宏观调控法若干基本问题之反思

作者:侯作前/潘爱叶 发布时间:2005-11-18 20:46:12         上一篇 下一篇

【作者简介】侯作前,山东科技大学文法学院教授/潘爱叶,山东科技大学文法学院讲师。(山东  青岛 266510)

   一、宏观调控目标之反思
    国家为什么要实施宏观调控,实施宏观调控要达到一个什么样的目标,这是宏观调控 首先应当解决的问题。国家的经济增长率、固定资产投资、价格、财政收支差额、货币 发行量、外贸进出口总额、人口自然增长率和城镇登记失业率这八个目标体系被称为“ 国民经济和社会发展的主要预期目标”。党的十六大确定的宏观调控的主要目标是“促 进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡”。(注:欧阳进:《我国宏观 调控目标体系的演变》,载《宏观经济管理》2003年第4期。)受此影响,我国经济法学 界也把促进社会整体经济利益的实现,把追求资源的优化配置、促进和实现国民经济的 总量平衡和结构优化作为宏观调控的重要目标。但此次查办铁本公司(注:江苏铁本钢 铁有限公司于2002年初筹划在常州市新北区魏村镇、镇江扬中市西来桥镇建设新的大型 钢铁联合项目。该项目设计能力840万吨,概算总投资105亿元人民币,2003年6月进入 现场施工。在项目建设过程中,铁本公司严重违反国家《环境保护法》、《环境影响评 价法》的有关规定,未取得环保部门批复环境影响报告书擅自开工建设;违反《土地管 理法》,未取得合法土地征地批准文件即动工建设,违法占用土地6541亩,其中耕地45 85亩;通过提供虚假财务报表骗取银行信用和贷款,挪用银行大量流动资金贷款。上述 问题已经造成了严重的不良后果。2004年4月,国务院派出专项检查组,核实查处江苏 铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目。)的具体理由却是:(1)非法占用土地;(2)违反 环境法;(3)失地农民权益保护;(4)通过拆分项目、违规审批国家明令控制的投资项目 ,违反国家产业政策。由此看,环境、土地保护、弱者权益等社会正义已经成为宏观调 控的目标,这是我国宏观调控目标的重大发展和进步,是贯彻实施“以人为本、全面、 协调和可持续发展”这一新发展观的结果。
    从国外发达国家的情况看,他们也经历了一个宏观调控目标的转化过程。法国第一个 五年计划的主导思想是重建,第二个和第三个五年计划是经济增长和国际竞争,第四个 计划强调了计划的社会方面,第七个五年计划提出了“经济增长——目的何在”的问题 。在日本,经济政策也在发生变化。福利、生活质量和环境也被包括到最重要的政策目 标之内了,而且政策目标中的优先次序开始改变。工业的发展不再是工业政策的首要目 标,防止人类生活环境的污染和混乱、消费者的利益、和睦的国际经济关系和价格稳定 ,现在被看作是优先于工业发展和技术进步的重要政策目标。(注:[美]莫里斯·伯恩 斯坦:《东西方的经济计划》,商务印书馆1995年版,第273页。)可见,宏观调控的目 标不仅仅是经济目标,还包括社会目标和生态目标。而原来我们坚持的宏观调控目标恰 恰是唯经济主义,不包含社会目标和生态目标,对此,必须予以改变。
    二、宏观调控合法性之反思
    政府进行宏观调控的合法性问题是宏观调控的另一个重要问题。对此重要问题,我国 经济法学者从两个方面予以了回答和解决。一是从市场经济的缺陷、失灵引出政府干预 经济的正当性,即经济上的合法性;二是从1993年的《宪法修正案》中“国家加强经济 立法,不断完善宏观调控”的条款,推出宏观调控的合法性,即法律上的合法性。(注 :张守文:《宏观调控法的法律解析》,载《北京大学学报(哲社版)》,2001年第3期 。)但是,宏观调控的合法性并没有得到圆满解决。
    第一,从宏观调控的经济合法性看。经济法学界存在过分强调政府在经济法律关系中 的主导性和过分强调国家在市场规制与宏观调控中的作用的现象,忽视了经济法也应该 是对政府权力予以限制和规范的法。其结果就是,政府垄断公共利益,为了公共利益的 实现,政府可以自由地从事一切活动。这实际上是行政优越这一观点的本质性的表现。 从国外和我国台湾地区的经验看,在自治与管制的问题上,有两种模式。一种是以否定 市场机制为前提(市场失灵),而针对一定时期建立替代市场的全面管制,或是针对某一 产业建立的替代市场的局部管制。第二种模式是以肯定市场机制为前提,而排除人为障 碍,以健全市场机制。两种模式虽然都是对契约自由和私法自治的限制,但前者是排除 自治而以管制替代,后者则是藉自治的限制来矫正被扭曲的自治,建立一个更加健全的 自治环境。上世纪80年代以来形成的新经济,就是解除管制、民营化和引入竞争的三位 一体的改革。政府如果还有什么部分管制职能的话,也不是为了替代竞争,而是引入竞 争。(注:苏永钦:《走入新世纪的私法自治》,中国政法大学出版社2002年版,第130 页,第134-135页,第136-139页。)因此,宏观调控的经济合法性边界仍需要界定。
    第二,从宏观调控的法律合法性看。德国宪法法院不认为政府对竞争的限制是当然的 体制要求,而是要从保障权利的角度去检验。对于财产权条款,宪法法院小心翼翼地让 它与法治国原则和社会国原则保持平衡。完全肯定财产权的法治国内涵(而不是社会国 内涵),强调其保障的目的在于维护人的自由与尊严,排除单纯地基于公共利益考量而 获得、未付出任何对价的法律利益。(注:苏永钦:《走入新世纪的私法自治》,中国 政法大学出版社2002年版,第130页,第134-135页,第136-139页。)我国台湾地区的大 法官不倾向于援引基本政策规定来强调“政府”的经济管制者或者引导者的角色,而是 消极引用公益条款来防堵过多的干预,不仅以财产权为主要审查内容,而且从程序保障 功能理论确保财产权,某种程度上反映了他们已经意识到“政府”在新经济中的管制角 色必须淡化,回归市场,从而朝向压抑“政府”管制经济的角色发展。(注:张守文: 《宏观调控法的法律解析》,载《北京大学学报(哲社版)》,2001年第3期。)也就是说 ,宪法或国家的基本政策层面虽然规定了政府干预、管理、参与经济,进行宏观调控的 合法性,但是,这种合法性不是绝对的,而是要与自由、财产权等权利保障进行平衡和 考量。而我国目前的宏观调控恰恰在这方面存在不足。
    三、宏观调控主体之反思
    宏观调控主体,也就是谁有权进行宏观调控。我国学者的基本观点是,宏观调控是国 家站在全社会总体立场对宏观经济运行所实施的调节和控制,主体应当是国家,是国家 的最高政权机构,而不是基层的政权机构。(注:王全兴:《经济法基础理论专题研究 》,中国检察出版社2002年版,第630页。)地方政府不是宏观管理的主体,只起着执行 中央宏观调控政策、措施和决定的作用。如果赋予其宏观管理权限,只能是造成经济秩 序的混乱。(注:漆多俊主编:《宏观调控法研究》,中国方正出版社2002年版,第34 页、第35-38页。)也有学者对宏观调控的非政府化进行了研究,认为社会中间层也是宏 观调控的主体。(注:张理:《宏观调控主体管见》,载《第十一届全国经济法理论研 讨会论文集(上)》,第194-195页。)另有学者独辟蹊径,提出了宏观主体应当是拥有充 分资源的市场主体,政府不是宏观调控主体的观点。(注:吴方桐主编:《社会学教程 》,华中师范大学出版社2000年版,第210页。)笔者认为宏观调控的主体应当多元化。 政府(不仅仅是中央政府)、中间层、经营者和消费者等经济法主体共同构成宏观调控的 主体,共同完成宏观调控的任务。理由是:
    第一,从社会控制的社会学分析看。社会控制是指通过社会自身的力量使人们遵从公 认的社会规范,建立和维持社会秩序的过程。在这个过程中,既包括社会、社会群体等 对其社会成员的指导、约束或制裁,也包括社会成员之间的相互影响、相互激励、相互 监督和相互批评等,是外在控制(即一定的社会因素对人们社会行为的控制)和内在控制 (即人们的自我控制)的统一。(注:[美]奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》, 上海三联书店1999年版,第164页。)宏观调控毫无疑问是社会控制的一个有机组成部分 ,理应符合社会控制的特点与要求。其受控主体也应参与宏观调控,享有权利与义务, 而不能仅仅履行义务,却被排除在宏观调控主体之外。
    第二,从治道的变革看。治道是指作为整体的社会全面管理其政治经济以及社会事务 的方法。传统的政府高高在上、被调控主体被动在下的单边治理模式已经被扬弃,取而 代之的是以合作、互动为方式的民主治理方式。这种民主治理方式要求经济法的管理主 体实现由管理向服务、合作方向的转型。(注:[美]莫里斯·伯恩斯坦编:《东西方的 经济计划》,商务印书馆1995年版,第119、142页。)宏观调控属同样需要遵守和适应 公共事务的治道变革原来坚持的宏观调控主体被政府特别是中央政府垄断的观点和做法 值得商榷。
    第三,从宏观调控的不确定性看。宏观调控面临着种种的不确定性,在不确定情况下 搞宏观调控,就必须把不确定性考虑进去,从有限理性出发而不是从完全理性出发。不 确定下的经济是在信息上分散化的经济,而信息的分散化导致事实上的权力分散化。命 令经济的神话已经被最后消除。因此,宏观调控不是上级对下级、中央对地方、政府对 经营者和消费者的命令式调控,而是中央和地方、政府和经营者与消费者都要参与的。
    第四,从理性预期和博弈论看,宏观调控的过程就是中央政府和地方政府、政府和人 民基于各自的理性预期而进行的博弈。调控效果取决于博弈的全体参加者,而不是一方 参加者。
    四、宏观调控法基本原则之反思
    从国外宏观调控法的改革看,宏观调控法的民主化、法制化趋势越来越强烈。不仅体 现为公开制度、咨询制度、听证制度、协商制度等宏观调控立法中的民主化,还表现在 宏观调控法在内容上指导、鼓励、影响、帮助和服务上,取代了行政指令和强制,在宏 观调控法的实施中非常注重公众的参与。(注:邢会强:《法国的计划改革法》,载《 法国研究》2001年第2期。)例如,法国为保证计划的民主性,其计划委员会的组成具有 广泛的代表性,其成员主要来自每个地区有代表性的领工资者和企业主的联合组织,代 表农业、手工业、商业和自由职业组织,工业和银行的供应部门,合作的互助性质的部 门,协会和文化团体等。(注:王全兴:《经济法基础理论专题研究》,中国检察出版 社2002年版,第630页、第639-642页。)反观我国,宏观调控始终是自上而下,由里到 外,对公开性、透明性和群众参与性均重视不够。当前突出的问题是要树立宏观调控职 权及程序法定原则、宏观调控民主原则、可持续发展原则和宏观调控主体分工及协调原 则。宏观效益原则当然要坚持,但是其在宏观调控法中的位置和重要性要予以重新考虑 和定位。
    五、宏观调控法律责任之反思
    此次铁本公司案件,国家追究和实施的责任形式有:(1)项目全面停止;(2)土地恢复 原状;(3)罚款;(4)对有关责任人予以党纪、政纪处分和组织处理;(5)追究刑事责任 。这些责任形式涉及行政责任、刑事责任和民事责任,体现了经济法综合责任形式的特 点,但也存在值得注意的问题。第一,对受控主体追究责任多,对调控主体追究责任少 。第二,以行政责任为主,侧重于对有关责任人的处罚,而对宏观经济的损失救济不利 。如对失地农民的赔偿、对停建项目以后的处置和利用等都缺少规定。给人的感觉是只 注重责任,不负责救死扶伤和治病救人。第三,对个人责任追究多,对机构责任追究少 。
    因此,经济法特别是宏观调控法的法律责任制度值得进一步研究和完善。笔者认为, 第一,应追究责任主体,如国家机关和政府部门等宏观管理机关的责任。第二,完善和 创制体现经济法特别是宏观调控法特点的法律责任形式。第三,宏观调控机构应分担责 任。(注:王全兴:《经济法基础理论专题研究》,中国检察出版社2002年版,第630页 、第639-642页。)
    六、宏观调控方式、手段之反思
    社会学的社会控制理论认为,社会控制是正向行为控制(引导、激励)和反向行为控制( 对越轨行为的制裁或处罚)的统一,是硬控制(强制性控制)和软控制(着重于诱导性的控 制)的统一,是外在控制(一定的社会因素对人们社会行为的控制)和内在控制(人们的自 我控制)的统一。(注:吴方桐主编:《社会学教程》,华中师范大学出版社2000年版, 第211-212页。)从控制手段看,包括经济控制、政治控制、思想控制和文化控制。依此 理论,宏观调控法的调控方式应当是:第一,多元化。我国只强调了政治控制和经济控 制,而对文化、思想控制利用不足。就宏观调控而言,思想和文化的控制就是树立可持 续发展的理念,树立社会责任的本位,将社会客观要求与个体目标和主观愿望有机地结 合起来,通过长期社会化教育将社会规范逐渐内化为政府、经营者和消费者等经济法主 体自我的内在心理。第二,我国的大多数宏观调控并未摆脱“治乱循环”的怪圈。但深 层次问题并未解决,时过境迁常常死灰复燃。所以,还要以间接调控和诱导性调控为主 ,辅之以自我控制和胁迫控制。第三,每次宏观调控都是看到政府高举“杀威棒”,很 少看到哪些经济法的主体因为宏观调控而受奖。实际上,社会控制是正向行为控制(引 导、激励)和反向行为控制(制裁或处罚)的统一。我国在以后的宏观调控中应当加强和 完善奖励机制的建设。
    七、宏观调控法体系之反思
    宏观调控法体系应当以哪个或哪些为重点,人们看法不一。对宏观调控法包括金融法( 特别是中央银行法)、财政预算法、税法、计划法和价格法,几乎没有异议。但是,对 是否包括宏观调控基本法、产业政策法、自然资源法、国有资产管理法、投资法,有不 同看法。从经济学的研究成果看,货币信贷的扩张和投资过渡特别是固定资产投资波动 的剧烈性,是经济周期大起大落的核心因素。目前,正是由于投资增长过快,在建规模 过大,造成盲目投资和低水平重复建设问题相当严重,集中暴露了我国宏观调控法体系 的不足。因此,应当加强和完善投资法特别是固定资产投资法律制度建设,并以此协调 计划、产业政策和金融监管法的建设。这是此次宏观调控的重点。第一,完善投资项目 导向制度;第二,加强和完善投资的计划管理制度,包括建立投资许可证制度,综合运 用计划、产业政策、金融和财政等法律、法规和政策配套措施;第三,加强金融管理, 通过控制货币发行量和供应量调节投资规模、结构与方向;(注:杨紫煊主编:《经济 法》,北京大学出版社1999年版,第295-298页。)第四,制定计划法;第五,制定投资 法。以法律手段规范固定资产投资中亟需解决的重大问题,结束我国固定资产投资领域 长期无法可依的不正常现象。


文章出处:《法学杂志》2005年第1期