论行业协会利益失衡问题及其法律规制(六)

作者:周玮 发布时间:2006-05-26 12:02:30         上一篇 下一篇

(二)税收优惠的影响

行业协会作为非营利性组织,通过自身的活动行使相关的职能,在各自行业领域或者整个工商业领域内提供的服务属于准公共物品(或公共物品)范畴,减轻了政府的负担,弥补了政府职能的不足,也提高了公共物品供给的效率,[1]所以一般各国会给予其一定的税收优惠政策。有关行业协会组织的税收规定及优惠政策主要包括两方面内容:①对行业协会自身的税收优惠。②对向行业协会捐赠的个人及组织的税收优惠。对于行业协会,各国一般是对其全部或部分收入免征所得税,但仍须缴纳消费税;对于捐赠者,政府则一般允许其在纳税时可以从他们应纳税额中扣除捐赠的部分,以鼓励捐赠者向行业协会捐赠。本文主要探讨前者。正是由于行业协会的活动可以有效地减轻某些可能由政府公共拨款和提高全社会总体福利预算所造成的财政负担,这便构成了行业协会及其相关纳税主体享受税收优惠的理论依据。但是笔者认为税收优惠对于行业协会形成狭隘的独立利益有一定程度的促进作用。下面首先对各国相关法律制度做一些比较分析。[2]

美国联邦法典第26卷“国内税收法典”第501条(C)款规定了25种类型的非营利机构可以免交联邦所得税,其中501条(C)款第6项是“工商团体、商会、不动产商会以及其他旨在改善一个或数个行业工作条件的组织”,第12项是“慈善人寿保险协会、互助排灌组织和合作电话公司等按行业划分的互助组织”,第16项是“在推销和采购等方面支持农业生产活动的互助组织”。美国政府给予包括上述行业组织在内的非营利机构免除某些所得税的优惠(但是不包括与该组织宗旨无明显的因果关系的“不相关的商业收入”)。日本《团体税法实施条例》第4条、第7条规定,对从事公益活动的非营利组织给予较优惠的待遇,对公益团体免征团体所得税。但是对非营利组织从事营利活动的收入则要征收所得税。对公益团体而言还可免除其受赠基金和红利、利息征税,对于用于教育、康复目的的不动产也不征税。但是即使是公益团体也必须照章缴纳消费税。而在法国,有关税收法律对于能够享受免征所得税待遇的非营利组织的资格有明确规定:①这些组织必须从事社会公共事业。②不可直接或间接为本组织的创立者、领导者或会员谋取物质利益。③该组织的活动必须是非营利性的,同时非营利性是其活动的主要目标。④该组织不能故意通过业务关系、价格手段等来谋求额外收入。⑤任何额外收入都只能用于组织的基金。笔者认为,对于行业协会当然也适用上述标准。值得注意的是,法国法律对于任何组织提供服务后收取的报酬(不管是经常还是临时)都征收增值税,除非是一些涉及社会福利、慈善和宗教的组织。因而可以看出行业协会也不会免征增值税。在俄罗斯,联邦法律承认对非营利组织广泛的税收优惠,一旦某一组织确认为非营利组织,可“自动”获得免税资格,对于不动产,除非不从事商业性活动,否则也必须缴纳财产税。在英国则有些特殊,除了慈善组织享受免税优惠以外,其它任何法人团体和非公司社团(即使是公益团体)都必须按照收入上缴所得税。

综合这些国家对于非营利组织的税收优惠政策,可以看到基于这些组织的非营利性,各国基本是免征所得税,但是对于流转税(包括消费税和营业税)是不免的,而对于财产税则除了用于健康、教育等特定活动的资产可以免税以外,其它的也必须征税。笔者认为,对于行业协会,上述思路无疑也是适用的。但是税收优惠对于行业协会形成狭隘的独立利益无疑也会产生一定的激励作用,所以仍然值得法律对这一领域予以关注。因为税收是实现收入分配、资源配置的重要手段,税收制度的有效运作会对生产、分配、交换、消费乃至整个经济稳定产生影响。以行业协会为代表的非营利组织作为参与社会分配的部门,必然受到税收优惠制度的影响。税收优惠也可能是行业协会形成狭隘的独立利益的潜在促进因素。具体体现在:以行业协会为代表的非营利组织是参与社会分配的重要主体之一,国家通过税收手段在各类参与社会分配的主体之间进行资源的转移和财富的分配。国家是否对行业协会实施税收政策、实施何种税收政策,给予何种税收的优惠,不仅会对协会组织自身产生直接的影响,必然还会影响参与分配的其他主体的资源与财富配置数量。行业协会完全有可能高举非营利性的旗号滥用国家给予的税收优惠政策,进一步巩固、强化经费来源多元化形成的自身狭隘经济利益,并使其自利性倾向日益突出,最终威胁到行业协会组织根本的非营利性质。

当然就我国目前来讲,税收政策对行业协会组织的导向作用尚不明显。首先,我国没有形成一套专门的、统一的鼓励非营利组织尤其是行业协会发展的税收政策体系。现行对非营利组织的税收优惠主要是各类税收单行法规或税收文件中对社会团体、事业单位和个别行业中非营利组织的税收减免,没有一个总的政策作指导。纵观发达国家的税收政策,大多在税法中对非营利组织做出了明确的规定。随着非营利组织的发展,单纯靠对团体、事业单位的税收优惠远远不够,因为非营利组织与社会团体、事业单位并不等同。而随着行业协会在市场经济中的勃兴,其税收政策体系的建立也迫在眉睫。其次,我国现行的税种大部分是由国务院以暂行条例的形式实施的,并不是由人大以法律的形式颁布实施,对非营利组织的税收优惠大多是依靠各个行政部门的规章来调整,立法层次不高。立法层次低不仅影响了税法的等级效力和稳定性,而且容易造成各种规定或相互抵触,或形成空白,还有可能造成执法的随意性。但是从长远来看,基于税收优惠政策可能对行业协会形成狭隘的独立利益的潜在促进性,在未来行业协会立法进程中,如何在加快行业协会税收立法规制的同时注意运用法律手段将税收优惠措施对行业协会狭隘的自利倾向的影响降到最小程度,仍然是立法者不得不考虑的一个重大问题。

二、狭隘利益的表现:组织机构的官僚化和准行政化危害了国家对经济的正常的调节秩序

行业协会作为非营利组织仍然具有组织的一切特征,随着规模和复杂性的增加,它们同样易受那些反应迟钝、行动缓慢、墨守陈规的官僚机构的一切局限性的影响。即使在协会人员大多数是由成员企业委派的自发型行业协会中,我们也会发现某些自主性的官僚阶层正在形成,进而造成行业协会运作的准行政化态势。已经有学者敏锐地发现了这一点并指出行业协会因为使用过多的付薪职业者而造成某些情况下行业协会通过对成员企业的过分管制,借以凸显协会自治官员的价值和自身利益。自主官僚阶层的形成和膨胀将造成协会机关利益和协会成员利益严重脱节,进而将对我国行业协会的合理化运作产生诸多弊害。[3]这种趋势如果不加以遏制,同样有悖于行业协会存在的初衷,并很可能重蹈计划经济体制下“多头管理、权责不清”的覆辙。如果说,多元化的经费来源和国家对非营利组织的税收优惠是促成狭隘的独立利益的主要因素的话,那么反过来行业协会组织机构的官僚化和准行政化则是对这种狭隘利益的保障,而且相对而言也更加直接地对国家正常的经济调节秩序构成损害。

(一)对成员企业的过分管制

理论上一般认为,官僚化的公共机构会产生很多弊端,例如对待不同的需求的反应越来越不加区别,同时向表面的受益者征收越来越高的费用,不能调整供求关系,易犯错误和失控,直到公共行为迅速成为背离有关公共目标和形象等等。[4]实际上,行业组织的官僚化和准行政化倾向往往造成对行业协会成员企业进行直接的强制干预和管制,最终通过损害成员企业的经济利益的方式来固化自身狭隘的集团利益,甚至是单独的行业协会管理阶层的利益。例如,形成了自身狭隘利益的行业组织往往倾向于利用自身拥有的强制权等各种法律所允许的各种方法与工具,来决定成员企业物质资源的运动并影响其经济决策。直接干预成员企业的收入的分配与再分配,调节其之间的利益关系,甚至直接对本属于企业经营自主范围的产量、定价等生产销售因素予以干预,以此来巩固狭隘的行业组织利益甚至独立的协会管理阶层的利益,并不惜损害成员企业经济利益和经济生活中正常的市场秩序。

(二)对国家调节的不当干涉

行业协会一旦自身集团利益狭隘化,最终会构成对正常的国家调节秩序的威胁。因为在国家调节的过程中,具有狭隘的自利性倾向的行业协会作为特殊利益集团,有着极强的利益动机,相对于个别的成员企业其联合性、组织性更强,从而其向国家宣示其利益需求的成本较低,更容易造成对国家调节的不当干涉。具体说来,其表现形式主要包括谋求政府对自己的直接货币补贴,要求政府帮助阻止新竞争者的进入,谋求政府对那些能够影响本利益集团(产业) 的替代物和补充物进行干预,谋求政府对某种产品(如对原材料或工资) 的价格管制等。[5]

 行业协会对于正常的国家调节秩序的不当干涉不利于克服市场垄断的缺陷,降低了公共品服务的范围与效能,损害了市场的正常健康的竞争秩序,不利于建立规范有序的市场体系,同时也不利于保护消费者权益,维护社会公共安全。总之,狭隘的独立利益一旦在行业协会中形成,将与经济法所强调的正常的国家调节秩序背道而驰,应该被立法者所高度关注。

三、结论

行业协会内部的这种集权的、等级制的组织结构,在一定程度上具有僵化、迟钝的特点。它忽视了其他社会主体的参与机制的制度性建设,难以对外界做出及时的反应。官僚制的组织结构也缺乏有效的选择性激励机制,难以调动协会内部工作人员充分的工作热情和动力,同时导致竞争意识缺失,管理者对随着公共组织的扩大以及管理费用的增加而产生的规模成本的增加无动于衷,造成了纯粹的经济损失,减少了社会效益,对行业协会的管理与运作的效率造成了极大的损害。所以在市场经济条件下,要有效地防止和遏制行业协会形成独立的狭隘利益以及官僚化的趋势,构建一个健康的“国家—第三部门—市场”的三元社会结构,必须用法律手段防范行业协会形成狭隘的行业利益。否则,行业协会在社会经济活动中不仅起不到应有的中介桥梁作用,反而会使国家对经济的调节机制陷入混乱之中。

 

 

 

 

 

 

 

第三章 对我国行业协会立法的建议和相关问题的思考

 

第一节 我国行业协会的现状和问题

 

一、表层现状

伴随着我国全面建设中国特色社会主义市场经济实践的深入和我国加入WTO,我国的行业协会的发展形成了多成分、多形式的格局,并且由体制内的政府督办逐渐过渡到体制外的自发自愿组建。可以说,当前我国行业协会的发展处于建国后的历史最好时期,无论是从数量上还是从质量上都不可与以前同日而语。然而我们也应该清醒地看到,我国行业协会发展模式具有一些先天的弊端,例如我国现行的协会的成立绝大部分是依托行业主管部门。一方面,行业协会自身还没在市场中找到应有的坐标,缺乏被行业内部企业广泛承认的基础;另一方面,有的行业协会被设置为政治体制改革过程中政府部门分流人员的“过渡组织”。浓烈的行政色彩必然直接影响了行业协会自身服务、自律职能的行使,因为这才是其存续的价值所在。相应地,大多数的行业协会在职能定位上多偏重于为政府服务,有的则被视为所谓“二政府”,并不能真正反映行业的问题和要求。具体说来,笔者认为当前我国行业协会发展的深层次问题主要体现在以下几个方面:

(一)人员结构混乱

行业协会的权力来源和人员组成结构混乱不堪。行业协会依其权利来源一般分为授权型和自发型两种。我国的行业协会尤其是授权型行业协会其权力来源于政府的授权。有学者指出行政机构对行业协会的委托授权实质上不过是将一些本应还权于市场和社会的权力从政府的一个口袋挪到另一个口袋而已。而相应接受委托授权的行业协会其权威之取得也是建立在这样一些行政性垄断授权的基础上而非市场中的企业的心理认同。[6]另外,由于我国行业协会大多是在国家行政机关机构改革的背景下建立起来的,所以行业协会成为了机构改革过程中安置原来的行政人员的“蓄水池”。不仅行业协会的任职人员仍由从原行政机构退居二线或者重新安排的人员担任,而且大多数还是采用行政任命的方式,再配之以少数来自学校、科研机构的学者,真正来自成员企业的人士少之又少。从权力来源和人员组成上就显示出浓厚的“官办”色彩,使得行业协会企业成员代表性差,覆盖率低。

(二)经费来源不明晰

与人事权不独立的窘境相对应的是我国行业协会的财权大部分也是掌握在上级行政机构手中。为了凸现行业协会的民间性、自律性,必须对其经费来源精选改革。但是通过上文的分析也可以看到,在对行业协会经费来源进行改革的过程中,如何防止多元化的筹资方式造成的负面影响尤其是对狭隘的经济利益的形成的影响,也是目前面临的一个现实问题。总之,如果经费来源问题不从根本上得到合理解决,那么行业协会的健康发展就只是一句空话。

(三)功能单一

我国行业协会长期以来一直过于偏重管理职能,当然这并不是意味着管理职能不需要,但决不应局限于此。世界各国的行业协会的主要功能从来就不是“管理”而是“服务”和“自律”。因为行业协会本身就是利益需求多元化的产物,不仅成员企业之间的利益要求不会完全一致,即使为了所谓“共同利益”而走向联合的行业组织为了满足企业的利益需求而行使的职能也不会是一成不变的。所以管理是必要的,但是这里的“管理”应该是行使一部分在市场经济条件下由行政机构中分离出来的调控职能,而绝不是倒行逆施地成为政府直接干预企业经营自由、控制行业运作甚至滋生腐败与权力寻租的帮凶。成员企业的多元化的利益诉求必须以行业协会职能扩大、功能多样为保障。试想一个被行政机构牢牢控制的“二政府”如何为成员企业的利益鼓与呼?所以当务之急是扩大行业协会的功能职权——说到底也就是一个政府放权的问题。真正让行业协会行使一部分原政府行使的职能,如制定行业标准,监督成员企业执行产业政策,信息咨询与发布等等,使得行业协会真正代表企业,服务企业。

拓宽行业协会的功能范围的同时,明确其与行政机构的权限划分。现实中政府在转移职能时,可能将原先一些不合理的职能转移到行业协会,利用其控制成员企业或维持行政性垄断。这就要求在立法上必须明析政府和行业协会以及企业自身的权限,各个主体各司其职,各负其责。作为行业协会来讲,应该成为企业和政府之间的桥梁和中介,不仅和政府而且和成员企业之间都要保持合理的距离。有独立的人格才会有独立的权利,从而独立地行使权利并承担责任。

(四)行业协会立法的缺失

目前我国还没有一部适用于行业协会性质的单行法律。目前政府主要是根据《社团登记管理条例》(以下简称《条例》)来确认行业协会的法律地位。《条例》所适用的对象是中国公民自愿组成的社会团体,其范围远远超出行业协会的行业性质。由于行业协会与其他社会团体在行为目标、职能配置要求上存在着巨大差异,所以,行业协会的成立和发展在有些方面可能受到过多的限制,在有些方面又规范不足。随着市场竞争发育和行业发展程度提高,出现了一些新兴行业,或行业内部协调的新问题,原有的业务主管部门在政府机构和职能改革的背景下已经越来越缺乏管理的专业能力,这时候,业务主管部门的角色变得模糊,甚至有的行业因没有业务主管部门角色而无法组建行业协会。更为重要的是,全球经济一体化、法治化的要求对我国行业协会的法律制度现状提出了新的挑战。从另一方面讲,专业性的行业协会立法的缺失也反过来让市场主体利益平衡机制的构建过程显得困难重重,举步维艰。

二、深层问题:利益失衡的恶果

笔者认为,我国行业协会现存的问题,在根本上与利益失衡密切相关。实际上,我国的行业协会在成长过程中已经或多或少地表露出上述利益失衡的迹象。行业协会作为连接市场主体和政府的纽带,所代表的利益本应该源于并高于其成员企业的利益,是一种特殊的公益。但是现实中,由于其应然的价值立场与成员企业的具体利益过于一致化而导致混同,从而使协会组织的协调性减少,给消费者权益和自由竞争的市场秩序以及企业自身的创新和效率带来损害,又或者行业协会代表的特殊公益混同于所谓国家利益(这在现阶段的中国似乎更有典型意义),从而造成独立的法律地位的丧失和自身职能的失衡,直至演变为政府的附庸。更为值得关注的是,现代行业协会日益多元化的经费来源渠道以及国家出于行业自主准公共性质的考量而给予的一定税收优惠措施,极易促使行业协会形成过分狭隘的逐利倾向,并可能在行业协会自身官僚化和准行政化的组织机构的保障之下愈演愈烈,最终危害到国家对经济生活正常的调节秩序。

所以,法律的规制应该一方面立足于防范行业协会利益倾向在国家和企业之间的任何一方有所偏移,另一方面也必须防止其由于过分自治而生成狭隘的独立利益,在这里,法律必须力图取得微妙的平衡。

 

 

 

第二节 对我国行业协会制度构建的建议及相关思考

 

一、进行专门的行业协会立法的必要性

任何社会在客观上都要求具有一套社会调节系统,以满足社会生活与发展的一般需要。无论一个社会还是一个团体,一定的秩序性和组织性都是它的内在属性,并不可避免地表现为一定的规则体系。“这种规则和秩序,正好是一种生产方式的社会固定的形式,因而它是相对地摆脱了单纯偶然性和单纯任意性的形式”。[7]在社会发展的每一个阶段上,经济关系和活动的客观要求都是法律实践具体形态的决定性因素。现代社会的法治化进程也越来越契合市场经济的组织化、秩序化要求。行业协会作为国家和市场主体之间具有纽带作用的社团组织,必须有专门的法律制度对其进行规范调节,使其在制约国家权力滥用的同时,能够以自我规范的形式培育内部秩序。具有相同利益需求的成员企业通过结成行业协会,以团体行为参与公共法律的制定过程,使其利益要求有较为合理有效的表达及发送渠道。市场经济的一个重要特征就是多元利益的冲突和整合。如果没有以行业协会为代表的社会团体作为一种开放畅通的利益协调机制,势必加剧社会关系的紧张。而倘若行业协会缺乏有效的法律制度基础,同样难以想像这种利益协调机制能够有效地运行。

首先我们简要回顾一下我国建国后对于非营利组织的制度建设。[8]新中国成立后,为了管理已有的社会团体,国家于1950年颁布了《社会团体登记暂行办法》。以后由于“文化大革命”,民间组织立法工作一度中断。直到八十年代后期,中国的民间组织立法工作才有了实质性进展。1988年颁布了《基金会管理办法》、1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》。到九十年代后期,随着社会经济的发展和形势的变化,1989年颁布的《社会团体登记管理条例》已不合时宜,因此重新进行了修正,并于1998年9月颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》。与此同时,还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《公益事业捐赠法》(1999)。另外,民政部还有社会团体管理规章50余个,而地方民间组织管理法规的数量更多。这些法律法规共同构成了改革开放后中国民间组织发展的法律框架和法制环境。1989年公布实施《社会团体登记管理条例》后,民政部门对社会团体进行了一次清理整顿和重新登记。1992年底经确认登记的社会团体数量比1989年初大约减少4万多个;1998年颁布实施修订的《社会团体登记管理条例》后,民政部门在全国范围内开展了社会团体清理整顿工作,查处了一批社会团体违法违纪案件,合并了一批宗旨、业务范围相同相似的社会团体,取缔了一批非法社会团体。到1998年底,全国社会团体数量由1996年前的20万个减至16.5万个。所以纵观数十年来国家对于非营利组织的制度建设的历史,我们发现法律规范虽然数量较多但体系较为庞杂且效力层次较低,而且尚欠缺专门对于行业协会的制度规范。实践证明目前的法制状态已经无法适应行业协会在现代市场经济发展中的现实需要。



[1] 王全兴:《经济法基础理论专题研究》,中国检察出版社2002年版,第527页。

[2] 以下有关国家的法律规定参见郑国安等主编:《国外非营利组织法律法规概要》,机械工业出版社2000年版,第35页以下。

[3] 鲁篱著:《行业协会经济自治权研究》,法律出版社2003年版,第237页。

[4] [美]V·奥斯特罗姆著,毛寿龙译:《美国行政管理危机》,北京工业大学出版社1994年版,第57页。转引自束顺民:《人格化、官僚化到市场化——中国公共管理的路径分析》,载《公共管理》2005年第4期,第50页。

 

[5] 季建林:《市场经济中的政府管制》,载《学术论坛》2005年第1期,第78页。

 

[6] 参见王云帆:《上海滩新政――“集中营”里的135家行业协会》,载《21世纪经济报道》2002年3月11日第2版。

[7] 《马克思恩格斯全集》(第25卷),人民出版社1974年版,第894页。

[8] 以下数据参见吴忠泽:《我国民间组织的发展现状及其管理》,清华大学NGO研究中心编:《中国非营利组织管理干部培训班报告集》(内部)。转引自邓国胜:《中国非政府组织发展的新环境》,香港中文大学中国研究论文库收录,http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=1562 (2005年12月21日访问)


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