对中国劳动安全卫生保护问题的反思

作者:喻 术 红 发布时间:2005-07-11 12:11:23         上一篇 下一篇

摘要:近些年来,中国连续发生了一系列的重大劳动安全生产卫生事故,中国劳动安全卫生法律制度及执行过程中曝露出不少问题。要合理解决这些问题,应当正确实现政府角色定位、完善职业灾害补偿制度;兴起“零“灾害运动;尽快制定和完善相关立法等。
关键词:劳动安全卫生;职灾补偿;“零”灾害运动

        一、中国现行劳动安全卫生保护中存在的问题
       该问题的提出是基于近些年来中国发生了一系列特大的安全卫生事故,令人震惊:从2001年的广西南丹矿区特大透水事故到2004年江西油脂化工厂氯气泄露事故;北京密云特大伤亡事故,每年事故的不断,死伤人数众多。而因职业受伤害的更是不计其数。这些情况暴露出中国在劳动安全卫生方面存在诸多问题,有必要对这些问题进行深刻检讨。
        (一)劳动安全卫生教育、培训中存在的问题
      《劳动法》第52条规定用人单位必须建立、健全劳动安全卫生制度,严格执行国家劳动安全卫生规程和标准,对劳动者进行安全卫生教育,防止劳动过程中的事故,减少职业危害。《职业病防治法》第31条、《安全生产法》第21条和第50条对用人单位实施安全卫生培训和教育的义务和劳动者接受安全卫生教育和培训的义务做了明确规定。但实践中无论是劳动者还是用人单位都未给予足够的重视。尤其是对于职业病的预防未给予足够的重视(主要是职业病一般有一段潜伏期,不会立即发作)。
        究其因,是由于各自有着更深的利益追求。作为企业,追求经济效益是主要目的,对于职工的生命健康和安全没有兴趣,虽有国家强制性规定,但相比较之下,侥幸、冒险的成本低于守法的成本,因而企业选择了冒险。对于劳动者而言,当然珍视自己的生命,问题是当维持生命存续下去的物质条件没有保障的时候,也只有选择侥幸和冒险。为什么每次大的事故发生后死伤那么多的人,缺乏基本的自我保护和求生本领,不得不被看作是主要原因之一。
          (二)劳动安全卫生监督检查中存在的问题
        1.政府监管缺位。劳动安全卫生①是涉及人命关天的大事,除由国家统一规定、管理、监督外,各地方政府应在其管辖范围内具体监督管理,而且当地政府及其有关部门的具体监管是落实劳动安全卫生保护的关键。《劳动法》第85条规定,《职业病防治法》第8条、第55条、《安全生产法》第9条和第53条对监督检查机构及其职责做出了具体规定。但是,由于存在着局部的、地方利益,一些地方政府官员,往往只基于眼前利益、局部利益之考虑,对其管辖内涉及安全卫生隐患的产业,把关不严、监督不力,甚至出事后瞒天过海,不及时施救,视工人生命为草芥。南丹“7·17”特大透水事故瞒报案中,作为南丹县党政“一把手”的万瑞忠、唐毓盛,明知事故发生后应该马上向上级汇报,并到现场积极组织施救,但他们却只考虑个人和局部利益,放弃应尽职责。万瑞忠在庭审中交代其瞒报动机时说,2000年的“10·18”垮坝事故已经惊动了中央,2001年5月刚对事故责任人处理,同年7月份又发生更大的安全事故,我想报上去,大家肯定死定了。所以我们抱着侥幸、投机心理瞒报。我们没有处理好全局和局部关系,担心上报后,上级要大力治理整顿查处矿山,这会影响南丹经济的发展。[1](P3)《法律服务时报》2002年5月31日上一篇名为“‘地下经济’洗不净带血的煤”的文章,一针见血地揭露:“富源矿难”灾难事故少不了“黑心矿主”与“责任官员”“两大因素”。……灾难事故是建立在非法经营与操作的“地下经济”基础之上。腐败是中国社会的第一大污染,而“地下经济”仅次于权力寻租,位列腐败次席。疏通个别官员获得默许的非法经营,不可能置于政府有效的管理与控制之下,实为良性经济发展之最大隐患。作为地方政府,在保护劳动者的安全卫生权方面,职责重大,作用关键。但为什么会出现保护缺位问题,恐怕也是基于利益之考虑。他们明知一些企业之所以能赚钱,是由于其只须支付非常低廉的成本,包括低工资、恶劣的劳动条件和不受限制的工时,但对于当地政府来说,有了这些企业,可以解决一些就业问题,增加一些财政收入。
         此外,根据中国劳动法的规定,有权对劳动安全卫生情况进行监督的机构为:国家各级劳动行政主管部门、国家安全生产监督管理局、卫生部门以及工商、公安、纪检等部门。他们在各自的权限范围内对用人单位和劳动者执行落实国家劳动安全卫生法的情况实施监督。但是,这些机构之间常常缺乏相互配合,互不通报情报,甚至相互推诿责任,往往使得事故得不到及时处理。安全生产事关重大,必须预防为主,防治结合。但是,在实践中,作为监督管理部门,常常疏于防范,疏于监督检查,往往发生事故以后才出面过问。
      2.工会维权乏力。中国《劳动法》第88条规定:各级工会依法维护劳动者的合法权益,对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。作为各级基础工会组织,对当地或本单位的安全生产情况应当十分熟悉,一旦出现用人单位违反劳动安全卫生法律,侵害劳动者合法权益的现象,工会理当挺身而出,捍卫职工利益,要求用人单位立即给予纠正。然而,由于现行体制下各单位工会组织对其单位依赖性极强,不少工会实际上成为该单位的准行政科室,一旦出现用人单位损害职工利益情况,工会常常难于坚决同其单位斗争。而且,法律赋予工会的权利,比较空洞,没有实际措施作保障,因而,实践中影响了该组织职能的正常发挥。而在一些企业中,特别是私营企业中工会组建率极低,不到10%,很难谈得上维护职工的合法权益,积极发挥监督职能。
       (三)关于责任追究问题
     《劳动法》第92条规定:用人单位的劳动安全设施和劳动卫生条件不符合国家规定或者未向劳动者提供必要的劳动防护用品和劳动保护设施的蔓延,也是重大事故频频发生的根本性原因之一。“南丹”、“富源”煤矿特大事故就是最好的说明。对于安全卫生保护,除了重视预防工作外,对于重大事故发生,必须实现严格的责任追究制度:构成犯罪的,依法追究刑事责任;对于只顾赚钱,不珍惜劳工生命的“黑心矿主”,构成犯罪的,追究刑事责任外,还必须让其承担民事赔偿责任;必要时给予其罚款,罚得他倾家荡产。决不能以刑代罚,或以罚代刑,更不能为了眼前利益而姑息。对于不合安全卫生标准的企业,责令停业整顿,整顿后依然达不到要求的,必须予以关闭。对于包庇、纵容肇事者的有关主管人,依法追究法律责任。只有从责任上给予切实的保障,才能防止减少事故的发生。

        二、对中国劳动安全卫生制度立法和实施中存在问题的改进建议
       生命与身体之维护乃人类尊严最重要之本,在现代民主国家自由经济体制下,劳动者作为人类社会之一员,其生命与身体安全理应获得最大限度之保障。劳动者因其履行劳动义务而遭致伤害或患职业病,或因之残废死亡时,常因此导致其本身及家属生活上之困境。故加强职业灾害预防,搞好劳动安全和卫生,即成为现代法制之重要课题。中国在这方面的立法不少,做出的努力应该值得肯定,但对于存在的问题我们必须敢于正视,并不但改进和完善:
        (一)确立政府在安全卫生保障方面的角色
        2001年,中国参加了《经济、文化和社会权利国际公约》,作为政府,有义务履行公约中规定的义务。该公约第7条规定,缔约各国承认人人有权享受公正和良好的工作条件,特别要保证安全和卫生的工作条件;该公约第12条规定,缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准,缔约各国为充分实现这一权利而采取必要步骤。由于中国经济基础薄弱,长期以来发展经济就成了政府的主要任务。我们并不否认经济发展的重要性,但是如果一味的强调发展经济,就会带来许多问题,如生态问题、短期行为,等等。我们强调的是必须树立科学的发展观,必须促进经济社会和人的全面发展,经济发展与保护同时进行。否则,经济的发展建立在牺牲社会成员个体利益的基础之上,就会失信于民,得不偿失。因此,政府在劳动保护上,必须正确解决角色定位问题,处理好发展经济与保护劳动者利益的关系。无论是做出决策还是执法监督管理,都应当坚持保护与发展并行,对于一些短期行为,虽然一时或许能够给当地增加收入,但从长远看,其带来的弊大于利时,应该坚决予以制止、纠正。除政府自身的角色定位正确外,立法上应当完善政府部门在劳动卫生保护中的职责,对于重大事故发生后负有不可推卸责任的主管部门的责任人,除了依法追究刑事、行政责任外,确立引咎辞职责任制度和赔偿制度十分必要。
         (二)完善中国的职业灾害补偿制度
         1.职业灾害的界定。所谓职业灾害,亦称劳动灾害,有广义和狭义之分。广义的职业灾害,通常不考虑有无人员伤亡,即使无死伤的灾害亦包括在内。日本武田晴尔氏对于广义的职业灾害定义为:仅指因生产用具之缺陷及活动手段之缺点而发生的异常,以致对生产技术之正常进行产生阻碍之事实而言。[2](P359)狭义的职业灾害,通常指有劳工死伤的灾害而言。依据美国有关劳动灾害统计标准规定,将灾害定义为:对劳工招致身体损伤之事故。而对于身体的损伤,另定义为“与业务有关联之外伤性之伤害,并包括疾病在内”。国际劳动统计人员会议所称劳动灾害,指因劳工与物体(物件)或物质或与他人接触或置身于种种物体或作业条件中,或因劳工本身之作业动作而引起人体伤害之事件而言。其中包括职业性疾病在内,应为狭义职业灾害所作最具代表性的定义。[2](P360)职业灾害补偿制度是指对遭受职业灾害的劳动者及其亲属给予扶助,使劳动者及其亲属的生活得到基本保障的一种制度。在中国,职业灾害补偿是通过工伤保险待遇和民事赔偿法律规定的形式得以实现的。
          2.中国职业灾害补偿制度的完善。《中华人民共和国宪法》第45条规定、《劳动法》第70条和第73条、《职业病防治法》第50条和第51条、《安全生产法》第48条以及《工伤保险条例》对职业灾害补偿做了规定。只是《工伤保险条例》的规定存在一些问题:未规定享受工伤待遇后的民事赔偿救济机制,与《职业病防治法》和《安全生产法》的规定不一致,将会影响《职业病防治法》和《安全生产法》的有关规定的实施。1.尽快出台中国的《社会保险法》,将现有的养老、医疗、工伤、失业、生育保险的零星分散规定,集中在统一的《社会保险法》之中,并借鉴德国的《国家保险法》的规定,将职业灾害保险用专编专章的形式加以规定,明确规定职业灾害保险的任务是预防劳动灾害,在劳动灾害发生后对受伤者及其家属给予补偿各种具体制度。2.重视劳动力的康复与重建。劳动力的重建已成为职业灾害补偿的新趋势。1955年国际劳工组织大会通过《残障者职业重建建议书》(第99号建议书)通过职业辅导、职业训练及特案介绍等就业服务,促使残障者确保适当就业。其中最重要的条文是第30条“对于那些工作能力因身体损伤结果已有所改变的劳工,鼓励雇主转换其至该任务内之其他适当工作”,此一条文,充分显示出期望雇主以职业重建的方式从事职灾补偿。1964年《有关职业伤害给付公约》(第121公约)于第25条第1项第2款中规定:“为残障者提供重建服务,尽可能协助其重新担任过去的工作;如此举不可能,则应视其体能和能力,为其寻找另一最合适之有酬工作。”1983年,由于新趋势已确立,因此,该年所通过之《职业重建与就业(残障者)公约(第159号公约)》及《有关职业重建与就业(残障者)之建议书(第168号建议书)》均规定深入技术性的重建方法,未再对鼓励“以重建为补偿方式”作原则性的建议。综合有关职业重建及就业的观念,大致为:职业重建服务应使所有残障者都能利用;提供特别的职业辅导;残障劳工与非残障劳工在就业训练、工作获得、待遇等,机会均等;不适合一般竞争性就业之残障者,应在庇护情况下训练与就业;应避免残障者工作时在生理上、交通上及建筑上的障碍;政府、雇主及劳工组织应尽量协助残障者就业重建及就业。[3](P180)
         中国《劳动法》第29条第1款仅规定:患职业病或者因工伤并被确认丧失或者部分丧失劳动能力的,用人单位不得依据第26条、27条之规定,解除劳动合同,对于职业灾害补偿,仅以消极的金钱补偿为主,并未体现恢复、重建劳动力的精神。《职业病防治法》弥补了《劳动法》之不足;但作为具体规定工伤保险待遇的《工伤保险条例》在总则中仅在第1条规定了促进工伤预防和职业康复, 但并未规定具体的职业康复制度内容,仅规定康复性治疗的费用从工伤保险基金支付。而《企业职工工伤保险试行办法》则在第6章专门规定了工伤预防和康复制度。《工伤保险条例》为何取消了职业康复的具体规定?这是否意味着康复问题没有必要?其中的原因令人费解,但既然有伤害,自然就有康复问题,这对于工伤职工恢复劳动能力至关重要,不能回避。因此,在即将制定的《社会保险法》中必须对此作硬性规定。
          (三)兴起“零”灾害运动
        “零”灾害运动是日本劳动灾害防止协会于昭和48年(1973年)倡导的,获得了劳动省的支持,得以有计划、有组织的推展,很具成效。这对职业灾害防止而言,乃属创举,值得借鉴。所谓“零”灾害,是发现、掌握并解决工作场所之潜在危害因素,从根本上予以消灭职业灾害之意。至于“零”灾害运动,系根据尊重人权的理念,以消除一切职业灾害为最后之目标,由雇主、管理阶层以及全体作业劳工各自在岗位上,积极参加安全卫生活动,以解决工作场所有关安全卫生问题为基本要求的运动。“零”灾害运动有三大理念:第一,零灾害并非无死亡灾害或失能伤害即可之观念,而是将工作场所之潜在危害因素予以排除,从根本上消灭职业灾害之观念。第二,为实现“零”灾害、“零”疾病之工作场所的最终目的,应将阻碍安全卫生的所有问题予以解决,以排除工作场所的危害因素。因此,全体人员均应自动提供自己的体验与智慧来参与“零”灾害运动,同心协力解决问题是本运动的精神所在。第三,为消除工作场所潜在危害因素,必须大家团结一致站在各自岗位上认真实践解决问题,不能仅靠领导阶层之力量,即使管理阶层的职员,以至各阶层的作业人员均应通力合作方可达成,养成“大家身体大家保护”的风气,所以,“零”灾害运动也是全员运动。“零”灾害运动在日本已行之多年,普遍受到企业界和劳工界的重视与影响,并已蔚然成风,有其不可磨灭的成效和贡献,[3](P379)特别值得中国借鉴。


注释:① 所谓劳动安全卫生是指国家为了保护劳动者在劳动过程中的安全和健康而制定的各种法律规范的总称,包括劳动安全技术规程、劳动卫生规程、企业安全卫生管理制度等.

#武汉大学法学院副教授
[参考文献]
[1] 蒋桂斌.弥天大谎真相大白[N].法制日报,2002 05 30(3).
[2] 林丰宾.劳工安全卫生法[M].台北:三民书局,1998.
[3] 黄越钦,王惠玲,张其恒.职灾补偿论[M].台北:五南图书出版公司,1995.
[4] 关 怀.劳动法[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[5] 王全兴.劳动法[M].北京:法律出版社,1997.


文章出处:《武汉理工大学学报》(社会科学版)2004年第5期