政府采购法研究述评

作者:罗昕 发布时间:2005-07-10 21:11:34         上一篇 下一篇

 

         一、中国政府采购法研究概况
        自1782年英国政府首先设立文具公用局,专门负责采购政府部门所需的办公用品以来,政府采购制度在西方发达国家已有200多年的历史,形成了日臻完备的政府采购立法。而我国尽管1981年起就在吉林、深圳等地试行国家建设工程招投标。但当时并没有提升到政府采购的认识高度,而仅仅是为了“有效开展社会主义竞赛。”①至于政府采购概念在我国的引入,最早是源于使用国际组织的贷款项目,依贷款方面的要求使用了政府采购类型的招标投标竞争方式,而政府采购的真正实践则开始于20世纪90年代中期一些省市地方政府部门在政府消费领域的试点。由于其在加强政府财政支出管理和反腐倡廉方面收到了立竿见影的表层效果,便很快在全国推广,并在依法治国的大背景下迅速进入立法阶段。伴随着我国政府采购实践的迅速发展,围绕我国政府采购法的制定这一中心,近十年来学者们对政府采购法的关注热情持续高涨,研究成果在数量上和质量上都逐年提高,形成了财政法研究领域的一大热点。
       我国政府采购法的研究进程,大致可以划分为几个阶段:
       第一阶段(1998年以前),在这一时期,一些经济发达的城市开始有意识的规范政府的采购活动,如1995年上海市财政局率先开展政府采购试点。部分财政实务工作者和 财政理论研究者开始初步介绍政府采购制度,讨论政府采购法建立的必要性和可能性,如财政部专家组从1996年起通过参加亚太经合组织的政府采购专家组活动、出国专题考察及举办国际研讨会等方式,对政府采购制度有了比较全面的了解,同时结合对一些地方财政部门的政府采购试点情况的调整,对在我国建立政府采购制度的可行性问题进行了比较系统的研究,并于1997年12月和1998年5月向国务院法制局提出了制定《政府采购法》的建议。1998年7月4日的国务院国办发[1998]101号“国务院办公厅关于印发财政部职能配置内设机构和人员编制规定的通知”中,将拟定和执行政府采购政策明确作为财政部的主要职责之一。但总体而言,如同中国的其他改革实践一样,政府采购呈现出实践先行、理论滞后,经济先行、立法滞后的局面。此时尽管也有少数法学者提出了中国应尽快制定政府采购法的呼吁,②但并没有从立法技术等方面提出更多的细致意见。
        第二阶段(1998年-2002年6月),在这一时期,发生了两件具有标志性意义的大事:一是1998年深圳市制定了《深圳经济特区政府采购条例》,成为我国第一部规范政府采购行为的地方性法规,此后不少中央部委和省市也纷纷颁布了类似的法规规章;③二是1998年11月第九届全国人大常委会第五次会议将《政府采购法》纳入立法规划,并于1999年4月9日由全国人大财经委员会牵头成立政府采购法起草小组,正式启动立法起草工作。以这两件事情为契机,法学者开始大规模的关注政府采购法,为中国政府采购法的制定献计献策。其研究路径大致有二:一是广泛采用比较的研究方法,通过系统地介绍世界贸易组织、欧盟、美国、英国、新加坡等国际组织或国家的政府采购立法,阐明政府采购法的基本原理,总结政府采购立法的一般规律;二是采用实证主义的研究方法,通过分析我国既有的政府采购立法资源和不同版本的《政府采购法》(草案),找出其弊端,剖析立法者不做最优选择的原因,并指明改进的方向,有些学者还提出了完整的建议稿。①这一阶段,学者们的研究成果较多,其中不乏被反复引用、具有代表意义的高水平之作,②就政府采购法的价值目标、立法原则、立法模式、政府采购法律体系的构建等核心问题还展开了激烈的交锋和争论。
        第三阶段(2002年6月至今)。2002年6月29日,经九届全国人大常委会第28次会议审议通过,《中华人民共和国政府采购法》正式颁布,并于2002年1月1日起生效实施。《政府采购法》的颁布也标志着学者们对政府采购法的研究进入了一个新阶段。一部分学者开始进行普法宣传和条文注释工作,形成了一批注释性读本③,值得一提的是,有学者已经开始有意识地摆脱纯注释法学的路径依赖,在法条释义的过程中注意运用比较研究的方法,从国外一些相关立法的内容中抽象出一般原理,对我国的立法进行反思、批判和补足,体现了学者释法的法理优势和理论深度。④另一部分学者结合立法的规定,继续讨论前一阶段的悬而未决的焦点问题,如政府采购法的适用范围、政府采购合同的性质、政府采购法关系中各方主体的权利义务等,并针对《政府采购法》的立法不足,预设了实践中可能出现的适用困境,提出了自己的修正意见。但从总体来看,政府采购法研究非但没有进入一个更高的研究层次,反倒有些偃旗息鼓的意味,但愿这只是下一个高潮来临前的蛰伏蓄势。

         二、政府采购法的价值取向与原则
        价值取向,是任何一部法律都要明确的首要问题。法律的价值是指法律作为客体对于主体的意义和功用,也即对于主体需要的满足。不同的法律,其价值取向应当有所不同。在《政府采购法》出台之前,学者们对这个问题进行了较多的探讨,但使用的语词却极不统一。有学者使用了“法律制度的目标”一词,⑤有学者使用了“立法目的”一词,有学者使用了“政策目标”一词,还有学者使用了“政策性功能”一词。其实这里面更多谈到的是政府采购法的作用,并且至少达成了三点共识:一是在财政支出方面有加强财政支出管理,防止腐败,提高财政资金使用效益的作用;二是在宏观调控法方面,有助于实现经济总量调控、产业结构调整、价格水平稳定等一系列政府所追求的调控目标;三是在竞争政策方面,有助于在形式公平的基础上,保护中小企业和民族产业,实现实质公平。
         但法的作用与法的价值这两个概念是有区别的,法的作用着重表征法的客观影响力和效用,是法本身固有的客观属性;而法的价值则着重表征主体对法的意义的主观评价,它可在法的目的价值、法的价值评价标准、法的形式价值三个层面来使用。⑤正是在通常使用的目的价值这个层面上,容易与法的作用相混淆。认识两者区别的实践意义在于,不能因为政府采购法有多种作用,就理所当然地认为,这些作用都能通过立法一体地实现。在政府采购法立法过程中,必须认识到不同主体的需要不同,同一法律的不同价值之间自然存在冲突。立法者在调适价值冲突的过程中,必然基于自己的取向组合价值序列,根据重要程度做不同价值的平衡舍弃。所以在一个特定的法律制度中,法的不同作用和法的不同价值一样,只能得到不同程度的彰显。
可喜的是,有学者已经注意到了这个问题,认为政府采购法的价值在于对不同政府采购法律主体种种需要的满足和实现:对于政府而言,价值在于防治腐败、提高财政支出的效率,维护国家机器的正常高效运转,发挥政府包括宏观调控在内的各
文章出处:刘剑文主编《财税法学研究述评》高等教育出版社2004年版