行业协会若干法律问题比较研究(上)

作者:周玮 发布时间:2005-09-26 12:22:49         上一篇 下一篇

 

摘要:本文从回顾行业协会的历史渊源入手,通过对各国(地区)的相关法律制度的比较研究,全面分析了行业协会的概念、性质、法律地位以及经费来源等法律问题,并针对我国当前行业协会的现状、问题及其成因论述了自己的解决方法。强调应该积极借鉴国外有关制度规范,从法律层面对我国行业协会的功能、职权、人员配备和经费来源等方面做全面梳理和重整,以适应新的社会历史条件的需要。

 

关键词:行业协会  行政机构  成员企业  法律问题  比较

 

随着我国全面建设中国特色社会主义市场经济的理论和实践的进一步深化,在新的历史条件下,如何全面认识行业协会的实质内涵和法律地位,解决行业协会的若干深层次问题,保障其健康有序地发展,这是对行业协会进行研究所必须面对的难题。近年来随着我国加入WTO,政府职能进一步转换,行业协会在我国市场经济中发挥的作用越来越大。但是作为后进的经济转型国家,相比于国外成熟完善得多的行业协会法律制度,我国目前的行业协会还带有相当浓厚的官办痕迹和计划经济色彩,远远不能适应现代市场经济发展和经济全球化的需要,所以有必要通过借鉴、比较其它国家(地区)有关法律制度规范,来为我国行业协会良性发展寻求制度保障。但是,国外专门针对行业协会的具体立法很少,最多也是在商会甚至非营利组织的层面上进行专门立法,所以几乎没有现成的直接的制度可供借鉴。[1]但是这并不妨碍我们通过对国外有关规范性文件和具体制度的比较、分析和提炼,来为我国的行业协会法律制度建设出谋划策。而且笔者认为,对于后进国家而言,要想促进行业协会的健康发展,自上而下的制度推动是必不可少的,所以我国有必要制定专门的行业协会法。这是发挥我国后发优势的重要途径。

目前国内法学界对行业协会理论的研究,主要有北京大学的黎军博士从行政法的视角对行业协会进行了系统研究,西南政法大学的鲁篱博士针对行业协会的经济自治权这一特定问题做了相关探讨,以及梁上上、吴宗祥等对于行业协会的某些具体问题(如权利来源、驱动机制和反竞争行为等)进行研究的论文,王全兴教授对以行业协会为代表的社会中间层主体的相关研究和苏力教授主编的关于第三部门的法律环境的著作等。而关于其他国家行业协会的具体法律制度的文章著作基本上仅限于资料的介绍甚至是考察报告。

上述研究成果从不同层面反映了当前行业协会研究的现状,其共同基调也都是希望为我国行业协会制度建设进言。但是在笔者看来,尚缺乏通过对各国行业协会的法律制度进行比较研究,从而在法治层面(尤其是经济法层面)上对我国行业协会进行制度构建的相关研究。所以本文试图在对国外相关法律制度比较研究的基础上,结合我国的实际国情,对行业协会若干法律问题进行探讨。

 

一、行业协会产生发展的历史渊源

17-18世纪的前资本主义时期,西欧出现了世界上最早的“行会”,主要分布在手工业、畜牧业、渔业、纺织业以及陶瓷业等行业中,其中又以手工业为主。但是在这一时期“行会”存在的主要目的是为了排除异己、防止竞争和垄断市场,与现代意义上的行业协会有本质区别。随着商品经济的产生和逐渐发展,这种“行会”日益分化,并逐渐衰亡于资本主义的产生和发展时期。

资本主义时期,随着生产力发展,工商业日益发达,行业分工更加细化,新的行业协会组织形式(例如商会、同业公会等)产生。18世纪中叶英国、美国和加拿大先后建立了行业协会组织,日本则在明治维新中期开始建立相应行业协会组织,典型代表是1882年成立的大日本纺纱联合会。[2]行业协会的迅猛发展主要是在19世纪80年代后,生产力的进一步发展使得资本迅速集中到少数人手中,垄断资本主义的产生给行业协会的发展提供了良好的土壤。一方面,中小企业为了抗争大型垄断企业的威胁而自发地联合起来;另一方面,大企业为了避免过度竞争而制定协议成立组织以进一步划分市场。另外,出于缓和日益激化的劳资之间的矛盾的需要,许多企业主也被迫寻求联合以对抗工会等工人联合组织。同时,资本主义进入垄断阶段后其向外扩张的本性表现的更加淋漓尽致,为了在跨国贸易中立于不败,许多企业也走向联合。在这种历史趋势下,行业协会迎来了它的历史上第一个高速发展的黄金时期。

在第二次世界大战中,一些国家出于战时需要,认为行业协会不仅可以成为政府的咨询机构,而且可以代行一部分政府职能,以便于战时政策的实施。行业协会和国家政府的联系便发端于此。而在战后,政府也意识到行业协会在帮助医治战争创伤,重振产业,以及在投资、消费和维持就业方面的独到作用,更是大力扶持其发展。行业协会得到了新的发展,并逐渐成为了沟通国家和企业的桥梁。

在我国,唐朝时就已经存在有所谓“行”或“行帮”,至明清时,行业组织又进一步发展成为“公所”或“公馆”,而到1846年以前,上海已有行会21家、苏州35家、汉口20家、北京22家。北洋政府和国民党政府都曾分别于1914年和1929年颁布过《商会法》,进一步加强了对行业组织的法律控制。[3]1949年8月,中华全国工商业联合会(又称中国民间商会)成立,全国各地都相继成立了工商联。各级工商联既是参政议政的人民团体,又是具有多种服务职能的民间商会,依靠同业公会和行业商会加强当地非公有制企业之间的联系。在计划经济的特殊时期,政府主导推动的行业协会开始出现。建国初期,考虑到国内外形势的需要,1952年成立了中国国际贸易促进会,简称中国贸促会,又称中国国际商会。它对内是政府机构,对外是民间团体。这是建国后最早的由政府推动成立的行业协会。1978年到1984年间,随着以扩大企业自主权为主要特征的企业改革的深入,针对部门管理各自为政的状况,我国开始借鉴国外行业协会的经验,1980年经国务院批准成立中国包装技术协会和中国食品协会。这是政府推动行业协会的起步阶段。不久,政府与企业间的行政隶属关系越来越松动,大量的行业协会应运而生。1993年国务院机构改革时对工业管理体制进行调整,轻工业部和纺织部改为中国轻工总会和中国纺织总会,主要职能是搞好行业规划,实施行业政策,进行宏观指导和为企业提供服务。1997年国家经贸委又在上海、广州、厦门、温州四个城市进行行业协会试点,1998年国务院机构改革时,将煤炭、冶金等九个部改为九个国家局,2001年又将九个国家局分别组建、改组成相关综合性行业协会,意图逐步建立起中国特色的行业协会体系架构。

所以,无论是国内还是国外,行业协会的产生、发展和壮大始终与经济因素息息相关。在战时和战后或者是在社会转型时期,国家因素则逐渐加入,但是归根结底还是在生产力发展的情况下为了满足维持经济发展的需要。现代意义上的行业协会已经成为联系政府和市场的纽带。

二、行业协会的概念和性质

(一)行业协会的概念

对于行业协会(trade association, industrial association)的定义,学界认识不一,但是就实质而言一般都认同它是一种由单一行业的竞争者组成的非盈利组织,其目的在于促进该行业中的产品销售和在雇佣方面提供多边性的援助服务,[4]或者是为了促进和提高该行业中一个或多项经济利益或者是该领域所覆盖成员的经济利益。[5]

行业协会不同于我们日常生活中常见的职业协会(如法学会),因为后者是以某种特殊技能形成的职业资格为纽带而组成的组织,而前者是以某种产品的生产和流通而形成的特定行业为纽带而组成的组织。严格说来它也不同于商会,因为商会往往横跨多个行业从而覆盖了整个商业环境,它们之间也可能并没有直接的竞争关系(这一点当然不符合行业协会的普遍定义)。但是在笔者看来,商会从某种意义上可以视为多个行业协会的组合。商会的目的宗旨在于改善整体市场环境,促进商品的生产流通,从根本上也是为了提升成员企业的市场竞争力,可以看作是行业协会的进一步集中的组织形式。在理论上,也往往把商会纳入了广义的行业协会范畴中进行研究,本文亦不例外。

(二)行业协会的性质

行业协会的性质主要有非营利性,中介性和特殊的公益性。下面就从各国相关法律制度比较的角度对行业协会的性质进行具体分析。

1.行业协会的非营利性。所谓非营利性并非指行业协会完全不营利(事实上行业协会的活动中有很多都是带有一定商业性质并可能产生利润的),它只是不得将获得的利润和收入分配给成员,不以追求利润最大化为目的。这里就产生了如何在立法上对行业协会的可能获得利润的行为及其利润所得的使用进行规制的问题。在立法上,各国一般将可能获得利润的商业活动按照其与行业协会的宗旨的关系不同分为不相关的商业活动和相关的商业活动,后者与组织的宗旨目的紧密相连,前者则不是。对于不相关的商业活动,法律一般是严格禁止实施的。即使某些情况下允许行业协会从事一些该种类的活动,也会在该活动收入占协会总收入的比例等方面做出很多限制性的规定。而对于相关的商业活动而言,其法律规制虽然较之前者要宽松一些,但是在收入的最终目的等方面仍然是给予高度关注的。在日本,根据1996年9月20日通过的《建立和指导非营利团体管理的标准》,公益团体可以进行营利性活动,但必须符合下列条件:(1)商业活动所得利润不应超过总收入的一半。(2)该营利活动不能有损组织的社会信誉。(3)该营利活动获得的超过正常管理活动费用的收入必须用于公益活动。(4)营利性活动不可妨碍公益活动。在美国,联邦税法对于非营利组织的特定业务活动有着严格限制,对与组织宗旨相关的或不相关的业务活动做了明确规定。如果有关商业活动与组织的宗旨没有“实质相关”并具有经营性特征,而且该活动是经常性的,那么这种活动应被视为是不相关的商业活动,是不能免税的。[6]所以,各国基本上都是通过立法对其可能获得利润的不相关的商业性活动施加种种限制(包括收入比例的限制、活动性质的限制和收入用途的限制等),来确认特定组织的非盈利性特征。但是关于行业协会的非盈利性特征的体现,不同国家的不同法律形式反映了各国文化、历史、政治与经济背景的不同。因此我们在具体制度设计上可以借鉴但不能照搬。

2.行业协会的中介性。它主要体现在行业协会在一定程度上起到了促进和保障国家和企业相互沟通的作用,“中介”的本质就在于它是事物间相互作用的连接纽带和传递者,行业协会能够也应当成为沟通政府和企业关系的中间桥梁。因此,行业协会从其本质上而言属于非政府组织。但是在各国,行业协会的中介性和桥梁沟通的作用反映到其发展模式上也是有区别的。从行业协会产生的基本模式考察,一般而言,完全以企业自发组织和自发活动的行业协会模式称之为“水平模式”,而政府的行政权力推动协会的成立和运作,大企业起主导作用,中小企业广泛参与的行业协会模式称之为“垂直模式”。[7]美国的行业协会是典型的水平模式,自发组建自愿参加,形式多样种类繁多,规范性不强。当然美国有一整套完备的社会监督机制,并且有专门的民间机构可对任何行业协会进行监督。但是德国、日本、韩国等国家的行业协会则是所谓“垂直模式”。例如德国的中小企业商会条例和工商会临时调整法均规定了企业的强制加入商会的义务,因为“政府在做出决策前,需要知道经济界在想什么,需要什么,在此基础上制定的政策,才能促进经济界自身和社会更好的、更有效的运作”。[8]由此可见,政府主动向企业干预的趋势明显。在日本,政府和行业协会的接触渠道也是有制度保障的,例如自1964年就已经存在的通产大臣咨询机构——通产省产业结构审议会,其委员会中二成以上是行业协会代表。[9]可见日本政府的宏观指导与扶持对于日本行业协会的发展起到了独特的作用。经过分析可知,“水平模式”的形成源于市场主体自身的平等性,强调自下而上,由内而外的自发过程;而“垂直模式”则体现了行业协会成立过程中政府公权力自上而下,由外而内地自觉介入。当然,无论是由哪种模式产生,实践中最终都是会回归到作为政府和市场的桥梁的中介性特征上的。可以说,中介性是行业协会存在的根本意义所在。

3.行业协会的特殊公益性。行业协会从本质上来说是一种利益集团,是基于利益差别而形成的具有共同利益需要的团体,其成员是为了争取或维护某种共同目标和利益而一起行动的人。但是,行业协会所代表的利益显然不同于单个企业成员的个别利益,也有别于一般意义上的社会公共利益,而是一种“特殊的公益”,它表现为本行业的集体性利益和共通性利益。因为公益性概念不应限于社会利益,不特定多数人的利益,“也应包括像特定业界团体那样的特定多数者的利益,仅须以该利益对社会一般人开放,即受益对象不固定为要件。”[10]行业协会的这种公益性的特殊性一方面是相对于其成员个别利益而言它具有公共性,具体体现在行业协会提供某些公共物品或某些具备社会公信力的服务上(例如提供产品鉴定报告和原产地证明等)。另一方面,相对于政府系统,行业协会所代表的利益却具有民间性,具体体现在其对内自筹经费实行自我管理,对外则通过游说等活动来制约政府。在一向以社会公共利益代表自居的政府看来,行业协会至多只是行业利益或地方利益的代言人。的确,处于弱势地位的市场主体为了对抗日益膨胀的国家力量而自发联合相关民间主体,通过结社来抵制国家的侵蚀,这正是行业协会产生的历史渊源之一。这种特殊的公益所具有的范围不会超过其产业领域和特定的业务范围,尽管成员之间可能已经做出了某些妥协与让步。在实践中,大多数行业协会都会在其章程中宣示其宗旨在于促进本行业协会成员的共同利益,但是各国在具体措辞上又有一定差别。例如美国钢铁和煤机构的行业协会在1833年便在其成立宗旨中声明:“采取一切适当的方法发展本行业及其所以分支的利益”。而1876年成立的美国银行家协会则声称其组织目的在于促进银行和银行机构的普遍福利。[11]而日本1953年8月颁布实施的《商工会议所法》则强调作为全国性组织的日本商工会议所“以促进国民经济健康发展,加强国际交流与合作为宗旨”,而各地方的商工会议所则“以促进本地区工商业的全面改善和发展,增进一般社会福利事业为宗旨”。商工会议所不仅为会员,也为非会员的工商业者提供某些方面的必要服务。《德国工商会法》则规定工商会的宗旨在于通过其建议、报告及评估,向政府部门提供咨询并支持其工作,同时维护诚实商人的规矩和习惯。”[12]我国台湾地区《工业团体法》第一章第1条也明确规定:“工业团体,以协调同业关系,增进共同利益并谋划工业之改良推广,促进经济发展为宗旨。”[13]可以看到,日本的行业协会宗旨相对于美国而言更加强调在其社会活动中为了保障本团体的利益,从而主动对社会公共利益予以关注并形成影响,更深刻地体现了与政府的宏观指导的渊源联系,而德国则主要强调工商会对本地区商业利益的维护,并未赋予其更多的社会责任。当然,各国在具体规定上的差异并不能抹煞行业协会的这种特殊公益性。正是由于这种承上启下的特殊公益性,行业协会这一层次就成为了把众多的集团利益组合成为国家利益的重要环节。

三、行业协会的法律地位

行业协会为法人,基本上是各国通行的规定,但是其法律地位并非完全一致。在法国,地区工商会是政府中代表地区工商界利益的咨询机构,属公立公益的法人团体。在德国,根据《德国工商会》第11条的规定,德国工商会所属公法团体。《法国商会法》第1条规定,商会是政府部门中代表各自管辖区工商界利益的机构,第18条规定,地区工商会是政府部门中代表地区工商界利益的咨询机构,为公立公益机构。而日本《商工会所法》第2条仅将日本商工会议所界定为法人,并未指名其公私法上的属性,倒是《俄罗斯联邦工商会法》第1条规定工商会“系俄罗斯企业及企业有联合的商业性的民间社会团体为法人。”[14]由此可见,在德国和法国,商会更大程度上是一个公私混合体,且更为侧重于公法法人,法国甚至将商会直接定义为“政府机构”;而日本、俄罗斯等国家的商会更加趋向于私法法人的角色。正因为如此,在日本,法律赋予了商会相对更多的社会责任,要求其肩负起“促进国民经济健康发展”和“增进一般社会福利事业”的社会责任;而在德国,由于其自身法定的公法法人身份,法律并未对其社会责任给予太多关注。

由此可见,各国基本都确认商会或行业协会的法人地位,至于侧重于公法法人还是私法法人,则依其文化传统、社会背景及具体法律制度而各有不同。

四、行业协会的经费来源

经费是行业协会存在和活动的经济基础。行业协会作为社团组织,其经费无疑主要

应来源于会费。日本商工会议所法明确规定,商工会议所设立时须有必要设施和经费。工商业者人数在1000人一下设立商工会议所时,其财力规模应不低于2600万日元,其中会费收入应达到1100万日元;工商业者5万人以上时,其财力规模不低于4.3亿日元,其中会费收入在2.9亿日元以上。会费的标准主要是依据会员企业的营业额和从业人数确定,其标准由通产省制定。会费收入、事业收入(例如一些技能鉴定收入、会馆出租收入和信息咨询收入等)及政府资助在其全部经费中约各占50%、20%和30%。[15] 德国工商联合会在章程中明确了会员的交纳会费的义务,其会费包括基本会费和应缴金额。基本会费是按生产能力划分等级,不同行业的联合会之间的基本会费数额差别很大,从小型企业的80马克到大型企业的18000马克不等。应缴金额则是按企业的利润计算出来的,其比例一般是企业利润的0.35%。[16]法国商会的经费来源和德国相似,且应缴金额占总经费的比例最高。英国的商会则没有应缴金额来源,其经费主要由会费、服务费及与政府的合同收入,其中服务费是主要来源。[17]意大利商会的经费在1981年之前全部由政府拨款,此后逐渐修改会费标准,至1991年后国家停止了拨款,会费成为了商会最主要经费来源。荷兰商会的情形也很相似,而且其会费收入更是占到总经费的80%。[18] 在比利时,其商会的经费来源包括会费、政府特批的某些收费服务的行政审批权的所得收入和企业赞助,政府不给任何办公费和人头费。[19]而我国台湾地区《工业团体法》第33条将工业同业公会的经费来源划分为入会费、常年会费、事业费、委托收益和基金及其孳息。其中入会费由会员入会时一次性缴纳,具体数额由章程规定。常年会费则依据会员资本额、生产工具、工人数额和产品数量为标准,于章程中订立,按月缴纳。遇有特殊情况时(如购买不动产、必要设备或者举办展览等),经过主管机关核准,可以酌情增加缴纳金额。第36条和第37条规定,事业费的分摊,每一会员承担一到五十份不等,且退会时不得要求退还。《工业团体法实施细则》第35条进一步规定:基金及其孳息,必须专户存储,非经理事会通过,并经主管机关核准,不得动用。[20] 可见在各个国家(地区),会费基本都是行业协会的经费组成的最主要部分。这也正体现了行业协会的独立、自治和非营利的特点。



*武汉大学法学院2003级经济法硕士研究生

[1] 关于这一点,可以参见鲁篱著:《行业协会经济自治权研究》,法律出版社2003年版,第79页及以下有关内容。

 

[2] 史景星:《对行业协会若干问题的探讨》,载《华东经济管理》1995年第6期,第5页。

[3] 陈清泰主编:《商会发展与制度规范》,中国经济出版社1995年版,第170页。

[4] Joseph, F. Bradley“the role of trade association and professional business society in America”,university pork

pennsy bvania 1965, P4。

[5] George,P. Lamb/Summer Kittelle:“trade association law and practice”,Little Brown and Company 1965, P3。

[6] 这里的“实质相关”是指业务活动必须与组织的宗旨有明显的因果关系。参见郑国安等主编:《国外非营利组织法律法规概要》,机械工业出版社2000年版,第74页。

[7] 姚小霞:《国外行业协会发展特点及其启示》,载《世界经济与政治论坛》2002年第5期,第26页。

[8] 荷尔格·施旺内克:《德国政府与商会的运作关系》,载《湖北社会科学》2000年第11期,第30页。

[9] 石东坡、高智红:《日本行业协会的经济功能及其启示》,载《科学·经济·社会》1994年第1期,第46页。

[10] [日]北川善太郎:《民法总则》,有斐阁1993年版,第63页。

[11] Joseph, F. Bradley“the role of trade association and professional business society in America”, P21~P22。

[12] 国家经贸委产业政策司编:《国外行业协会资料选》(第一辑),中国商业出版社1999年版,第69页。

[13] 具体条文参见网页http://db.lawbank.com.tw/FLAW/FLAWDAT0201.asp (2004年11月26日访问)

[14] 陈清泰主编:《商会发展与制度规范》,中国经济出版社1995年版,第162~231页。

[15] 国家经贸委产业政策司编:《国外行业协会资料选》(第一辑),中国商业出版社1999年版,第73页。

[16] 国家经贸委产业政策司编:《国外行业协会资料选》(第一辑),中国商业出版社1999年版,第100页。

[17] 金晓晨:《英法德若干商会法律制度比较》,载《当代法学》2002年第3期,第126页。

[18] 张德霖:《西方国家商会制度》,载《中国经贸导刊》2000年第7期,第38页。

[19] 柳国炎:《比利时商会的体制和运作》,载《上海商业》2001年第9期,第52页。

[20] 参见网页http://db.lawbank.com.tw/FLAW/FLAWDAT0201.asp (2004年11月26日访问)


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