社会保险基金投资监管法律制度比较研究

作者:张新民 发布时间:2006-06-13 16:15:13         上一篇 下一篇

【作者简介】张新民,西南师范大学政法学院教授,法学博士。(重庆 400715)

      一、社会保险基金投资模式比较
  从世界范围看,社会保险基金投资模式主要有四种[1]:第一种是以智利为代表的委托专门的社会保险基金管理公司(如养老基金管理公司)进行竞争性管理投资模式。这种模式具有管理民营化、基金资本化、运行市场化等特点。在这种投资模式下,投保人可以自由选择国家批准的任何一家资信好、回报率高的基金管理公司建立法定的个人积累账户和个人自愿存储账户,由基金管理公司负责对基金进行投资经营。如果投保人对选定的管理公司不满意,可以随时从这家基金管理公司转移到另一家基金管理公司,从而通过成员“以脚投票”引入竞争机制。这一模式投资回报率较高、财政负担轻、信息透明度高,但基金转移比较频繁、管理成本较高,基金管理公司的业务稳定性较低。第二种模式是以新加坡为代表的公共投资模式。在这种投资模式下,社会保险基金主要投资于政府公债和社会公益事业。这种社会保险基金投资模式,一方面可以使国家财政获得大量的稳定资金;但另一方面由于投资工具单一,缺乏竞争机制,基金投资的回报率比较低。第三种模式是欧美一些国家推行的基金会投资模式。这种模式的基本架构是,由社会保险计划的举办者成立一个具有基金法人资格的基金会,举办者将社会保险基金(主要是养老保险基金)交由基金会具体负责投资管理,从而使社会保险基金的所有权与经营权相互分离。

        二、社会保险基金监管理念比较
  从世界范围看,在社会保险基金投资监管的理念上有两种选择,即信托监管(审慎监管)和严格限量监管。
    (一)信托监管
  所谓信托监管,是指所有社会保险基金的受托人和投资人在对社会保险基金进行投资运营活动时,必须按照信托法规定的谨慎投资人原则(prudent man rules)进行,并承担相应的信托责任(fiduciary duty),以此来对社会保险基金投资风险进行有效控制。这种监管理念,只强调基金管理者对基金所有者的信托责任,要求基金管理者根据审慎投资原则,为基金所有者的收益最大化进行投资,对投资工具及其比重没有具体限制(个别国家对自我投资有比例限制)。在这种监管理念下形成的监管机制具有以下基本特点:1.强调基金管理者对基金持有人的诚信义务和基金管理的透明度,严厉打击内幕交易等欺诈行为,保护持有人的利益。2.要求资产多样化,避免风险过于集中。3.防止利益冲突,限制基金管理者进行自营业务。4.鼓励竞争,防止基金管理者操控市场。
  在这种监管理念下,基金的运营不受许可证管理,监管机构较少干预基金的日常活动,只是在有关当事人提出要求或基金出现问题时才介入。在很大程度上,监管机构依靠独立审计和精算师等中介组织对基金运营进行监督。
  这种监管理念,有利于调动社会保险基金管理者的积极性和创造性,充分发挥市场的作用。基金管理者可以根据市场的变化及时调整投资计划,最大限度地实现社会保险基金的保值增值。但这种监管理念需要完善的资本市场和成熟的金融监管系统来支撑,并需要社会保险基金管理者普遍对信托责任,尤其是谨慎投资人原则的法理和要求有充分的认识和心理认同。美国、英国、加拿大等普通法系国家多遵奉这一监管理念。
    (二)严格限量监管
  严格限量监管(draconian regulation)理念的基本思想是,由社会保险基金投资监管部门通过明确规定社会保险基金的投资工具和各种投资工具的比例结构,并要求社会保险基金投资管理者必须按照规定对社会保险基金进行投资运营,从而将社会保险基金投资运营的风险控制在合理的范围内。
  在这种监管理念下形成的监管机制具有以下基本特征:1.所有的社会保险资产都集中到社会保险基金账户,由专门的基金管理公司管理,保险公司、共同基金等金融机构不得管理社会保险基金;同时监管机构根据严格的标准颁发基金管理许可证,控制基金管理公司的质量和数量;2.社会保险基金管理公司只能从事与社会保险基金有关的业务,如收取缴费、基金投资管理、支付社会保险待遇等;3.限制社会保险基金的投资组合,尤其对基金投资股票和外国证券进行严格控制;4.往往会采取相应措施,以保证社会保险基金的投资收益达到一定水平。根据以上规则,监管机构通过现场和非现场监管的方式密切监控基金的日常运营,一旦发现问题马上采取行动。德国、法国、意大利、日本等大陆法系国家和几乎所有进行社会保险体制改革的拉美国家及最近步其后尘的匈牙利、波兰、哈萨克斯坦等发展中国家都选择了这种监管理念[2]。
  社会保险基金投资监管理念对于社会保险基金投资监管机制的建构具有直接的指导作用和价值。总的来看,影响社会保险基金投资监管理念选择的基本因素大致有以下几个方面:基金市场结构;资本市场和各类中介组织的发达程度;相关法律的健全程度。但一国社会保险基金投资监管理念的选择更多的是与本国证券市场的发达程度密切相关。本国证券市场越发达,选择信托监管理念的可能性就越大;相反,资本市场发育程度越不成熟,选择严格限量监管理念的可能性则更大。因为,在证券市场发育不健全、社会保险基金管理机构存在很多治理结构方面问题的情况下,选择审慎监管理念,将极有可能导致社会保险资金遭受重大损失。正是基于这样的考虑,发展中国家一般选择限量监管来作为建构本国社会保险基金投资运营监管体制的理念基础。
      三、社会保险基金监管体制比较
  合理有效的社会保险基金投资监管体制是保证其安全营运的重要制度基础。从世界范围看,在社会保险基金投资监管体制的建构上,存在以下几种基本做法[3]:一是适用原有保险业的既有监管体制。这是实行基金制的国家所采用一种做法。二是在原有制度框架内进行创新。如拉美国家等。但各个国家的具体做法又各有特色,比如秘鲁、墨西哥、玻利维亚三国在财政部或经济管理部下设专门的社会保险基金监管机构;智利和阿根廷则在劳动与社会保障部下设基金监管机构;乌拉圭和哥伦比亚却在中央银行内设立社会保险基金监管机构。此外,阿根廷、墨西哥、秘鲁三国的社会保险基金监管机构具有高度的管理独立性,而智利等国监管机构则属于政府部委的一个司级机构。三是由独立的部门负责实施。这是OECD国家的通常做法。在这些国家,对社会保险基金(包括公共社会保险基金和职业社会保险基金)的投资监管通常由独立的部门负责实施,如社会保险基金监管局或保险和证券监管委员会等。但也有些国家如奥地利、芬兰、希腊、日本、西班牙、美国等是由政府财政部、劳动部、社会事务部下属的专门机构监管,并有十几个国家将对公共社会保险基金的投资监管和对职业社会保险基金市场的监管交由一个部门负责实施。
      四、社会保险基金监管制度比较
  从世界范围看,对社会保险基金(包括公共社会保险基金和职业社会保险基金)的投资监管主要有以下一些具体制度:
  1.社会保险基金投资管理市场准入制度 这是世界各国和地区比较普遍采用的一种监管制度。市场准入制度的基本制度功能是允许最好的申请者进入社会保险基金投资管理市场,限制未来代理风险和制度风险。只有那些符合条件,通过公开招标的基金管理公司才具有经营社会保险基金的资格,并且特许经营权实行年度审核制,对违法、违规的基金管理公司,视其情节轻重实行惩罚和注销资格处罚。
  2.资产分离制度 即要求社会保险基金资产与基金管理公司的自有资产和其他托管资产严格分离。资产分离制度的基本功能是在基金所有人、基金托管人、基金投资人之间形成一种制衡监督机制,有效控制代理风险。社会保险基金由外部保管人进行管理对于限制代理风险是非常必要的。通过资产分离,基金管理人不直接持有社会保险基金,可以大大减少骗取和盗窃基金资产的机会;同时,通过拒绝执行基金管理人进行违规操作的指令,还可以强化保管人的谨慎监管意识。
  3.投资限制制度 投资限制制度,又叫投资组合制度,主要涉及到发起人自我投资的上限、投资工具的种类、风险的种类、所有权的集中程度、资产类别等方面的限制,但各国的具体做法存在差异。以养老保险基金为例,比利时法律规定,养老保险基金自我投资不超过15%,房地产投资不超过40%,单项存款不得超过10%;丹麦法律规定,养老保险基金对股票、房地产的投资比例不超过40%,而政府债券、抵押信用券不低于60%;法国法律规定,不低于50%的养老保险基金应投资于欧盟公共债券,而贷款项目不得超过30%;德国法律规定,养老基金投资欧盟股票不超过30%,投资欧盟房地产不超过25%,非欧盟债券不超过6%,外国资产不超过20%,自我投资不超过10%;爱尔兰法律规定,养老保险基金投资实行严格的谨慎人规则,但自我投资需要批准;意大利法律规定,养老保险基金投资由基金董事会制定投资政策,但政府债券不超过90%;日本法律规定,养老保险基金投资债券不低于50%,投资股票不超过30%,房地产不超过20%,外国资产不超过30%,投资单一公司的资产不超过10%;荷兰法律规定,养老保险基金自我投资不超过5%,自由准备金可达到10%,自我投资不超过15%;挪威法律规定,养老保险基金对股票的投资不得超过20%,投资未担保贷款不超过30%;葡萄牙法律规定,养老保险基金投资政府债券的比例不低于30%,而房地产投资不超过50%,自我投资不超过15%,投资股票、房地产不超过40%;西班牙法律规定,养老保险基金投资金融资产的比例不超过10%,投资于债券、存款、房地产抵押贷款项目不超过90%;瑞典法律规定,大部分养老保险基金只允许投资于债券、抵押债券等;英国法律规定,养老保险基金投资实行谨慎人投资规则,但自我投资不超过5%;美国法律规定,养老保险基金的投资实行谨慎人投资规则,投资工具没有具体限制。(注:根据相关报刊资料整理。)
  投资限制的目的是为了确保投资组合分散和最小化代理风险、制度风险,特别是投资风险。因此,在许多国家,特别是一些资本市场发育不够成熟,金融调控机制不够健全的国家和地区在养老保险基金的投资上一般都实行了投资限制制度。随着资本市场的逐步完善,基金管理公司的逐渐成熟,投资限额一般会逐步放宽。
  4.社会保险基金准备金制度 为了防止社会保险基金(主要是职业社会保险基金)投资收益发生大的波动和现金不足,从而对基金所有人和受益人的权益造成损害,不少国家和地区都建立了社会保险基金投资基金准备金制度。基金准备金一般包括风险准备金和盈余准备金,风险准备金由国家社会保障管理机关直接管理,盈余准备金由职业社会保险计划举办者管理。风险准备金应按规定的标准上缴,以形成全国统一的职业社会保险基金风险准备金基金;盈余准备金应按规定比例从超过一定标准的盈余中进行提取,提取达到一定规模后经国家有关部门(公共社会保险基金)和社会保险基金管理机构(职业社会保险基金)同意可以暂不提取。社会保险基金盈利低于规定水平时,应首先由盈余准备金进行弥补,不够时再由风险准备金进行弥补。
  5.社会保险基金保险制度 社会保险基金管理公司也有可能存在破产和清偿的风险;因此,为了最大限度地化解社会保险基金可能面临的这些风险,一些国家和地区,规定了社会保险基金保险制度,明确要求各社会保险基金管理公司必须向社会保险基金保险公司交纳保险费,实行强制投保,保险费水平依各基金管理公司的风险等级而定。如美国的公共养老金给付保证制度,我国香港特区的强制性公积金制度所规定的养老金计划专业弥偿保险制度等。香港的弥偿保险制度要求受托人必须购买足够的专业弥偿保险,用以弥补计划资产可能遭受的损失,包括核准受托人、其他管理人或相关人士,因不当行为或违法行为所导致的损失。专业弥偿保险的保障范围非常广泛,在某种意义上相当于商业保险的再保险。
  6.信息披露制度 信息披露制度是一种运用越来越广泛的社会保险基金投资监管制度。对于整个社会保险基金投资监管体制来说,信息披露要求是监管的最基本的组成部分。信息披露的目的是将基金管理公司置于社会公众和监督机构的双重监督之下,防止基金管理公司违法、违规操作,损害基金所有人和受益人的利益。但是,在不同的国家和地区以及不同的社会保险基金投资监管模式下,对信息披露有不同的要求。对基本(公共)社会保险基金投资监管的信息披露一般较为全面、详细和系统。而对补充(职业)社会保险基金投资的信息披露则有不同的要求,经合组织国家对信息披露的要求不十分严格,有些国家虽然要求提供有关信息,但仅仅限于年度报告书,有些国家并无法律要求;但拉美国家,在职业社会保险基金投资上则要求有广泛而详细的信息披露要求。因为,在竞争型、投资运营型的职业社会保险基金运作模式下,社会公众需要获得尽可能详细的信息,以便做合理的选择。
  7.外部审计制度 建立健全外部审计对实现对社会保险基金的监督具有重要意义。尽管对外部审计的范围和标准的要求不同,但几乎每个国家都要求对社会保险基金进行外部审计。外部审计的法定职责因国家而各异,在法律和制度环境不发达的国家,外部审计对社会保险基金资产不提供一个独立和客观的评估,并且外部审计的法律责任也不明确;而在其他国家,外部审计不仅提供一个精确的、独立的评估,而且成为监管的重要工具。审计师被要求向监管人报告有关基金的任何问题,并对工作失误承担责任。
  8.费用限制制度 社会保险基金费用限制在拉美和中欧一些国家中得到了广泛的运用,如智利仅允许特定种类的费用;匈牙利对管理公司的收费更是进行限制,但对基金经理的收费没有特定的限制。不过,在以信托方式管理基金的国家对费用没有明显的监管,如在美国,费用水平是通过一般的谨慎要求和法律进行监管的,法律规定信托基金可以收取“合理的”费用。
  9.风险评级制度 在不少国家和地区,法律规定独立的私营风险评级机构对各种投资工具的风险等级进行评估,并以此作为主要依据衡量某种金融工具是否适于社会保险基金投资。政府评级委员会也是根据评级结果审查社会保险基金投资是否符合要求。
  10.收益担保制度 大多数引入职业社会保险计划的国家和地区对社会保险基金的投资收益都进行某种程度的担保。其中,拉美和中欧国家通常采用相对值的形式,即达到所有社会保险基金投资收益的均值或某个收益基准的一定比例。例如,智利规定某个基金的投资收益必须高于全部基金平均收益的50%,阿根廷该比例为70%[4];而另外一些国家则规定,社会保险基金的投资收益率必须达到某个具体数额(名义值或实际值),如瑞士养老保险基金的名义投资收益率必须高于4%,乌拉圭的实际投资收益率必须高于2%[5]。作为保证,各社会保险基金或出资成立中央担保基金,或自行提取一定比例作储备,或由基金管理公司的自有资本作支撑;当储备不足时,财政预算予以支持。
      五、监管绩效比较
  尽管社会保险基金的投资有四种基本模式,但从监管理念和监管实践看,对社会保险基金的监管却只有两种基本模式;一种是主要在普通法系国家适用的以信托法理为基础建立起来的谨慎监管模式;一种是在限量监管理念基础上建立起来的严格监管模式。从总体上看,两种基本监管模式的绩效是不同的。
  1.从监管成本看,实行严格监管模式比实行谨慎投资监管模式的成本要高一些。尽管适用谨慎投资监管模式需要发达完善的资本市场条件,完备的法律及规则体系和高度透明的监管体系作支撑,同时,也需要社会公众对制度运行的原则予以充分的理解和对规则自觉遵循,但相对于实行严格监管模式,它并不需要一套比较系统严密的监管组织系统,从而可以有效的降低监管费用。
  2.从基金投资回报率看,实行谨慎投资监管模式的国家社会保险基金的投资收益率一般高于实行严格监管模式的国家。以养老保险基金为例,在1984年至1996年间,实行谨慎投资监管模式的爱尔兰、英国、美国、荷兰的养老保险基金的真实收益率平均分别为11%、10%、9%、9%。其中,英国1980年以来职业养老金基金的投资收益率平均高达18%[6];而实行严格监管模式的德国、丹麦、瑞士和日本养老金基金的真实收益率平均则分别为7%、6%、4%、0%[7];1980—1990年期间秘鲁、土耳其、委内瑞拉、埃及、厄瓜多尔的公共养老金基金投资甚至出现了负收益[8]。
  3.从操作看,由于在严格监管模式下有关法律法规对监管主体及其职权、监管制度和监管程序均作了明确的规定,因此,整个监管系统比较便于操作。而在谨慎投资监管模式下,由于整个监管力量来源于谨慎投资人责任和义务,而这种责任和义务更多的是一种事后约束力,因此,它不仅要求监管者必须有比较深厚的信托法理论功底,而且具备相当丰富的实践经验;否则,很难进行有效的监管。
  4.从适合性看,谨慎监管模式更适合在这样一些国家和地区推行:市场发育成熟,金融监控机制完善,社会保险基金投资规则体系完备,国民总体法律意识强,崇尚判例制,社会保险基金管理专业人员对信托法理和谨慎投资人原则有相当的理解并能自觉予以遵守。而严格监管模式则更适合在具有以下特点的国家和地区推行:社会经济处于欠发达或不发达状态,市场化程度较低,金融监控能力有限,法制不够健全,国民法律意识较低,社会保险基金市场的系统风险和道德风险的总体水平较高,监管人员的知识和经验更适应严格监管模式。
【参考文献】
  [1]林毓铭.社会保险基金进入资本市场的模式选择与监管[J].价格月报,2003,(4):8.
  [2]王信.养老基金的国外投资:国际经验与中国的选择[J].证券市场导报,2003,(3):61—62.
  [3]林义.社会保险基金管理[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2002.118.
  [4]林义.养老保险改革的理论与改革[M].成都:西南财经大学出版社,1995.213.
  [5]王信.养老基金营运监管的国际经验及启示[J].经济社会体制比较,2000,(2):36.
  [6]林义.社会保险基金管理[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2002.123.
  [7]余雪明.比较退休基金法[M].北京:中国政法大学出版社,2003.114.
  [8]世界银行.防止老年老龄危机:保护老年人及促进增长的政策[M].北京:中国财政经济出版社,1996.61.


文章出处:《现代法学》2005年第4期