土地发展权及其在我国的配置(四)

作者:田春雷 发布时间:2005-09-28 20:12:37         上一篇 下一篇

同时我们还应该看到,农民集体的土地发展收益权在多数情况下只是一项隐性的权利,其权利的实现即显性化需要具备一定的条件:有明确现实的转化为建设用地的需求,符合土地利用规划,用地单位已经取得土地管理部门授予的土地发展权。这就使得不同农民集体土地发展收益权的实现机会会因土地所在地理位置的不同而不均等。城乡结合部农民集体的土地发展收益权较之偏远地区农民集体的土地发展收益权更易实现。为了协调由于土地利用规划引起的土地发展权配置不均带来的地区之间、村集体经济组织之间的利益冲突,实现社会的和谐发展,政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。国家可考虑对农民集体的土地发展收益开征新的税收项目,由此而来的财政收入要纳入各级地方财政,并严格规定其用途,主要用于农用地开发整理、农业和农村基础设施建设、农村社会保障、公共公益事业建设、小城镇建设等方面。

(二)农民集体土地发展收益权的所有形态

如前所述,农民集体理应拥有土地发展收益权,那么自然而然,农民集体土地发展收益权的所有形态是接下来要讨论的问题。

根据民法理论,土地发展收益权的权利所有形态可以采取以下形式:土地发展收益权单独所有与土地发展收益权共同所有。土地发展收益权共同所有有土地发展收益权总有、土地发展收益权合有和土地发展收益权按份共有三种形式可以选择。那么笔者认为的农民集体土地发展收益权应当属于以上哪一类呢?显然,土地发展收益权单独所有是私有,无疑可以首先排除。合有,又称共同公有,指数人基于共同关系而享有权利。合有形态是以日耳曼家族共同体为基础发展起来的,其法律特征为权利人为全体成员,对权利标的的管理和处分须得全体共有人同意,否则不得处分。历史上的合有经过上百年的演变,发展为现代意义上的共同共有。共同共有形态是基于某种共同关系,数人共享对某物的权利,是不分份额的共有,从性质上而言,共同共有是对权利予以“量”的分割而形成的制度,共同共有为权利的联合。所以共同共有中全体成员均享有对物的权利,也就是说,成员个人是拥有权利的。从我国农村的实际情况看,农村社区虽然具有很强的地缘性、血缘性,但农民间并不具备共同关系,显然与合有形态相距甚远。按份共有是数人按应有份额对权利标的的共同享有,各共同所有人对权利标的均有应有部分,并可以自由处分该应有部分以及随时请求分割权利,所以相对共同共有而言,按份共有更接近于单独所有权形态,基于这样的原因,土地发展收益权的权利所有形态也不是按份共有。总有是指多数人结合而成的尚未形成法律人格的共同体共同享有权利的形态,以欧洲大陆中世纪日耳曼村落共同体土地所有形态为其典型。其法律特征表现为权利的质的分割,权利分割成使用、收益等经济权能和管理、处分等支配权能,村落住民居于成员地位,对权利享有使用、收益权,至于权利的管理、处分权则归全体住民组成的村落共同体享有。应当说,目前我国农村土地所有权在很大程度上是比较符合土地总有形态的[1],这也是《物权法草案》中将我国农村土地制度规定为类似于土地总有形态的重要原因。在这样的理论基础上,笔者认为,农民集体对土地发展收益权的所有形态也是总有,也即土地发展收益权由农民集体管理、处分,处分土地发展收益权带来的土地发展收益由农民分享。

由于“农民集体”是个抽象的概念,实际中并不存在“村农民集体”、“乡(镇)农民集体”的组织体,因此“农民集体”不适宜作为土地发展收益权的具体行使机关。又由于各地情况不同,难以整齐划一地规定土地发展收益权的具体行使机关,因此可以规定为“由当地全体居民选定的机关依法行使”。[2]

(三)农民集体土地发展收益权的特殊保护——农民代位诉讼制度的设计

土地发展收益权由农民集体享有并由当地全体居民选定机关来具体行使,由土地发展收益权行使带来的土地发展收益所有农业经营者都有权参与分享。当地全体居民选定机关行使土地发展收益权获取土地发展收益后,需要将土地发展收益分配给农民。农民和土地发展收益权行使机关组成成员之间不可避免地会就土地发展收益权的行使、收益分配等事项产生纠纷。在农民集体土地发展收益权受到土地发展收益权行使机关组成成员侵犯而农民集体怠于追究其赔偿责任时,赋予农民代位诉讼的权利就很必要。

农民代位诉讼是指土地发展收益权行使机关组成成员在行使土地发展收益权时违反法律规定,给农民集体造成损害并应承担赔偿责任,但农民集体因故怠于追究其赔偿责任时,依法由农民代位农民集体提起追究民事赔偿责任的诉讼。确切地说,农民代位诉讼就是一个或多个农民为救济或防止对农民集体的不法侵害而以农民集体的名义提起的诉讼。

1.农民代位诉讼的性质

在土地发展收益权行使的过程中,当农民集体的利益受到土地发展收益权行使机关组成成员的侵害时,适格的原告应是农民集体而非农民个体。但当农民集体因故怠于追究其赔偿责任时,如果不允许农民以自己的名义提起诉讼,就无法维护农民集体的合法权益,进而损害农民的正当利益。如果允许农民以自己的名义提起诉讼,其诉权又属于何种性质呢?

首先,农民代位诉讼具有代位性。农民代位诉讼的代位性质以农民与农民集体的关系为着眼点。根据我国《民事诉讼法》第108条之规定,原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。根据这一规定,在农民代位诉讼制度中,本该由农民集体行使起诉权。因为只有农民集体才是直接利害关系人,而农民代位诉讼却是由无直接利害关系的原告农民行使诉权。从这个意义上说,原告农民实际上是“为农民集体”而行使农民集体的诉权,为此便具有了“代位”诉讼的性质。

其次,农民代位诉讼具有代表性。农民代位诉讼的代表性质是以原告农民与其他农民的关系为着眼点。原告农民代表与自己状态相同的其他农民。因农民集体的利益最终是所有农民的利益,农民之一代位农民集体行使对侵害农民集体不法行为的诉讼权,其实质也是这一原告农民代表全体农民所进行的诉讼。据此意义上讲,农民代位诉讼具有代表诉讼性质。

2.农民集体在农民代位诉讼中的法律地位

在农民代位诉讼中,判决之既判力扩张及于农民集体,农民集体就诉讼结果有法律上的利害关系,农民集体必须参加诉讼。如何确定农民集体的诉讼地位是一个需要认真研究的问题。

首先应当明确规定农民集体在诉讼中的当事人地位。明确规定农民集体在诉讼中的当事人地位,可以发挥如下几方面的作用:(1)可使判决结果直接及于农民集体,并使原告农民胜诉时的赔偿具有明确的归属。(2)便于农民集体在诉讼进行中补充大量为原告农民所不掌握的诉讼资料,更好地维护农民集体利益。(3)便于农民集体在原告农民撤诉时单独继续进行诉讼,以防止原告农民与被告通谋终结诉讼而损害农民集体利益。(4)便于法院将原告农民提出的诉讼请求与农民集体所提出的诉讼请求予以合并审理,从而避免对土地发展收益权行使机关成员有责行为的重复诉讼。

明确了农民集体的当事人地位后,需进一步探讨农民集体在当事人中的确切位置。若将农民集体作为被告,那么原告农民胜诉后,判决被告土地发展收益权行使机关成员对同为被告的农民集体进行赔偿,这一结果按照传统民事诉讼法的理念说不通。另外,将农民集体列为被告,原告农民须对农民集体有诉讼请求。但在代位诉讼中,原告农民与农民集体间并不存在直接的实体利益冲突,原告农民在现行民事诉讼法的规定下,无法将农民集体视为被告而提出诉讼请求。故在代位诉讼中,将农民集体列为被告在我国不可行。再看可否将农民集体列为无独立请求权的第三人?根据现行民事诉讼法之规定,无独立请求权的第三人是指对原被告争议的诉讼标的无独立的请求权但与案件的处理结果有利害关系的人。而原告农民在代位诉讼中行使的诉权从本质上讲是属于农民集体的,所以将农民集体列为无独立请求权的第三人,从理论上解释不通。而由于代位诉讼的前置程序是向农民集体请求提诉,但农民集体拒绝,这样才会发生农民代位诉讼。所以,也不宜将农民集体列为原告,否则将有包办诉讼之嫌。

综上论述,除非农民集体在已开始的代位诉讼中增加新的诉讼请求而成为原告由法院合并审理,农民集体既不宜作为原告,也不宜作为被告。基于享受胜诉利益时农民集体实质上的原告地位,而当其认为原告起诉是出于不正当目的时又可依附于被告进行诉讼,这种双重性质使农民集体在现有当事人地位中实难找到确切的位置。故可将农民集体列为第三人较为宜于接受,就如同我国最高人民法院在《合同法解释(一)》中将债权人代位诉讼中的债务人列为第三人一样,这里的第三人既不宜理解为无独立请求权的第三人,也不宜理解为有独立请求权的第三人,而是一种崭新的独立诉讼参加人。与此相应,应对传统第三人概念的内涵予以扩充,关于第三人相关的制度亦应随之更新。

3.农民代位诉讼的法律后果

(1)原告农民胜诉的法律后果

其一是农民集体的受偿权。这是农民代位诉讼在原告农民胜诉后发生的理所当然的法律后果,因为设立代位诉讼制度的直接目的就是要求土地发展收益权行使机关成员就其违法行为给农民集体造成的损害承担赔偿责任,农民一旦胜诉,即意味着其主张的土地发展收益权行使机关成员违法给农民集体造成损害这一事实确实存在。因此,土地发展收益权行使机关成员需要对农民集体进行损害赔偿,这就是农民集体的受偿权。

其二是原告农民的受偿权。原告农民的受偿权包含两项内容,即诉讼费用补偿请求权和利益赔偿请求权。第一,诉讼费用补偿请求权。原告农民胜诉时,法院应当在判决书中确定应由被告土地发展收益权行使机关成员承担案件受理费和其他法定诉讼费用。第二,原告农民的利益赔偿请求权。利益赔偿请求权指的是原告农民就农民集体所获得的利益赔偿享有的赔偿请求权。农民代位诉讼追求的目标在于通过原告农民行使农民集体的诉权,填补农民集体所遭受的不利益,从而间接地维护农民的切身利益。因此,农民代位诉讼中的胜诉利益应当完全归于农民集体自身。在农民集体获取胜诉利益后,农民再平等地从中获取利益。

(2)原告农民败诉的法律后果

败诉农民的责任可以分为两种:对农民集体的责任和对被告土地发展收益权行使机关成员的责任。就对农民集体的责任而言,考虑到代位诉讼的利他性,笔者认为,败诉农民对农民集体承担法律责任时须具备主观上的恶意,即农民为谋取个人私利、损害农民集体或土地发展收益权行使机关成员的正当权益恶意提起代位诉讼,由此对农民集体造成损害,应当承担赔偿责任,否则不承担赔偿责任。对土地发展收益权行使机关成员而言,当原告农民败诉时,因为原告农民是为农民集体利益提起诉讼,故其因该诉讼而遭受的损失应由原告赔偿,但赔偿金应由农民集体承担。农民只有在以虚构事实等恶意方式进行代位诉讼而导致败诉时才承担赔偿责任,旨在鼓励农民以法律武器维护农民集体的合法权益。[3]

二、土地发展收益在中央政府和地方政府间的分配

从土地发展收益的政府内部分配来看,目前土地发展收益几乎全部被地方占有,中央政府难分杯羹。政府来自土地出让金的收入有时竟达到财政预算的一半以上,这些收入主要被市、县政府所支配。这样一种分配方式,显然不利于实现中央政府和地方政府间利益的平衡。

笔者认为,在农用地转变为建设用地后,中央政府和地方政府都要运用行政、经济、法律、技术等手段,合理组织土地利用,对土地利用进行计划、组织、指挥、协调,控制,有些情况下中央政府也要对土地投资,因此,中央政府作为土地的管理者和投资者有权分享土地发展收益。

由于地方政府在地方基础设施建设上投入较多,在分配比例上可考虑参照新增建设用地的土地有偿使用费在中央财政和地方财政间的分配比例,即30%上缴中央财政,70%留给有关地方人民政府。

 


第五章  土地发展权与土地征收制度改革

第一节  我国土地征收制度的弊端

一、土地征收适用范围过宽

土地征收是国家土地管理制度的重要组成部分。一般而言,土地征收是国家因公共事业的需要,或为实施国家经济政策,或为国家国防安全,依照法律程序对土地各种权利进行征收并给予补偿的的一种行为。征收是国家取得私人土地的一种特殊方式,其核心在于土地的取得具有强制性,并不以土地所有人的同意为前提,被征地单位不得以其拥有所有权而对抗和阻挠国家实施土地征收权。在我国土地征收是将农民集体的土地所有权收归国家所有,实质上是国家运用公共权力对存在于农村土地上的农民集体土地所有权和农民土地使用权的“剥夺”。因此,国家土地征收权如不受到限制,将严重侵害土地所有者的私人利益。为了防止土地征收权滥用,保护所有者的私人利益,世界各国都对土地征收权的行使规定了限制条件,其中一个主要的限制条件是土地征收必须符合公共利益。土地征收的公共利益目的,不仅使土地征收的正当性得以成立,也是防止土地征收权滥用的重要措施。这一立法思想在我国的法律制度中也有体现。

我国立法对土地征收目的的规定,经历了从宽到严的过程。1986年颁布、1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第2条规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”同时又在该法第21条规定,“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办公共事业,需要征用集体所有的土地的,可予以征用”。此条规定与该法第2条关于征地目的范围的规定,存在着明显的差异。在同一部法律中,对同一个问题作出了相左的规定,这不能不说是立法上的缺陷。1998年重新修订《土地管理法》及《实施条例》时第21条的规定被删除,这说明立法对于土地征收所涉及的社会公共利益范围有所缩小,经济、文化建设不再属于公共利益目的的范围。但遗憾的是,1998年修订的《土地管理法》及《实施条例》并未明确公共利益的确切内涵。由国土资源部政策法规司组织编写的《〈中华人民共和国土地管理法〉问答》对此只做了如下解释:“按照《土地管理法》的有关规定:一是在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内,需要使用农民集体所有土地,经批准后可以由市、县人民政府实行统一征用;二是城市建设用地规模范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设需要使用农民集体所有土地的,可以由政府为其征用土地。”[4]

2004年修订的《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。据此,《中华人民共和国土地管理法》也作出了相应地修订。修订后的《土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但问题在于,2004年修订的《宪法》和《土地管理法》对于公共利益的内涵和外延仍没有作出正面地、明确地回答,公共利益仍是一个模糊的概念。正是由于这个原因,实践中地方政府对公共利益目的进行随意性地解释,把公共利益的外延无限度地扩大,公共利益目的的土地征收和商业目的的土地征收往往混杂在一起,土地征收权的运用已经拓展到了工矿、商业、房地产、旅游等国民经济的一切领域。国家统计局局长李德水2004年4月在全国经济形势报告会上说:“2003年,我国经济开发区占地面积达到35400平方公里,相当于台湾省(包括所有岛屿)的面积,比我国从古至今城市建设占地面积32500平方公里还要大。导致4000万农民失去土地,相当于清朝初期的人口总数[5]

二、土地征收不宜作为政府获取土地发展收益的方式

从理论上讲,土地征收是实现农用地转用过程中政府获取土地发展收益的一个可选择办法。通过土地征收,可以将土地发展权收归国家所有,由国家统一行使和处置土地发展权,从而取得与土地发展权相对应的土地增值收益,再将这种收益用于适当的分享人群。但是在我国实行城乡二元土地所有制,并实行土地所有权与土地使用权相分离的土地使用制度下,土地征收由于要将集体土地所有权转变为国家土地所有权,使得单纯的农用地转用中政府获取土地发展收益的问题变得复杂起来,以土地征收实现土地发展权和土地发展收益归国家的安排演变成了所谓的“转权让利”的制度安排,即通过土地征收将转用农地的集体土地所有权转变为国家土地所有权,在转权中由国家向农村集体以优惠的标准支付农地补偿费用,而在转用后由县、市政府代行国家土地所有权职能向建设用地使用者出让或划拨土地使用权,并取得土地收益。

这种“转权让利”的制度安排,由于要将集体土地所有权转变为国有土地所有权,而这种“转权”又是在国家征收权的强力干预下进行的,因此,这种制度安排虽然能够保证土地发展收益归国家所有,但却不能保证土地发展收益归国家所有后的合理分配,相反直接误导了土地发展收益在城乡之间的不公平分享。土地征收后,由于集体土地转变为国家所有,自然而然按照理论逻辑,土地出让的纯收益要归于代行国家土地所有权职能的县、市政府。同时,由于人们更多地从成本角度来理解土地的市场价值进而理解土地增值,把土地增值更多地视为城市建设投资效应外溢的结果,因而把城市建设投资者而非农业经营者视为理所当然的土地增值收益的主要分享者。在工业优先、城市优先的国家发展战略下,土地发展收益以土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等形式收归县级以上人民政府后,每亩数万、数十万元不等的土地出让纯收益主要投向了城市土地开发建设,只占土地增值收益一小部分的耕地占用税(为1~10元/平方米)、耕地开垦费(一般为6~20元/平方米,大城市地区最高为30元/平方米)等投向了农业、农村。[6]于是现行农地征收制度演变成了城市从农村攫取利益的一个“抽血机”,“转权让利”的制度安排转移了集体土地所有权却没有给予农民多少利益,农民在农用地转用过程中应当享有的土地增值收益集体性地受到了剥夺。因此,土地征收不宜作为政府获取土地发展收益的方式。

第二节  土地发展权与我国土地征收制度改革

从理论上讲,不打破我国现行的土地征收制度,通过改革土地发展收益的分配和使用办法,提高农民的土地补偿费用,将农用地转用过程中的土地增值收益更多地投向农业、农村、农民,也可以保障农民的权益,有效缓解农用地转用中的许多矛盾。实践中,也有些省市开始着手制定专门的征收集体土地补偿办法,但出于所有权人和行政行为人的同一性,制定的标准明显低于农民的实际期望。很显然在既定的利益格局、制度框架和思维定势下,其可行性值得怀疑。改革的出路在于,彻底打破现行农地统征制度,区分公共利益性的农用地转用和经营性的农用地转用,对公共利益性的农用地转用实行土地征收,对经营性的农用地转用则应另辟蹊径,在设立土地发展权并合理配置其内容的基础上,建立规划待转用集体农地直接入市的制度。

一、公共利益性农用地转用制度设计

(一)公共利益性农用地转用通过土地征收实现

公共利益性农用地转用可通过土地征收实现。公共利益在市场中无法自动实现,政府是实现公共利益的主体。为实现“公共利益”目的政府可动用土地征收权,“公共利益”是土地征收权的依据和界限。也就是说,只有在出于“公共利益”的情况下,国家(政府)才有可能动用土地征收权。这也是防止公共权力无限扩大而损害私人财产权益的一种关键措施。

“公共利益”目的是世界主要国家土地征收制度的基本要件之一。在世界各国,公共利益目的的范畴有许多共同之处,例如道路、军事设施、国家机关用地、学校、医院等设施的建设。但不同的国家,由于社会制度不同,历史和文化背景不同,对公共利益形成了不同的认识。世界各国划分征收土地的“公共利益”目的大致可分三类。

第一类采用的是广义的“公共利益”目的。国家在与土地征收有关的法律中,仅规定“只有出于公共利益方可动用土地征收权”,但对到底哪些属于“公共利益”未加以明确界定,不过这类国家对私人财产有充分的保护措施。这类国家包括美国、澳大利亚、加拿大、英国、荷兰、菲律宾等。美国和菲律宾的《宪法》都规定,如果不给公平的赔偿,私人财产不得被剥夺用于公益用途。美国对“公共利益目”的的内涵作广义理解。首先,“公共利益”排除政府利用权力损害某人利益使另一人获利。但“公共利益”也不意味着政府征收的财产只能用以公用或给一般公众使用。政府征收财产又立即转给多数私人使用,同样可以构成“公共使用”。在这一点上,只要法院推断政府法案先天具有为“公共使用”的目的,即可动用征收权。[7]澳大利亚对“公共利益”目的的范畴没有作明确的限定,但在《澳大利亚联邦土地征用法》中,“公共目的”是指议会有权力制定法律来限定的与国家土地有关的任何目的。法国将“公共利益”目的的范畴定义为:“凡符合一般性社会利益的事业,包括住宅用地建设、协议开发区内的建设以及保留地交换等”。

第二类国家在与土地征收有关的法律中,用列举法详尽地列出了在哪些公共利益目的的情况下方能征收土地,限定了“公共利益”目的的范畴,对征地的目的限制较严,对政府机构征收土地的权力有一定的约束。这类国家包括日本、韩国、德国、波兰、墨西哥、巴西等。日本在《土地征用法》中,将“公共利益”目的的范畴严格限定在关系国家和民众利益的35种公益事业项目,其中包括依据道路法进行的公路建设;以治水或水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家、地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公厕、公园等等。韩国将“公共利益”目的的范畴限定为 8类公益事业:主要是有关国防军事、国家基础建设、公共设施、文教艺术、重要产业、住宅等,其中包括前 6 项事业实施中涉及到的相关设施及其附属设施事业,以及其他法律规定的事业。德国的“公共利益”目的的范畴是公共福利事业、为实现地区详细规划所进行的事业、合理利用空闲地、用于补偿调配地、文物保护用地等。具体包括公路、机场、发电站、电气化铁路建设等。征地只能在没有其他可供选择的手段取得所需要土地的情况下方可进行。

第三类国家主要是一些处于经济转轨时期的国家,有关规定相当含糊,政府的任意行政权很大,私人财产权受到保护的程度较低。“公共利益”目的的范畴不明确。在法律上对“公共利益”目的的范畴没有作明确的限定同时又缺少相应的法律支持,完全取决于政府的决定。这类国家包括俄罗斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等。俄罗斯规定,为“国家或市政的需要”可允许征用土地,但其范围并没有在民法、土地法或后来的立法里确定,这就可能使国家征地范围放得过宽。吉尔吉斯斯坦的规定甚至还不如俄罗斯民法充分,这样就给政府以很大的任意行政权。从《吉尔吉斯斯坦土地法草案》来看征用土地的目的完全不明确,同时对私人财产缺少应有的保护。[8]

无论各国法律规定方式如何,大多从财产利用目的的角度对“公共利益”进行解释,把“公共利益”解释为除了公共使用外,还包括具有公共利益的用途。所谓公共的使用是指代表公共利益的主体的直接使用行为,如国防设施、政府建筑物;具有公共利益的用途,则指征收行为的后果是增进全体社会成员的福利,如教育,学术,公益事业,国营事业。[9]

我们可以学习国外的经验,特别是参照上述第二类国家的做法,对“公共利益”目的作出明确的限定,以防止土地征收中权力被滥用。依据西方发达国家的立法经验和我国的实际情况,符合“公共利益”的项目主要包括:军事用地;能源、交通、供电、供水、供暖、电讯等公共事业和其他市政建设项目;文教卫体、环保、城市绿化、文物保护等事业;政府机关用地;旧城改造。因上述目的需要进行农用地转用的,可以进行土地征收。而以盈利为目的的工商企业需要转用农用地的,不能通过土地征收获取土地使用权,应通过房地产市场取得土地使用权。这里需要单独指出的是要注意区别经营竞争性产业的国有企业和经营公用事业的国有企业,前者应与普通工商主体无异,其土地需求仅能依市场行为取得而无权申请土地征收。

(二)公共利益性农用地转用不需补偿农民集体土地发展收益

据法理我们可知,“公共利益”的目的可以作为征收土地的正当理由,即土地所有权作为个人或集体的权利应该服从于公共利益,进而实现土地权益的社会性。[10]国家是公共利益的代表,他有权委托其行政机构按照法定程序和条件剥夺个人或集体的土地所有权。公共利益的需求是各国土地征收制度中,国家抗辩个人权利的公认理由。例如《人权宣言》第17 条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必需时,且在公平而预先赔偿的条件下,任何人的财产不得受到剥夺”。《魏玛宪法》第 153条规定:“ 所有权受宪法之保障,其内容和限制以法律规定之。公用征收权仅限于有益于公共福利及有法律依据时,始得行之。公用征收除联邦法律有特别规定外,应予赔偿……,所有权应负义务,其使用应同时为公共福利服务”。《意大利民法典》第 834 条规定:“不得全部或部分的使任何所有人丧失其所有权,但是,为了公共利益的需要,依宣告征用并且给予合理补偿的情况不在此限”。因此国家为“公共利益”目的征收农用地构成对农民集体土地发展收益权的合理限制。为了促进城乡公共公益事业发展,保障公共公益事业发展能够以适当的成本取得建设用地,在征地补偿中可不进行土地发展收益补偿。

二、非公共利益性农用地转用制度设计

非公共利益性质占用农用地,用地单位按照前文所述办理申请手续,土地管理部门授予土地发展权后,由用地者自己跟农民集体通过谈判达成交易。土地发展权补偿价格由独立的土地估价机构来测算。

为了便于规范管理,可考虑制定和颁布专门的农用地转用法规,明确设立规划待转用农地的农民集体土地发展收益权的实现方式。在完善土地利用规划、合理配置国家与农民集体间土地发展收益分配比例的基础上,在土地管理部门按照土地利用规划并结合土地市场形势授予待转用农地土地发展权后,参照同样用途、同样年限、同样条件的国有建设用地市场价格和集体农用地市场价格之间的差价,由建设用地者直接向拥有规划待转用农地的集体经济组织支付一定比例的土地发展收益,按照农地价格由建设用地者向承包待转用农地的农民购买土地承包经营权并支付相关的劳动就业补偿费用,从而建立农民集体获取土地发展收益制度和规划待转用集体农地直接入市制度。允许规划待转用的集体土地按照政府的土地供应计划直接进入建设用地市场,从而以农民集体获取土地发展收益的方式实现非公共利益目的的农用地转用,这样做,一方面,可以运用市场机制对农民的土地承包经营权和农民劳动就业权进行直接补偿,保证城镇建设用地价格不因农用地转用制度改革而不合理上涨;另一方面,也有利于稳定土地承包关系,并保证将土地增值收益的一部分留归集体,实现土地增值收益的公共分享。[11]

这样,因非公共利益目的需要转变农用地用途的土地所有者即使是完全失去土地,只要土地所有者按照土地的市场价格获得应有份额的土地发展收益补偿,就可能获得足够的再就业培训资金和转岗期间的生活来源,甚至土地补偿金能够成为农民开办新的经营项目的创业基金。这样,非公共利益目的农用地转用就成为了一个常规的市场化过程,不会产生过于尖锐的社会矛盾。

结 

本文论证了在我国土地法律体系中配置土地发展权的必要性和重要意义,并对土地发展权的具体配置、土地发展收益的分配方式进行了设计,这些向我们展示了将发生在土地领域的变革。在这场变革中,保持清醒的认识是必要的。

第一, 既要看到现行法律、法规制定和实施的背景,同时,又要看到其本身存在的问题。我国土地资源稀缺,土地利用状况堪忧,确实应加强土地利用管理,尤其是要重视农用地的保护。我国《土地管理法》通过制定土地利用总体规划,实行土地用途管制,上收农用地转用审批权,严格限制农用地转为非农业用地,笔者认为是很必要的。但上述制度的设计是有缺陷的。实践中,地方政府在巨大的财政压力下,受土地发展收益的驱使,往往不通过报批就进行农用地转用,隶属于地方政府的土地管理部门又无法对其形成有效地制约,这使得通过上收农用地转用审批权来限制农用地转用的效果不尽如人意。为解决这一问题,可考虑设立土地发展权,由实行垂直领导的土地管理部门行使。那么,土地管理部门自身的廉洁问题和土地管理部门与地方政府的关系协调问题是接下来必须解决好的问题。

第二,中国的国情有别于其他国家和地区,在对待农民集体土地发展收益权问题上,中国必须有自己的方案。笔者认为,解决这一问题的方案是对农用地和非农业用地进行分等定级和基准地价评估,以此为基础,按公共利益性质农用地征收和非公共利益性农用地转用,分别确定对集体经济组织和农民的补偿。在考虑农民集体土地发展收益问题时,政府要充分认识到农用地转用后,农民集体的土地发展收益在经济上的实现是对农民的劳动权和经常收益权的一种补偿。对土地改变用途后的涨价部分,农民有权以原生产要素实际拥有者的身份参与分配。政府应将土地收益中的相当部分纳入农民的社会保险基金,以保障失地农民的基本生活需要。


 

 



[1] 韩松:《我国农民集体所有权的享有形式》,载《法律科学》1993年第3期。

[2] 梁慧星主编:《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》,社会科学文献出版社2000年版,第271页。

[3] 杨建学、张金花:《股东代位诉讼若干问题探析》,载《贵州民族学院学报(哲学社会科学版)》2002年第6期。

[4] 甘藏春(主编):《〈中华人民共和国土地管理法〉问答》,改革出版社1998年版,第50页。

[5] 李军、冉志:《城市化,岂能一化了之——论城市化进程中对农民补偿的原则与机制》,载《重庆工商大学学报(社会科学版)》2004年8月第21卷第4期。

[6] 王小映:《全面保护农民的土地财产权益》,载《中国农村经济》2003年第10期。

[7] 参见美国海尔斯敦丹诉维尔铁路公司一案:景德路公司为修建一条通向私人工厂的铁路而请求征用私人土地。由于这条铁路支线又被用来停放车辆,从而减轻了影响货主和车主的运输拥挤压力,法院认为,这条铁路支线不仅使景德路公司受益,一定范围的第三人也受益,从而该铁路支线所占用土地从私人用地变为公共土地,其征地请求合法。引自江平主编:《中国土地立法研究》,中国政法大学出版社1999年版,第400页。

[8] 宋国明:《浅析国外土地征用的公共利益目的》,载《中国土地》2003年第11期。

[9] 黄河、杨为乔:《土地征用若干法律问题探讨》,载《1998年中国民法经济法年会论文集》陕西人民出版社1999年版,第23页。

[10] 江平主编:《中国土地立法研究》,中国政法大学出版社1999年版,第399页。

[11] 王小映:《全面保护农民的土地财产权益》,载《中国农村经济》2003年第10期。


文章出处:本站原创