政府采购法中质疑与投诉制度研究——以我国立法的反思与完善为中心(一)

作者:罗昕 发布时间:2005-10-21 09:49:04         上一篇 下一篇

摘  要

政府采购法中的质疑与投诉制度作为政府采购合同授予纠纷的解决机制,对于保护政府采购各方当事人尤其是供应商的合法利益,维护整个政府采购活动的正常运作,具有十分重要的作用和意义。本文综合运用法律的经济分析、法律的价值分析、法律的实证分析和法律的规范分析等研究方法,以我国政府采购立法的反思与完善为中心,以质疑与投诉制度的立法缘由、立法比较和立法完善为线索,对政府采购法中质疑与投诉制度进行了较为深入系统的研究。全文共分六部分,约合四万五千字。

引言部分,旨在界定质疑与投诉制度的基本范畴,显现对其加以研究的立法背景、理论价值以及实践意义。

第一章,主要论述了质疑与投诉制度的立法缘由。首先,从追求效率和公平两个价值目标的角度,具体探讨了规制政府采购合同授予程序的法律逻辑,指出无论是基于以市场竞争为工具的经济理性论,还是以合同依从为工具的政治干预论,通过构建合理的政府采购合同授予纠纷解决机制,及时有效地保护供应商的合法利益,始终是维系整个政府采购机制有效运作的重要一环。然后,通过分析政府采购合同授予纠纷中的利益冲突,指出在难以平衡保护采购各方的利益时,优先保护公共利益是各国在立法和司法时的倾向性选择,并进而得出在政府采购合同授予纠纷解决机制的构建中,对于纠纷解决的公平性具有特殊的理解,对于纠纷解决的时效性具有特殊的要求。最后,批判了传统司法救济途径,无论在公平还是效率方面,都难以充分满足政府采购合同授予纠纷解决的特殊需求,进行制度创新势在必行。

第二章,粗略进行了质疑与投诉制度的立法比较。一方面,从英美法系和大陆法系几个代表性国家的立法实践中,总结出对于国际政府采购立法以及我国相关制度的建立健全都具有重要参考价值的一些经验。另一方面,重点分析了世界贸易组织《政府采购协议》和联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》这两个实质性影响了我国质疑与投诉制度构建的国际法律文件,并辅以流程图的方式,简单介绍了我国法上的规定。

第三章,主要探讨了质疑与投诉制度中各环节的法律性质和法律效力。认为:在我国法上,应当进一步明确民事司法救济和狭义的质疑与投诉制度并行不悖的双重救济体制;在质疑与投诉制度中,应当去除询问与答复环节的规定;在质疑与答复环节,应当允许由供应商选择救济渠道;在条件成熟时,应当以设立专门法庭的形式,统一目前民事庭与行政庭都有权受理政府采购合同授予纠纷的分治格局。

第四章,主要检视了质疑与投诉制度中的几个具体规则。结合相关国际规范及理论与实务见解,重点对我国法上质疑前置的合理性、投诉权人的界定、投诉受理机构的确定和构建、投诉处理决定中三种主要救济措施的运用等问题进行了全面考察。主张:将质疑作为投诉前置程序的做法,修正为供应商有在投诉前将投诉意愿告知采购人的义务;用概括式的立法表述方式,对投诉权人作出比较宽泛的界定;改变多头受理投诉的条块分割现状,逐步建立统一、高效、专业的投诉受理机构;综合考虑违法采购行为的危害程度和违法行为处理时采购活动的进度,分类别、分阶段地决定是否撤消违法行为;采纳充分赔偿的赔偿标准,在当事人能够有效举证的前提下,允许对预期合同损失进行赔偿;将请求暂停采购程序的权利赋予供应商,并对暂停决定的做出制定相应的条件和程序。

结论部分,简单明晰地对本文的主要观点作了集中的再现。

 

关键词: 政府采购 政府采购法 政府采购合同授予纠纷 质疑 投诉

 

Abstract

The challenge and complaint system in the government procurement law, acting as a mechanism for settling the government procurement contract awarding disputes (GPCAD), has a very important effect and importance on protecting the lawful rights for the respective parties, especially the suppliers in the government procurement and maintaining normal operation for the whole government procurement activities. With a comprehensive application of such research methods as economic analysis on law, value analysis on law, positive analysis on law and rules analysis on law, etc., it has made a comparatively deep & systematic study on the challenge and complaint systems in the government procurement law by concentrating on introspection and perfection on legislation for our national government procurement and taking legislative reasons, legislative comparison and legislative perfection of  the challenge and complaint system as a clue. The essay has six parts with over 45,000 words in total.

In the Preface, it aims to define the basic categories of the challenge and complaint system, presenting the legislative background, theoretic value and practice importance of studying them.

In the first Chapter, it mainly discusses the legislative reasons of the challenge and complaint system. Firstly, from a view of pursuing efficiency and injustice values, it makes a detailed study on the legal logics for contract awarding procedure in the government procurement, pointing out that no matter based on the economic reason taking the market competition as an instrument or on political interruption taking contract compliance as an instrument, to protect timely & efficiently the lawful rights for the suppliers through establishing reasonable mechanism to settle GPCAD is a key factor in maintaining efficient operation for the whole government procurement. Secondly, through analyzing interest conflicts in GPCAD, it points out that upon failing to balance the interests of the respective parties, giving priority to protection on the public interest is a tendentious choice in the legislation and judicial practice in every nation. As a result, during establishing a mechanism to settle GPCAD, it can conclude that the injustice in settling disputes needs special understanding and time effectiveness needs special requirement. In the end, it criticizes the traditional judicial remedies that can not completely fulfill the special requirement in settling GPCAD both in injustice and effectiveness. A system creation outside the judicial system is imperative under such a circumstance.

In the second Chapter, it makes a rough comparison on legislation between the challenge system and the complaint system. On one side, from the legislative practices of some typical nations in the Anglo-American law system and the civil law system, it draws some experiences in the international government procurement legislation and with very important reference values for establishing and perfecting the relative systems in our nation. On the other side, it makes an emphasized analysis on two international legal documents named WTO the Agreement on Public Procurement and UNCITRAL Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services that has substantial influence on establishing the challenge and complaint systems in our nation. Meanwhile, assisted with a flow chart, it makes a brief introduction on the provisions in our domestic law.

In the third Chapter, it mainly discusses the legal attribute and legal effect of the respective components in the challenge and complaint systems. It believes that in our domestic law, the double remedy mechanisms should be further defined in the civil judicial remedy together with the challenge & complaint systems, that in the challenge and complaint system the inquiry and answer provisions should be removed, that in the challenge and answer the suppliers should be permitted to choose remedy ways, that as upon possessing the conditions a special court should be set up to unify the current status that both the civil court and the administrative court are accessed to accept GPCAD.

In the fourth Chapter, it mainly studies several detailed rules in the challenge and complaint system. Referring to the viewpoints on the relative international rules as well as theory and ideas on practice, it makes an overall study on such issues as reasonability of challenge preposition in our domestic law, definition of the complainer, ascertainment and establishment of the institution accepting complaints, and application of three main remedies in the complaint disposal, etc.

In the Summary, it clearly and briefly represents the main viewpoints in this essay.

 

Key Words:  government procurement   government procurement law  

the government procurement contract awarding dispute

challenge   complaint

 

 

摘  要... IV

Abstract.. VI

引   言... 1

第一章  质疑与投诉制度之立法缘起... 3

第一节  规制政府采购合同授予机制的法律逻辑... 3

一、追求效率目标:以市场竞争为工具的经济理性论... 4

二、追求公平目标:以合同依从为工具的政治干预论... 5

第二节  解决政府采购合同授予纠纷的特殊要求... 7

一、构建政府采购合同授予纠纷解决机制的价值理念... 7

二、传统的司法救济难以圆满解决政府采购合同授予纠纷... 8

第二章 质疑与投诉制度之国际比较... 12

第一节  解决政府采购合同授予纠纷的外国立法经验... 12

一、英美法系国家的立法——以美国、英国为中心... 12

二、大陆法系国家的立法——以德国、法国为中心... 14

三、小结... 15

第二节  影响我国立法的两个政府采购国际法律文本... 15

一、世界贸易组织《政府采购协议》... 16

二、联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》... 18

三、小结... 19

第三章 质疑与投诉机制的法律性质和效力... 22

第一节  质疑与投诉机制的法律性质... 22

一、司法救济是否属于质疑与投诉机制... 22

二、询问与答复的法律性质... 23

三、质疑与答复的法律性质... 24

四、投诉与处理的法律性质... 25

第二节  质疑与投诉机制的法律效力... 25

第四章  质疑与投诉制度之规则检视... 28

第一节  对质疑制度的批判与重构... 28

第二节  对投诉制度的评析与完善... 31

一、投诉权人的界定... 31

二、投诉受理机构... 34

三、救济措施... 39

结  论... 47

参考文献... 49

引   言

在政府采购法中,质疑与投诉制度的提法,肇始于世界贸易组织《政府采购协议》第20条的规定,是指以保护供应商合法权利为内核,包括当事人磋商、行政审查和司法救济等多种救济途径在内的,一整套解决政府采购合同授予纠纷的机制。[1]由于仲裁基本上不适用于解决政府采购合同授予纠纷,[2]所以《政府采购协议》所称的质疑与投诉制度,实质上就是指政府采购合同授予纠纷解决机制。

尽管不同国家基于各自的法律传统,并不一定都在政府采购法中将合同授予纠纷的解决机制命名为质疑与投诉制度,而可能采用“审查程序”或“向法院申请”等更能与本国其他立法相对接贯通的用语;[3]尽管不同国家基于自身多种因素的综合考量,并不一定都将当事人磋商、行政审查和司法救济等多种救济途径全部纳入政府采购合同授予纠纷解决机制之中;[4]但是构建科学合理的政府采购合同授予纠纷解决机制,保护在合同授予阶段因违法行为而受损的供应商利益,却一直是各国政府采购法关注的中心问题之一,甚至被认为是“整部政府采购法的精髓所在”。[5]

究其原因,主要有二:一方面,从政府采购区别于私人采购的运作机制来看,在合同授予阶段引入强制竞争是实现政府采购全部价值目标的关键所在。因而,任何没有得到及时有效解决的合同授予纠纷,都有可能在不同程度上减损这种强制竞争机制的公平性和有效性,从而影响政府采购价值目标的实现。另一方面,从政府采购合同授予程序中采购人与供应商的地位而言,由于采购人事实上具有主导性的自由裁量权,居于优势地位,在实践中往往又容易实施违法行为侵害供应商合法权利。所以,构建及时有效的纠纷解决机制,既有利于匡正个别供应商失衡的利益格局,又有利于鼓励众多供应商协助加强对采购人的监督。

在《政府采购协议》等政府采购国际法律文本的影响下,我国直接援用了质疑与投诉制度的概念,在《政府采购法》第六章中,针对政府采购合同授予纠纷的特殊性,专门为供应商创设了一套质疑与投诉机制,以保障整个政府采购法律制度的切实有效运作。面对质疑与投诉机制这一制度创新,人们希冀甚多,期望其能够作为整个规范保障体系的一部分,强化对采购人采购行为的审查力度,有效阻止和惩罚采购人的违规行为,从而实现采购程序的公正性。[6]

然而,也正因为质疑与投诉制度在我国是制度创新,实践经验和理论准备都相当匮乏,所以既可能在立法上有迷思疏漏,难于自足和互冾于既有法律制度框架,又容易在执法与司法过程中被曲解和误读,难于真正领会和落实立法考量之初衷。事实上越来越多的事实也正日益表明,在我国质疑与投诉制度运作的实践效果远没有人们预期的那样好。[7]

本文拟结合《政府采购法》中质疑与投诉制度之规定、相关国际规范及理论与实务见解,对我国的现行立法进行检视与反思,探讨其中可能的缺失和流弊,并提出改进和完善的一孔之见。

 



[1] 政府采购合同授予(Contract Award)是政府采购合同履行(Contract Execution)的对称,指的就是政府采购合同缔结过程。在政府采购法中,之所以多用合同授予一词,而很少采合同缔结的概念,主要原因有二:其一,在一些国家,政府采购被定性为行政行为,从给付行政的角度来看,政府采购的缔约过程可以理解为作为行政机关的采购人选择适格的当事人进行利益分配的行为。其二,即使将政府采购定性为民事行为,作为买方的采购人往往也因竞争程度小于供应商,而事实上在缔约谈判过程中处于优势地位,并在很大程度上具有选择供应商的自由裁量权。所以,基于采购人在政府采购合同缔结过程中实际上居于主导性地位的事实,从采购人的角度出发,使用合同授予一词确有一定的合理性。在政府采购法研究领域,这种用法也早已约定俗成。

[2] 参见联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法立法指南》第六章第7段。

[3] 如德国《反不正当竞争法》用的就是“审查程序”,英国《公共工程合同规则》用的就是“向法院申请”,而示范法用的也是“审查”。

[4] 关于这一点,本文将在第三章中详述。

[5] 罗昌发著:《政府采购法与政府采购协定论析》,元照出版公司2000年版,第325页。

[6] C.f. William E. Kovacic, Procurement Reform and the Choice of Forum in Bid Protest Disputes, Administrative Law Journal of the American University, 1995.

[7] 自《政府采购法》颁布以来,实践中已经就质疑与投诉问题发生了多起引人注目的案件,如被媒体誉为“政府采购第一案”的浙江金华某医疗器械厂投诉案(其实本案发生时,《政府采购法》并未生效,所以笔者认为某种程度上媒体对本案意义的认定,是以讹传讹。),2005年3月29日北京市第一中级人民法院正式立案受理的北京现代沃尔经贸有限责任公司诉中华人民共和国财政部行政不作为案。越来越多的事实正日益表明,质疑与投诉制度运作的实践效果远没有人们预期的那样好。参见姚芃:《“阳光法"下 为何难见阳光》,载《法制日报》2005年5月15日。


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