我国社会保障的理论与实践

作者:邵芬 发布时间:2005-11-29 20:47:27         上一篇 下一篇

【作者简介】邵芬,云南大学法学院教授,硕士生导师。(昆明 650091)
【内容提要】自建国以来,通过几十年的不懈努力,我国已经初步建立起社会保障制度。但我国社 会保障制度的建设远远落后于经济发展的速度,其在立法理念、立法实践、体系结构、 制度建设等方面还存在着诸多值得注意问题。因此,建立健全同我国经济发展水平相适 应的社会保障制度,乃是一个任重而道远的任务。
【关 键 词】我国社会保障/理论与实践

    一、社会保障立法理念
    一种先进制度的建立,除了有高度发展的经济基础之外,还必须有先进理念的指导。 在西方社会保障法制建设的过程中,除了本国的政治、经济和文化等决定因素外,哲学 、政治学、社会学和经济学等先进理论及其思想,都对其产生过巨大的作用。由于社会 保障制度的安排会对社会发展产生一定的影响,所以一些既是经济学家又是思想家的学 者们,往往要通过对社会各种经济关系和经济活动规律的研究,来为社会保障的理论与 实践提供一些方法论的指导。例如“西方经济学中的收入分配理论、边际效用理论、就 业理论、贫困理论、制度学说和私有化理论,马克思主义的劳动价值学说、后备基金与 六个扣除学说,等等,”[1](P67)都为现代社会保障立法及其制度的发展做出了贡献。 透过现代社会保障立法及其制度100多年发展的轨迹:即从19世纪的放任主义到贸易保 护主义;从20世纪上半叶凯恩斯的国家干预主义到20世纪末新自由主义的出现;从20世 纪50~70年代产生的中间道路的理论,到20世纪90年代尤其是90年代末期,西方各国不 约而同地选择了“第三条道路”(即淡化左右,取自由主义和民主主义之长)的实践,直 至英国首相布莱尔《第三条道路》一书的出版在欧美国家所引起的轰动,无不充分地证 明了先进理论及其思想与社会保障法的血与肉的关系。所以,当社会保障立法的完善与 否成为一个国家全面发展的标尺的时候,先进理念的传播和指引就显得十分重要。
    我国理论界针对我国社会保障立法及其制度的建设,仁者见仁、智者见智,出现了不 少的先进理论与先进思想。我们认为,我们不但应该树立科学的发展观,也应该树立科 学的立法观。因此,就我国国情而言,若站在执政党立党为公、执政为民的高度,“三 个代表”重要思想不但是我们党必须长期坚持的指导思想,而且也应该成为社会保障立 法的指导思想。因为加快和完善社会保障立法也必须“始终代表中国先进生产力的要求 ,代表中国先进文化的前进方向,代表中国广大人民的利益”。社会保障法作为一种先 进法律文化,也必须始终代表中国广大人民的利益的要求,才可能在实践中发挥出让全 体社会成员平等地享受到社会发展的物质文明成果、政治文明成果和精神文明成果的作 用。在社会改革的过程中,最不能容忍的是对社会公民权利的漠视、忽视直至权利的被 剥夺。1994年3月14日,“国家尊重和保障人权”被写进了我国《宪法》,因此,让全 体社会成员平等地享受到社会发展的成果,应该是我国社会保障立法的基本理念。国家 应该尽快制定出以人权为中心的,以“以民为本”的社会保障良法。
    二、社会保障立法现状
    社会保障法既是社会生产力发展到一定阶段的产物,也是社会继续向前发展的一项重 要制度;既是一个社会是否全面发展的重要标志,也是一个社会得于全面发展的“稳定 器”、经济运行的“减震器”和实现公平的“调节器”。[2](P1)
    社会发展史证明,社会保障立法越是全面的国家,社会成员的社会保障权利就越能得 到全面地实现,而社会成员权利的全面实现,又必然会进一步推动着社会保障立法的发 展。所以,与其说社会保障法是市场经济发展的结果,不如说社会保障是一个国家一个 民族发展的基本制度之一。纵观世界社会保障立法史,我们不难看出:其社会保障制度 的建立、发展和完善无一不表现出其立法先行的特征;各国公民社会保障权利的全面实 现也无一不是法律强制实施的一种结果,法律成了各国社会保障制度的强硬支撑点。例 如,正是英国1601年的旧《济贫法》和1834年的新《济贫法》,才使英国建立起最初的 社会救济法的权利义务关系;正是德国在1883年到1889年间的“三大保险法”的颁布(1 883年颁布的《医疗保险法》、1884年颁布的《事故保险法》和1889年颁布的《伤残与 老年保险法》),才使德国建立起现代意义的社会保障制度,引起了整个西方世界的高 度关注并为工业化国家所仿效;[3](P276)正是1935年美国《社会保障法》的颁布,才 赋予了“社会保障”以法律的形式和内涵,从而建立起适合本国国情的社会保障制度。
    我国社会保障立法从社会保险开始,以1951年政务院颁布的《劳动保险条例》为起点 ,我们建立起除了失业保险以外的包括养老、医疗、工伤和生育方面的国家保险制度。 1982年宪法第45条的规定(中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候 ,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利需要的社会保险 、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活,抚恤烈士家属,优待军 人家属。国家和社会安排盲、聋、哑和其它残疾的公民的劳动、生活和教育),为我国 社会保障立法提供了原则性的指导。
    经过几十年的发展,特别是实行市场经济制度以来,我国社会保障立法取得了不可忽 视的成绩。在城镇社会保障制度建设方面,国家颁布的法律法规有:社会保险方面,国 家颁布了《劳动法》,国务院先后颁布了《关于建立城镇企业职工养老保险制度的决定 》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》和《五保供养工作条例》等;劳动部颁发了 《企业职工生育保险试行办法》和《企业职工工伤保险试行办法》、《企业年金制度》 等;在社会优抚方面,国务院颁布了《革命烈士褒扬条例》、《军人优待抚恤条例》(2 004年8月修订并发布,提高了待遇水平)和《城镇退役士兵安置条例》等;在社会救助 方面,国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员 救助管理办法》,民政部颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则 》等;在社会福利方面,国家颁布了《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》、《 义务教育法》和《残疾人保障法》等。勿庸置疑,这些法律法规和规章的颁布对调整我 国社会保障关系起到了一定的作用,但对于要建立社会保障制度或社会保障法律体系来 说却还显得远远不够。例如,社会保险作为社会保障的核心内容,其法律法规直到现在 还未出台;再如,作为国家比较重视的,也是改革重点的养老保险和医疗保险直到现在 也无法可依。
    在世界经济发展一体化的大背景下,加快我国社会保障立法的步伐不但是当今中国融 入国际主流社会的需要,也是市场经济顺利发展和保护中国社会成员社会保障权的前提 。因此,在社会保障立法的进程中,以下这些问题应该引起我们的高度重视:
    (一)社会保障整体立法滞后
    从国家的整体立法上看,虽然我们用二十多年的时间走过了西方近百年的立法道路。 但令人遗憾的是,在国家颁布的众多的法律中,却没有一部是专门调整社会保障法律关 系的基本法律;在国务院已经颁布的行政法规中,也没有那一个行政法规是专门为调整 社会保障法律关系而制定,这种立法状况既与社会保障法在社会发展中的地位与作用极 不相符。[4](P33)其将会成为我国经济社会全面发展的一种障碍。
    社会保障法作为一个独立的法律部门,其调整的对象是社会保障法律关系。社会保障 法律关系的主体比较复杂,但更多地是政府和公民之间的关系。社会保障法律关系并非 是对等的权利义务关系,除了在社会保险项目方面公民应该缴纳一部分社会保险费和提 供一定时期的劳动力的义务以外,其他项目方面政府承担着更多的义务和更大的责任。 目前,我国虽然已经初步建立起包括社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利为内容 的社会保障体系,但由于其背后无法律的支撑,所以在实践中法制化程度很低,从而导 致用人单位不为职工投保、挪用或挤占社会保险基金现象的不断发生。加之由于现行社 会保障法律法规法律责任的不明确,在诸如民法、劳动法、行政法和刑法等法律部门之 中,对违反社会保障法法律责任方面也无具体的规定。所以对违法者无法追究法律责任 ,而只能在报纸上“点名”(例如某市1996年养老保险金被挪用近9亿元,对责任人追究 什么样的责任,讨论到今天还没有什么结果)(注:2001年,最高人民法院对此行为已经 有具体的司法解释。)。同时,由于社会保障立法无程序设计的缺陷,致使公民在社会 保障权利受侵犯时难于获得司法救济,[5](P312)例如,在养老保险权方面,某市劳动 和社会保障局与市高级人民法院“协商一致”,通过下发文件,规定劳动者依法要求用 人单位补缴养老金的案件不属于法院管辖的范围,劳动争议仲裁委员会也不能受理。( 注:参见曾民、陈海:“79号文件和它的两个反对者”,载《南方周末》,2003年1月1 6日第6版。)这样的规定不但剥夺了劳动者社会保险方面的诉权,而且还剥夺了劳动者 社会保险的仲裁权。而在全国范围内,通过“会议记要”决定不受理社会保险案件的现 象已具有一定的普遍性。我们不禁要问,如果法院不受理社会保险案件的话,那么公民 的诉权如何保障?(注:在最近的最高人民法院司法解释的讨论稿中,规定将社会保险案 件交由劳动监察机构处理,法院不在受理社会保险案件。)而一纸文件能把公民的诉权 和仲裁权加于剥夺的终极原因,还是由于无法可依。
    (二)社会保险适用对象混乱
    (1)养老保险的适用。首先,企业职工、国家机关公务员、事业单位和社会团体干部各 享受不同的保险制度,且泾渭分明。企业职工的养老保险待遇明显低于国家机关公务员 和事业单位干部的养老保险待遇,国家公务员的养老保险待遇几乎是企业职工养老保险 待遇的两倍;其次,同是享受国家财政养老的国家公务员和国家干部之间的养老保险待 遇也不尽相同。例如,公务员一年的工龄可以享受到一元人民币的待遇,但事业单位的 干部则享受不到。最后,适用劳动法调整的事业单位的辞职和被辞退干部的养老保险待 遇还无制度保障。(2003年,最高人民法院发布《关于人民法院审理事业单位人事争议 案件适用法律若干问题的解释》,标志着事业单位适用劳动法的开始。)
    (2)失业保险的适用。《失业保险条例》适用的对象突破了企业的范围,不仅适用于企 业的失业职工,而且也适用于事业单位的失业人员,但却把国家公务员排除在失业保险 制度之外。近两年来,一些地方对毕业6个月以上的,找不到工作的大学毕业生给予失 业保险的享受,不失为社会安定的好举措,但却与《失业保险条例》中享受失业保险必 须缴费满一年的条件的制度设计不相一致。
    (3)医疗保险的适用。养老保险不但适用于企业的职工、事业单位的干部,而且把国家 机关的公务员、社会团体的职工、干部和民办非企业单位的职工也都包括在其适用范围 内。
    (4)工伤保险的适用。首先,《工伤保险条例》适用范围为企业和有雇工的个体工商户 以及在非法用工主体打工的劳动者,但却既不适用劳动法规定的“与国家机关、事业组 织和和社会团体建立了劳动合同关系的劳动者”,也不适用劳动部规定的“国家机关、 事业组织社会团体实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员”; 其次,有关国家机关的公务员、事业组织的干部的工伤保险规定直到现在不见出台,其 工伤保险权利的实现仍然无法可依;再次,从事建筑行业的乡镇企业是按照《工伤保险 条例》出台前的有关规定,继续为职工购买商业保险还是缴纳工伤保险费,乡镇企业职 工的身份是农民还是职工。等等。如此的立法状况,如果从公民的角度思考,法律适用 的范围越广,公民享受的权利越全面;但如果从法律的角度思考的话,积极的方面是法 律法规的规定不断地有所突破(突破“单位”的界限),消极的方面是法律法规的规定混 乱不堪,且相互冲突,使执法者无所适从。
    (5)生育保险的适用。生育保险的意义应该高于其他的保险,但迄今为止,国家既无全 国性的法律法规,也未形成全国性的制度。女性的生育价值无大小之分,然而各地执行 的标准却不一致。其结果是造成妇女生育保险待遇的事实上的不平等。同时,还有相当 多的女职工享受不到或者不完全享受到生育保险待遇。
    在五种社会保险中,虽然适用的对象有所差异,但就城市非正规就业者来说,尽管在 医疗保险方面劳动和社会保障部有其保护性的规定,但事实上却什么保险待遇都享受不 到。
    (三)社会福利立法单薄
    在社会福利方面,除了部分特殊主体(老人、儿童和残疾人员等)国家制定有法律规定 以外,就全体公民而言,国家基本上没有什么法律规定,只散见在其他的法律规范之中 。如《劳动法》第67条规定:“国家发展社会福利事业,兴建公共福利设施,为劳动者 休息、修养和医疗提供条件。用人单位应该创造条件,改善集体福利,提高劳动者的福 利待遇。”这里的用人单位指的是企业和实行企业化管理的事业组织,其劳动者也非全 体社会成员。而且随着市场经济的发展,劳动者所依附的用人单位的福利在逐渐地减少 甚至没有。目前的社会福利只体现在一些公共设施等公共产品之中,具体到个人享受的 福利却体现不多,立法也寥寥无几。
    三、社会保障法律体系的构筑
    社会的协调发展需要比较完善的社会保险法律体系的支持。健全的社会保障立法不但 是构筑其完整法律体系的基础,而且也是社会保障制度的“内核”。我国虽已初步建立 起社会保障制度,但由于缺少其基本法律的支撑,所以在构筑体系框架的过程中,始终 缺乏长远性的总体思考,表现出随意性强,头痛医头,脚痛医脚的无统一规划的现象:
    (一)框架结构随意
    我国是一个政府主导型的国家,其优势是能够高效地形成全国一盘棋,便于推行政府 的各种决策和政策,体现出或许其他国家所没有的“高效率”。但由此带来的负效应是 太多的“随机应变”,这在社会保障体系建设和框架结构方面表现得尤为突出。
    1993年,围绕着国有企业的改革,十四届三中全会提出的我国社会保障的体系结构包 括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累六大部分;19 94年《劳动法》第73条所设定的社会保险的框架是养老保险、失业保险、医疗保险、工 伤保险和生育保险五部分的内容;1998年随着下岗社会现象的出现,国家对社会保障法 律体系的框架设计又基本上是社会保险(而且主要是养老保险、失业保险和医疗保险部 分)、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障三大部分,并发布了两个“确保 ”的政策;2002年党的十六大对社会保障的提法是:完善城镇职工基本养老保险制度和 基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城乡居民最低生活保障制度。发展城乡社会救 济和社会福利事业。有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度 ;2003年3月的全国人大会议上,对社会保障法律体系强调的是“三条保障线”(失业保 险、下岗生活费和城市居民最低生活费)和“两个确保”(确保下岗职工的生活费和离退 休职工的离退休费),提倡建立的是以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低 生活保障的社会保障体系;2003年10月14日,《中共中央关于完善社会主义市场经济体 制若干问题的决定》第一次提出了“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系” 的思想;2004年9月,国务院新闻办公室发布“中国的社会保障状况和政策”,将我国 城市社会保障体系内容设置为社会保险(养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、 生育保险)、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障五部分,其亮点是第一次将住 房作为我国社会保障体系的一部分。
    (二)概念使用混乱
    在社会保障制度建设和社会保障立法的目的方面,世界各国政府的目标方向应该是一 致的,但由于经济发展的成熟程度和文化的差异,加之制度的不同,西方社会福利制度 的内容与构架与我国社会保障制度的内容与构架还是存在着一定的差别。目前,我国虽 然没有制定和颁布《社会保障法》,但社会保障的项目包括社会保险、社会救助、社会 优抚和社会福利五个方面已经是一种定势。然而在理论和实践中,我们在使用社会保障 、社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利时,不但概念不清、内容交叉,而且往往 以点带面,十分混乱。如或把社会保险就视为社会保障、或把社会保障视为最低生活保 障,甚至就把社会保险中的某一项保险项目视为社会保障或者是以社会福利来替代社会 保障等。再如,按照《劳动法》的规定,社会保险的主体被规范为“用人单位与劳动者 ”双方。但在《安全生产法》中,“用人单位”被修改为“生产经营单位”,“劳动者 ”被修改为“从业人员”,“工伤保险”被修改为“工伤社会保险”;而在《职业病防 治法》的有些条款中,“用人单位”则被修改为“建设单位”。等等。概念使用的混乱 ,难免会带来立法方面的混乱,立法方面的混乱,则会带来执法方面的混乱。其最终结 果是法律法规的权威性和神圣不可侵犯性在人们心目中的下降。
    笔者甚至认为,原劳动部改名为劳动和社会保障部并不十分准确,或许应该为“劳动 保障部”更为理想。因为劳动和社会保障部事实上并不负责管理社会保障的全部项目, 如社会救助和社会优抚的管理部门是民政部。
    (三)人为因素干扰
    在社会保障方面,国家政策性的规定不但多如牛毛、朝令夕改,并且前后矛盾和相互 矛盾现象严重。整个社会保障法律制度使人感到体系性不强,破碎感明显,甚至出现某 项社会保障项目受重视的程度,会随着不同社会群体政治呼声的大小、部门势力的大小 或者个人影响的大小而发生变化的极不正常的情况。[6]
    建设与社会经济发展相适应的社会保障体系不但是执政党的任务,也是社会保障法学 界义不容辞的责任。这正如中国社会科学院社会学所景天魁所长所讲的那样:对于我国 社会保障体系,应该从体制入手,重新进行国家公共权利的整合,初步在我国建立起一 个基础整合的社会保障体系。[7](P30)
    四、社会保障制度的建设
    社会的可持续发展需要各方方面面的努力,社会保障制度是社会可持续发展的基石。 然而,我国社会保障制度的建设还存在诸多问题:
    (一)政府财政投入不够
    我国保持着世界上最快的经济发展速度,但经济的发展并没有带来社会的全面发展: 不但城乡居民收入的差距在扩大(城乡居民的收入差距从20世纪90年代的2.5∶1扩大到2 003年的3.2∶1),而且东西部的差距在扩大(1980年至2003年,西部与东部的GDP由1∶1 .92扩大到1∶2.59)、贫富差距在扩大(城市里10%的最高收入户与10%的最低收入户的差 距由1998年的3.09倍扩大到2000年的5.02倍,农村里10%的最高收入户与10%的最低收入 户的差距由1998年的4.8倍扩大到6.5倍)、基尼系数在上升(1988年我国基尼系数为0.34 ,1995年为0.39,2003年为0.45,而国际公认的收入差距的警戒性是0.4)。[8]
    我们进行改革的目的是要使一部分人富起来的同时,带动大部分人达到中等生活的水 平。然而,由于不在一个平台上的竞争和稀缺资源占有的不同,改革使一大部分人在市 场竞争的过程中陷入了贫困,且从相对贫困走向绝对贫困。当农村的贫困问题还未解决 好之时,城市的贫困面却随着房改、医改、子女受教育等新问题而不断扩大。根据国家 统计局2002年9月26日公布的《首次中国城市居民家庭财产调查总报告》披露:在我国 ,10%的最高收入的富裕家庭占有了45%的全部居民资产总额,最低收入家庭的资产总额 ,仅占全部居民总额的1.4%。[9]众所周知,富有者们的富有并非完全是自己的努力和 创造,但却享受着人均3000~10000美元的西方发达国家的富有者的享受。如此巨大的 贫富差距,是市场自由运行的结果,所以非市场所能调整。其不但需要国家法律法规和 政策的有力干预,而且更需要国家财政的扶持。然而,对于社会保障制度的建设,我国 政府在财政方面的投入一直都比较少。
    在欧盟国家,中央财政对社会保障支持的力度都比较大,社会保障支出占国内生产总 值的比例都比较高。例如1994年丹麦为33.7%,德国为30.8%,法国为30.5%,荷兰为32. 2%,芬兰为34.8%,英国为28.1%。我国社会保障支出占国内生产总值的比例是多少,国 家没有一个权威性的数据,只是有学者认为,目前国家用于失业保险金支出和下岗职工 基本生活费合计占国内生产总值的比重,1996年为0.16%,1999年为0.51%。[10](P3)在 社会保险费用占财政支出的比例方面,德国1994年为33%,新加坡1996年为42%,匈牙利 1998年为50%,丹麦1998年为70%,而我国2001年社会保险费用才占总财政支出的6%左右 。[11](P71)当然,我国政府已经统筹考虑,计划在“十五”期间,社会保障支出占国 家财政支出的比例,逐步达到15%~20%。[12](P439)
    (二)社会保障面太窄
    在社会保障面方面,我们远未建立起覆盖全体社会成员的社会保障制度,而仅仅是对 一部分特殊社会群体的特殊待遇。例如,4亿多城镇公民成为了13亿多中国公民的特殊 主体,可以享受到8亿多农民享受不到的社会保障待遇;1亿多城镇有职业者,又成为4 亿多城镇公民的特殊主体,可以享受到其他城镇公民享受不到的社会保险待遇。由于社 会保障的覆盖面太窄,到2001年底,尽管全国参加基本养老保险的人数超过了1.4亿人 ;参加失业保险的人数也有1亿多人;参加基本医疗保险的人数有9400万人,但是其加 起来的总数不及中国总人口的1/10。[7](P29)2003年底,全国基本养老保险参保人数达 15506万人,其中参保职工11646万人;全国参加失业保险人数达10373万人;全国参加 基本医疗保险人数达10902万人,其中参保职工7975万人,退休人员2927万人;全国参 加生育保险的职工达3655万人;全国领取城市最低社会保障的人数为2247万人;2004年 6月底,全国参加工伤保险的职工达4996万人。[13]其覆盖面仍然十分限,例如,2003 年底我国领取城市居民最低生活保险金的人数比2002年增长了170万人,中央的财政投 入也比2002年增长了百分之百,但领取城市最低生活保障者仅占城镇人口的5%,比印度 救助的比例还要低。在社会保险方面,有近60%的中小企业不为职工缴纳社会保险费, 享受五种社会保险权利的职工约40%左右。若按照《失业保险条例》规定,符合法定条 件,能够领取失业保险金的人数较少。例如,2002年,云南省城镇登记失业人员为18.7 4万人(其中就业转失业为5.64万人),领取失业保险金的人员仅为7.78万人。
    (三)社会保障水平太低
    目前,我国城市贫困人口约有3100万,约占城镇总人口的8%。[14](P53)2001年中央财 政用于城市低保的资金为23亿元,按当年领取低保金的人数1170.7万人计算,人均16.3 7元/月;2002年,全国城市领取最低生活保障费的人数为2053万人,[15]中央财政用于 低保的资金翻了一翻,而其低保对象也几乎翻了一翻。截止2002年11月,我国3.2亿非 农业人口中,有1998万人陷入绝对贫困,需要政府的救助,2002年政府为此开支近105 亿人民币。(注:参见:《百姓周刊》,2002年12月29日第1版。)2003年底,我国领取 城市居民最低生活保障金的人数为2247万人,各级政府财政支出最低生活保障资金156 亿元,其中中央政府对中西部困难地区补助92亿元,月人均领取58元。[13]而个别地区 领取的最低生活保障费仅有20元。在失业保险金方面,以昆明市五华区为例,在2004年 10月1日之前,昆明市五华区的失业保险金为300元/月,全省在职职工的平均工资为107 3元/月,失业者失业保险金只相当于全省平均工资的28%。在缴纳养老保险费和个人所 得税以后,已所剩无几。
    五、社会保障税和遗产与赠与税的开征
    为解决社会保障费的问题,目前,世界上118个国家和地区中已有80个国家开征了社会 保障税,并成为有的国家的头号税。为解决财政的不堪重负,除了开征社会保障税以外 ,有的国家还开征了一些新税种。如在1995~1996年期间,英国社会保障税总额只占英 国GDP的7%左右,而社会保障费用却约占GDP的12%,其中的5%的缺口是政府从其他税收 转拨而来。为弥补财政的不足,1997年英国政府开始对水电、电信、煤气等垄断行业征 收“暴利税”,1998年为解决40亿英镑的财政来源问题,英国政府对后私有化的公益企 业开征了一次性的“雨花税”。[16](P31)
    目前,我国只征收社会保险费,而没有开征社会保障税。面对社会保障基金的巨大缺 口,国家计委宏观经济研究院课题组通过对“中国社会保障体制改革的方向”的研究, 认为只要征收677亿元人民币的社会保障税,13亿中国人民即可享受到“一视同仁”的 社会保障待遇。[17](P3)所以,社会经济发展水平的制约并不是阻碍国家社会保障立法 及其制度建设的终极原因。
    在市场自由竞争的过程中,我国一些特殊行业(如电力、电信、民航、铁路等(注:钱 雅华于2003年1月在《共鸣》上发文:“2002年中国十大暴利行业”,认为房地、出版 业、医药业、高速公路、汽车业、传媒业、留学中介、民航业和中学教育是2002年中国 的十大暴利行业。))取得了绝对的垄断优势,而一些“夕阳”产业却纷纷“关、停、并 、转”,加之国有企业的转制,产生出大量的失业和下岗工人,增加了社会保险的负担 。因此,我们可借鉴英国的一些成功的做法,在条件基本成熟的前提下对这些垄断行业 开征“暴利税”。同时,还应该尽快开征遗产赠与税,把其作为社会救助金的一部分, 以从一定意义上体现一定的社会公平。
    六、结语
    社会发展的历史证明,任何一种制度的产生即意味着其改革的开始。世界各国社会保 障制度无不是在改革中前进,在前进中又不断地进行再改革的一个否定之否定的过程。 而也正是有了这个过程,才使其构筑起以社会安全为目标、以社会立法为手段、以社会 公平为原则、以人道主义为本色的全面而完整的社会保障法律体系。
    我国社会保障立法发展50多年,社会保障制度改革近20年,社会经济的发展对国人的 实惠应该是有目共睹。但是迄今为止,我国既无社会保障法的制定,也无社会保险法和 社会救助法的颁布,而《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的颁布,也以某 大学生的惨死为代价。特别值得我们注意的是,自改革开放以来,当社会创造出无数个 百万富翁、千万富翁和亿万富翁的同时,我国却只有25%的老年人能享受到养老保险待 遇,10%的人能享受到医疗保险待遇,20%的非农劳动者能享受到工伤保险待遇,数以千 万计的农村贫困人口最低生活保障制度远未建立,老年人福利、残疾人福利等各项福利 事业均落后于社会经济的发展和社会公民发展的需要。[18](P1)
    我国社会保障制度的建立和完善,意义深远而重大,其也是提高执政能力的问题之一 。以印度为例:印度人民党执政8年以来,GDP年均增长高达6%,但80%的人民,也就是3 .5亿人民仍然生活在贫困线以下,其结果是,人民党在最近的大选中失败。[19](P5)20 04年3月14日宪法修正案将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写 进了宪法,作为第14条第四款,为我国社会保障立法提供了原则性的指导。然而,面对 我国人口老龄化对养老保险金的冲击(退休人员每年以6%的速度递增,养老金缺口从199 8年的100多亿增加到2003年的400亿左右)、面对城镇化对社会保障制度的冲击(传统的 社会保障制度只为城镇人口所设立,城镇化过程中所带来失地农民的隐性失业问题、数 亿农村转移劳动者的需求和农村老弱者的保障问题)、面对就业形式的多样化对以“单 位”为本位的社会保障体系的冲击(大量的在非公经济的从业人员和灵活就业人员尚未 纳入保障制度内)、面对经济全球化对我国执法程度很低和保障水平不高的社会保障制 度的冲击,[20]要真正建立健全同我国经济发展水平相适应的社会保障制度,还任重而 道远。

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文章出处:《云南大学学报》2005年第1期