【讲座回顾】财政法体系建构的新思维

作者:廖钦福 发布时间:2006-11-05 23:28:36         上一篇 下一篇

 

在财政法体系的建构上,台湾的和日本的比较接近本文的主要目的是想把财政法的体系在架构重新做一个定位和思考。在文章的前面的部分简单的提出,现代财政其实扮演一个很重要的角色,财政无论在什么地方都占一个很重要的因素,对于国家其实也一样。在台湾把财政法学这样一个概念引进来的是蔡茂寅教授,他在九六年就写了一篇《财政作用的权力性和公共性》,然后呼吁建立财政法这样一个概念,一直到二零零六年,整整十年,这篇文章一直当作路门。后来我慢慢提出自己的一些看法,在台湾,税法是相对落后于其他法学的一个领域,财税法的研究本人以为有他自己的运作方式:首先是关于法律实际制度运作的建构,第二就是比较法的观念,如刚刚提到的德国法、日本法的制度。第三即透过现行法律制度的研究和比较法的研究,对于将来制度的构建,进行整合性的研究。当然,不一定每一个学说提出来将来都会被立法论采用,一个新的观念有待于实践和讨论。

在本文中,我试图从什么叫财政(从各种观念来看,因为它是个跨领域的学问,所以本文中主要从财政学的观念来讨论)来构筑,从财政学的观念看,财政的机能有:对资源做最适分配,二为所得的再分配,三为经济安定的机能。在大陆这边通过所谓的宏观调控,经济法这样一个手段当作政府的工具等等。在这篇文章里我试图通过以上的一些机能来构筑财政的概念。从法律的角度来讨论财政的机能,它具有补助行政的角色,所谓的行政,其背后必有一个财政当作它支撑的根本。从财政法的角度,它除了具有补助行政的机能外,对整个行政具有综合调节的作用,甚至具有政治上的作用。

下面将财政法作一下类型化:一为财政权力法,一为财政管理法。

什么叫财政法呢?从名称上说,日本有个财政法和地方财政法,在台湾没有财政法这样一个概念,我想大陆也没有,上述是从形式意义上来划分,从实质意义上分为财政权力法和财政管理法。财政权力法跟国民的外部作用有关,如捐税的课征;财政管理法是国家或地方自治团体的内部作用,如内部的财产管理和现金管理。

最后将整个财政法分为三个阶段:收入、支出及运营管理。收入是大家比较关心的包括强制性的收入部分如租税,规费收入,受益费,特别公课等,乃至非强制性的收入。

关于日本法的引介,就不足一讨论。在大陆这边主要是翻译过来的北野宏久的《税法学原理》和金子宏的《租税法》,建议大家最好去度原文,这样不会有原理上的出入。

日本的一些看法往往并不适合台湾,下面就台湾的财政法体系做一些讨论。中华人民共和国宪法中有一些关于财税方面的条款,台湾也有。在台湾,要丰富原本就有缺陷的宪法条文,要带入大法官解释,大法官解释是一定程度的会影响到相关的财政条文,这里就是把所有的条文找出来以后,用自己的标准把它类型化。比如把它类型化为国会财政民主统制条款,自己去设定一定的概念,如财政预算原则(预算控制)里面有些不同的条款:项目应该预先编制的条款,司法独立,或是为怕支出不断扩张不得为增加支出之提议等相关规定;财政法定原则,首先宪法规定财政事项应以法律规定之,比如国会议员的相关待遇,费用有宪法来定,单独增加报酬,应自次界起实施。其次,中央和地方的相关的财政条款如,财政的条款,财产的条款,公债的条款,公营事业的条款。最后是财政监督控制的条款,这个主要涉及到审计和决算。整个宪法不像美国、日本那样有专章去规定,它是比较零散的,这种零散是有问题的,下面就开始讨论财政收支划分法 。

大法官解释认为此类法律类似欧陆的财政宪法或财政构成法,本人不太赞同,下面就财政收支划分法作出一些分析和讨论,财政收支划分法分为收入和支出两部分,一般把重点放在收入的部分,事实上对支出在研究财政法时是比较忽略的,这是将来努力的空间。我试图把台湾财政法的体系做一个重新的思考和定位,原则上,从过程论上看有收入、支出和营运管理。前面讲到,日本的说法事实上很多东西不在同一个水平里,它可能把计划的管理,计划的调整,把中央和地方的东西都摆进去,这样的架构是有问题的。我所提出的划分方法,收入分为强制性收入和非强制性的收入。强制性收入主要包括租税、收益费、规费和特别公课。租税有税捐稽征法即其他个别税法,受益费有工程受益征收条例,规费有规费法,特别公课引自德国。非强制性的收入如国营事业收入,独占及专卖收入,财产收入。关于财政支出的部分,通过预算,主要有政府采购法。比较有趣的是财政的营运管理,财政的收与支之间应该怎样做一些管理,我把它分为四个部分:一、财政计划;二为财政管理法(会计法,国有财产法,国库支出与管理,财政投融资)三、财政监督法(审计法,决算法)四、财政调整法(公共债务法,中央地方财政调整方面的法如中央统筹分配税款分配办法)。

 

熊伟

对于廖老师所提出的把财政法的范围分为收入、支出和营运管理,我是比较赞同的。现在从以下几个角度做以下点评,介绍一下大陆的学者在考虑这些问题时的思路。另外,从我本人的角度对廖老师所提出的体系有一些问题,可以讨论一下。长期以来,一个能被大家接受的独立的或者相对独立的财政法学或财税法学的体系是我们内地所有研究和学习财税法的一个共同愿望,也是作为一个目标在努力。在每次涉及到给学生介绍财税法或修订或者撰写相关教材时,必然要面临一些不容回避的问题,既然把它作为一门课程来开设,必然要告诉学生它包括哪些不包括哪些,即便是对这些你认为应该包括不应该包括的内容不太了解,对其中的一些领域即便没有太深入的研究,你也起码得有一个最基本的概念,它究竟可不可以作为其中的一个部分。如果连这个问题都不去回答而不是说不能够回答,就是一个失职了,所以我也曾经做过一些财税法体系方面的思考,廖老师也看到了一些相关的文章,但在目前这个阶段,大陆学者还没有把财政法的体系或是不是应该马上建立一个完整的财政法体系作为一个非常重要的问题,我也比较赞成这种思路。可能廖老师也比较清楚目前大陆地区财政法本身就是比较弱小的学科,如果把财政法再分开,税法分出去,单纯的去研究财政法体系构建的人就更少了,所以如果现在把这个问题讲清楚是不太现实的。我们目前的想法是采取个案推进的方式,一个一个问题的先去研究,把我们认为可以作为财税法体系的问题一个个去做研究,看能否从法学的角度提出一些观点、一些看法。再看所提出的观点内容能否为法学界所接受,体现一种法学的特色,比如我们所提出一些关于预算法的研究成果,关于转移支付方面的研究成果,还有财政自治方面的一些研究成果,比如这次在重庆召开的会议上中央民族大学的段小红老师提出的关于民族自治地方财政自治权的介绍就非常有特色,因为我们以前没有考虑过宪法所规定的民族自治地方的自治权其中包括财政自治,它的范围、界限究竟在哪里,怎么样才是自治,怎么样才体现为一种财政自治?这个权力是没有人做出回答的,有的人认为是多给一点权,在人事调整上多给一点权就算是自治但这个恐怕还只是现象的描述,还没有深入的揭示财政自治究竟应该包括哪一些内容,当然还包括审计方面的研究和国库管理方面的研究。我感觉大陆地区的财政法学者还倾向于把财政体系方面的研究搁置一段时间,从个案进行推进。关于廖老师提出的这个体系,我自己有一些讨论的问题:

第一就是支出法按廖老师的观点不包括中央对地方的支出,即大陆所说的转移支付,台湾地区叫做对市县政府的补助这一块,这一块不知廖老师是怎么考虑的,是不是与支出法本身有一定的交叉。

第二个问题就是我们在学习国库管理法的时候,它其实也一定程度上涉及到对财政支出的管理,我了解的只是大陆地区的实践做法,实行国库的金融支付,当你付钱的时候首先通过国库,这种做法一定程度上实际上是对支出的一种管理。

第三个问题,廖老师提出政府支出法主要是政府采购法,这一点我是完全同意的,但除了政府采购法外,财政法所可能涉及的领域还有没有其他一些政府支出行为,比如说政府作为一个主体直接面向公民的一项补助,而非政府对政府的,如湖北省最近一段时间做过一次财政改革,希望通过公开的方式来直接公布政府对村民的补贴,在网上每个村民对整个村子分下来多少钱,每个村民应该领多少,谁领了,谁没有领直接查阅,对这样的一个方式应该怎样去概括它。

第四个方面,在收入法领域,这个问题可能在大陆地区比较重要一些,怎样处理国有资产的收入管理,包括国有企业的利润、其他的一些出让收入,对以国家为名义的投资行为和资产运营行为,他的行为管理之间的一个界限,举个例子,比如国有企业,一方面国有企业需要上缴利润,利润怎样上缴国库这个过程按照廖老师的观念应该属于财政法,但另外一方面我们又有很多规则涉及国有企业本身应该怎样运,这个中间也会存在一定的交融关系。

第五个方面,在会计法中,涉及到一些对私营企业的一些管理,它的一些会计规则是不是也属于财政法,在不同的背景下,它的会计制度也是不一样的,有些是以政府的名义制定的,有些是以会计工会的名义形成的一个行业惯例,所以会计法并入财政法是否还有范围的限制。

第六个方面,在财政法里面除了按收入,支出,惯例来进行分类外,是否纯在一些综合性的规范。比如说社保基金的问题,涉及社保基金管理这方面的法律,他既有收,又有社保基金内部的管理,同时还有支出,它已经在小范围之内形成一个封闭的体系。

最后,我们在研究财政法体系的时候,在描述的时候,划的很理想,但每一个具体的部门怎么去切入,感觉心有余而力不足。比如国债法,政府发行国债这个行为理所应当有一定的法律去规范,但怎么去规范,是仅仅规范它发行的程序,谁来做,谁承销,如果出现了没有卖出去的行为应如何处理,这样的一些极简单的程序还是还要规范你只能发行多少,当你的负债比例达到多少后,有什么样的控制机制涉及到这样一些宏观政策方面的内容,如果涉及这样一些问题在法律上采取什么样的语言,什么样的标准去做是心有余而力不足。谢谢!

 

廖钦福

谢谢熊老师的提问!

熊老师刚提出在大陆这边采用个案推进的方式,不采用整个体系架构。我以前在教财政法的时候,一部分一部分的教,后来就遇到一个问题,学生就问,整个财政法的架构是怎样的?每年在教,每年内容都在变,我觉得这个架构是可以讨论的,刚刚其实也讲到收入,营运管理和支出,那么财政支出的定义到底是什么?我初步认为,钱当然要花出去的,补助的部分分两个部分,细致的划分包括这边所讲的转移支付制度,实际为中央和地方之间做一些移转支付,不管是补助也好还是口头分配税也好不是真正的支出,所以不应该放在支出里面。您刚才讲到的国有事业的管理,国有事业的营利或是国有资产的出售,出售后也会有收入,既然有收就会支,这个问题困扰我很久,在这样的一个架构下既有收又有支怎么办?假设收的部分很清楚就是收,但在国有企业的营运管理过程中既有收又有支,如果收入分离于支出之外可能是作第二个类型划分的时候把它移出了。在日本的学说中能够把它包括进去可能是因为它把它混在一起,这个问题可以再思考。另外,刚熊老师所提到的会计法,在台湾是指公部门的会计法,如果是私的,如商业会计法是不包括在内的。另外,刚才熊老师谈到的公债,台湾有个公共债务法会对政府的举债行为进行限制。两边都有相关的法律,有值得借鉴的地方。这样的一个架构可以思考的地方非常的多。刚刚熊老师还提到一个关于民族自治的问题,台湾也有,对台湾的原著民族不仅让其有个自治团体,更重要的是让财政自治,黄俊杰老师也提过相关的讨论,在其他的相关国家,如美国,澳洲对一些土著民族,划一定的地方,让其自治,赋予其一定的课税权。这个架构再不断的变动,有很多问题值得我们去讨论研究!

(本文是台湾学者廖钦福先生在武汉大学法学院主办的“海峡两岸财经法论坛”上的发言,由杜娟同学整理)


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