,各国的金融监管制度已经沿着国际化的方向发展,法律制度趋同的趋势是非常明显的。20世纪90年代,英国、美国、日本不约而同地加强了对金融监管的立法,这些新的立法促进了各国的金融监管体制的改革,也反映各国新的金融监管理念。


    

1.立法思想树立了政府监管和市场约束不可偏废的观念。公共选择理论认为,由于市场缺陷未必能得出政府管制必然导致一个有效率的资源配置的结论,政府也存在失灵。过度的管制会抑制金融企业的经营积极性,导致道德风险的产生。因此,在金融自由化的形势下,只有通过加强市场约束来弥补政府管制的缺陷。首先,在经济主体的行为中贯彻自我负责的原则,增强信息透明度,健全银行内部的监管制度,建立激发经营者关注长远利益的激励分配制度。其次,正确处理政府管制与市场约束的关系。格林斯潘认为,管制政策应该在不危及金融稳定的前提下,加强市场纪律。新监管哲学认为,监管本身不能也不应绝对保证不出现银行倒闭,实际上在市场经济中倒闭是资源配置机制的一个必要组成部分。无论是美国的《金融现代化法案》还是英国的《金融服务与市场法案》都体现了这一现代金融监管的观念。


    

2.实行功能型监管。功能型监管是在一个统一的监管机构内,由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。功能型监管的优点在于管理的协调性高,管理中的盲点容易被发现并能得到及时处理,金融机构资产组合总体风险容易判断;同时它可以克服多个监管机构所造成的重复和交叉管理,用统一的尺度来管理各类金融机构,创造公平竞争的市场环境。功能监管顺应的金融业的混业经营的趋势。美国、英国和日本不论他们在金融监管模式上有多么不同,但在新的监管立法中都确立于实行功能型监管,而且他们的立法实践也说明功能监管可以适应不同的 金融监管模式。


    

3.在金融安全网的完善方面,加强市场机制的作用。西方大多数国家都建立了存款保险机制。仅从存款保险制度的改革来看,有些西方国家的存款保险费率已由固定费率改为可变费率。按风险程度调整存款保险费率,虽然可以奖赏经营稳健的存款机构,但不能阻止其他存款机构从事高风险业务活动。因此,在实施可变费率制度的同时,应贯彻市场经济优胜劣汰的原则,加强市场退出惩戒机制的作用。市场退出惩戒机制作为央行可采用的金融监管的“尚方宝剑”,一方面有利于增强金融机构的自我约束能力,促进其转向以安全性为主的谨慎经营;另一方面对于公众也能起到警示的作用。在金融安全网中,最后贷款人机制被认为是一国金融体系的最后一道防线,这种机制的运用容易产生道德风险和逆向选择行为,有可能使央行面临着额外的人为风险。在这种两难的形势下,要求央行的金融监管策略必须调整,实施混合战略而不是纯战略,即在最后贷款人机制和市场退出惩戒机制之间,进行相机抉择,创造一种不确定性来抗衡金融机构和社会公众的战略,降低金融休系的系统风险和金融机构的道德风险。


    

4.监管和自律并重。即对金融机构从外部进行监管控制转向强化其内部风险控制制度,提高自我监控水平。越来越多的经济学家认识到机构制度改革的成功需要以完善的金融基础设施,即健全的法制与会计制度、完善的信用评级以及透明的金融体系为前提,而且,引进其他国家的制度时,应与本国的体制相结合。如金融机构同时从事银行业务和证券业务,监管机构就必须确认该机构在银行和证券两个部门分别建立了独立的会计和控制系统,而这一系统又受到金融机构风险控制系统的控制。 美国的监管重点已从对监管对象各项业务合规性监管转向对资本充足性和内控机制健全性的风险性监管。如对银行的监管,监管机构只集中对法人机构进行监管,即对银行总行进行集中监管,而对分行则主要通过对总行的内控机制健全性的考查得出结论,同时要求分行在每个工作日结束时将数据上报总行。鉴于金融业综合经营的发展,综合性金融集团和大型银行(特别是大型金融控股公司)对金融体系的稳定有着举足轻重的影响。这类机构的业务和风险性日趋复杂,已经成为各国监管的主要对象。


    

5.高度重视保护消费者利益已成为各国金融监管立法必须遵循的原则。


    

6.推进金融监管的国际协调。随着银行业的国际化,金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增加,加强金融监管的国际合作变得日益迫切,全球性统一监管成为大势所趋。在全球统一监管的进程中,巴塞尔委员会发挥了重要的作用。从1975 年开始发布《对国外银行机构监督的原则》,到1997年发布《银行业有效监管核心原则》,无一不显示出该委员会对银行监管持之以恒的重视。尽管这些协议原则在世界范围内不具有硬性的约束力,但由于其适应了全球银行监管的现实需求,得到了国际银行业和各国监管当局的普遍接受和运用。


文章出处:《中南财经政法大学学报》2003年第3期