银行信贷集中风险监管的比较研究(七)

作者:黄琼 发布时间:2006-09-24 10:55:54         上一篇 下一篇

行业或地区受到政策的扶持,的确是利好消息,但政府对经济的干预也是存在风险的,商业银行往往对政府担保和政府干预项目盲目乐观,甚至盲目追捧,而忽视了这些项目所具有的风险性。同时,银行的信贷决策追随于政府也反应了银行的信贷风险管理的惰性和不负责任。我国还处于经济的转型时期,政府对经济的调控有时也存在着一定的反复。例如我国对房地产业的调控就很能体现这一点:无论是中央政府还是地方政府,当它们发现房地产业发展对当地GDP增长重要时,就会大力鼓励银行放手银根,促使房地产投资迅速增长:而一旦发现房地产发展有什么问题,就希望通过宏观调控的方式来改变银行信贷的扩张。这每一轮的放松和收紧中都会产生新的不良资产。银根放松时,银行放贷往往过于轻率,信贷审查不严,为信贷风险留下隐患;银根放松时,银行往往又过于保守,盲目紧缩,造成企业的资金链断裂,信贷资产无法收回。目前房地产业的过度投资房价上升过快和政府介入房地产信贷是分不开的。目前针对房地产市场的过热,人行发布了不少规范性文件,对市场也产生了正面的影响。但如果不改变政府对金融市场的控制方式,去除政府对金融市场的垄断,仅仅是一些金融技术上的调整效果是非常有限的。[①]

我国金融市场的客观状况,对政策的依赖性很强,监管当局的某些作法也变相刺激了信贷集中。监管部门连续几年对商业银行下达了降比指令任务,从 1997 年以来,国家明确要求国有商业银行的不良率每年下降2个百分点。与此相适应商业银行就要求信贷员必须实现新增贷款不良率为零。现在的迹象表明,降低不良贷款率,银行单靠自身努力已明显力不从心,扩大分母稀释坏帐的企图暴露无遗,无论是商业银行还是监管者都呈现出操之过急的浮燥心态。如果只顾帐面数字好看,不对信贷机制进行果断彻底的制度创新,在当前贷款超常激增的狂热状态中,不良贷款大量新增的祸根将悄悄发芽,商业银行将会在不远的将来被同 一块石头再次绊倒。降比指令应尽早淡化,信贷监管的着重点必须转移全面检讨信贷机制的缺陷和漏洞,防止新的不良贷款高峰出现。

监管当局试图将资产质量与考核银行高管联系起来,效果不得而知,反而成为信贷集中的一个诱因。从 1997 年以来,国家明确要求国有商业银行的不良率每年下降2个百分点,否则将调整商业银行的高级管理者,尽管这种信号的可信性并不高。[②]信贷业务是一种风险业务,银行提供资金或信用、获得一定补偿的同时,也面临着未来回收贷款本息的任务。正是因为贷款本息是否能够收回并不表现在当期,而是表现在未来,认定贷款质量的难度就比较大,这就增加了贷款质量的隐蔽性。从实践操作角度,银行管理者可以利用贷款的展期、借新还旧等方法从帐面上调整贷款的质量表现形态,更增加了用贷款质量考核管理者升迁的难度。

二、我国银行信贷集中的法律规制

各国信贷集中风险监管体制不外乎外部监管、内部控制、外部市场约束三种。所谓外部监管就是国家监管机构根据法律规定和授权而进行的监管。内部控制是通过银行自律的作用, 通过公司治理结构、风险管理制度等内部手段加强风险控制; 另外还有一种是银行同业公会的行业自律管理。外部市场约束主要是通过信贷集中风险披露制度,通过市场的力量对信贷集中风险进行外部约束。

我国金融业由于信贷集中而造成损失,并不鲜见。如1980年代初我国信贷较高地集中于加工工业(如冰箱、彩电、洗衣机等生产线纷纷上马),以及1990年代初集中于房地产(如海南和北海的房地产泡沫)所产生的大量不良贷款等历史教训。因此监管当局对信贷集中的管理是比较严格的。《商业银行法》第39条规定: 商业银行贷款对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10%。这是我国金融法对贷款集中控制的最基本的原则。同时《商业银行内部控制指引》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》,《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》等规范性文件对银行信贷集中作具体的规范。

作为信贷集中的基本原则,监管当局要求银行实行统一授信管理,健全客户信用风险识别与监测体系,完善授信决策与审批机制,防止对单一客户、关联企业客户和集团客户风险的高度集中,防止违反信贷原则发放关系人贷款和人情贷款,防止信贷资金违规投向高风险领域和用于违法活动。 同时,监管层要求商业银行必须分散风险,设立独立的授信风险管理部门,对不同币种、不同客户对象、不同种类的授信进行统一管理,避免信用失控;通过实行授信组合管理,制定在不同期限、不同行业、不同地区的授信分散化目标,及时监测和控制授信组合风险,确保总体授信风险控制在合理的范围内。同时对于单一客户,商业银行被要求应当对同一客户的贷款、贸易融资、票据承兑和贴现、透支、保理、担保、贷款承诺、开立信用证等各类表内外授信实行一揽子管理,确定总体授信额度。由于对集团客户多头授信,容易造成分险集中,监管当局要求商业银行应当对集团客户实行统一授信管理,将同一集团内各个企业的授信纳入统一的授信额度内,核定集团总的授信额度,防止借款人通过多头开户、多头贷款、多头互保套取银行资金,防止对关联企业授信的失控。

但实际上银行要达到这样的标准是非常困难的。在国有商业银行以往的授信业务运作中,由于授信业务是由不同业务部门提供服务及进行管理的,如信贷部受理常规贷款业务,国际业务部受理国际贸易融资业务。以此同时,由于国有商业银行机构网点历史上采取行政划分,缺乏对客户风险的统一控制,多头授信、本外币分别授信及贷款、贴现等业务品种分散授信等行为在不同的分支机构之间也大量存在,使银行对企业的风险控制只在产品上,无法了解和控制对单一法人客户的信用风险。因此在这样的前提下,要实现统一授信,进行一揽子管理的困难可想而知。不过,在中国人民银行的政策支持下,一些商业银行逐步在辖内全面推行统一授信管理,在这方面已经进行了尝试。

 

三、现行法律规制的不足

我国现有的一系列制度规定,在一定程度上控制了信贷集中风险,但仍然不能适应金融改革发展的要求,不能够很好地控制信贷集中风险。近期出现的贷大、贷长、贷垄断现象就是一个例证近年来信贷集中的其不足之处表现在以下几个方面。

信贷集中风险控制的价值定位单一化《商业银行法》 对贷款集中风险控制没有作任何例外规定,只是做了非常原则的单一的 10%的比例限制,没有例外规定。这与贷款集中风险 控制的风险分散的价值定位不一致,太过于强调公平价值观。

“贷款”的界定过于简单。《商业银行法》对贷款集中限制中的“贷款”没有做出明确的界定。《贷款通则》仅将“贷款”的范围限定为信用贷款、担保贷款和票据贴现。这已不能适应业务创新的需要。有些信贷业务与贷款并无本质区别,不应该排除在贷款集中管理的控制之外,比如透支业务、贸易融资等。另外,我国金融实践并没有将贷款与授信等同起来,而是将贷款作为授信的一个子项。《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》将授信界定为:商业银行向客户直接提供资金支持,或者对客户在有关经济活动中可能产生的赔偿、支付责任做出担保,包括贷款、贷款承诺、承兑、贴现、证券回购、贸易融资、保理、信用证、保函、透支、拆借、担保等表内外业务。该办法将所有授信都纳入内部人与关联机构贷款集中风险限制的范围, 这就造成与《商业银行法》、《贷款通则》一定程度上的矛盾。

单一借款人主体的界定过于狭窄。对关联客户集团是否纳入贷款集中控制中的同一借款人范围,《商业银行法》没有明确规定,而《商业银行资产负债管理暂行监控指标》做了限制性说明,指出同一借款客户是指任何一个自然人或任何一个法人。这种界定显然过于狭窄。另外该指引对集团客户的界定也相当宽松,甚至规定:存在其他关联关系,可能不按公允价格原则转移资产和利润,商业银行认为应视同集团客户进行授信管理的,也应归为集团客户之列,这易导致对集团客户的界定泛化。

贷款集中限制例外规定欠缺我国法律没有规定贷款集中限制的例外情况。如没有将本国或地方政府担保的部分予以剔除;没有对特殊性质的客户或特殊地位的客户的贷款区别 对待;也没有将特殊抵押物下的借款采取例外规定等等。

行业完善贷款集中、部门集中限制监管缺少具体的配套制度贷款行业《商业银行法》虽对信贷政策与产业政策的协调配合做了原则性规定,但还缺乏可操作的配套实施制度。还不能有效地通过行业集中限制制度来控制信贷向某些行业集中。

在信贷风险行业集中的控制上,对房地产业的监管比较突出。人民银行的121号文件要求商业银行对房地产开发企业申请的贷款,只能通过房地产开发贷款科目发放,严禁以房地产开发流动资金贷款及其他形式贷款科目发放。对房地产开发企业已发放的非房地产开发贷款,各商业银行按照只收不放的原则执行。房地产开发企业申请银行贷款,其自有资金(指所有者权益)应不低于开发项目总投资的30%。严格控制土地储备贷款的发放 。对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款,贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%,贷款期限最长不得超过2年。 商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款。商业银行要严格防止建筑施工企业使用银行贷款垫资房地产开发项目。承建房地产建设项目的建筑施工企业只能将获得的流动资金贷款用于购买施工所必需的设备。针对个人住房贷款,商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款。对借款人申请个人住房贷款购买第一套自住住房的,首付款比例仍执行20%的规定;对购买第二套以上(含第二套)住房的,应适当提高首付款比例。借款人申请个人商业用房贷款的抵借比不得超过60%,贷款期限最长不得超过10年,所购商业用房为竣工验收的房屋。对借款人以“商住两用房”名义申请银行贷款的,商业银行一律按照个人商业用房贷款管理规定执行。充分发挥利率杠杆对个人住房贷款需求的调节作用 ,对借款人申请个人住房贷款购买房改房或第一套自住住房的(高档商品房、别墅除外),商业银行按照中国人民银行公布的个人住房贷款利率(不得浮动)执行;购买高档商品房、别墅、商业用房或第二套以上(含第二套)住房的,商业银行按照中国人民银行公布的同期同档次贷款利率执行。

2005年银监会的《商业银行房地产贷款风险管理指引》将商业银行对申请贷款的房地产开发企业的开发项目资本金比例提高到35%。指引要求商业银行应根据各地市场情况的不同制定合理的贷款成数上限,但所有住房贷款的贷款成数不超过80%。但是指引没有规定商业银行房地产贷款的最高比例限制,但在对商业银行提出总体风险控制要求的基础上,对土地储备贷款、房地产开发贷款、个人住房贷款的风险管理分别提出了要求,并对银监会的相关风险监管措施进行了规定。

从人行与银监会的规定来看,

  

 

第二节  我国信贷集中风险监管法律制度的完善

金融业受制于实体经济的运行,金融监管只能在宏观经济正确预测的基础上提供金融风险的监测和预警,而不能从根本上消除金融风险的来源。对于信用风险也是如此。信贷集中对经济的负面效应主要也必须依赖宏观环境的改善和银行风险管理观念的转变。在改善金融业的短视理性行为上,金融监管虽然能够发挥一定的作用,但其局限性也是非常明显的。就金融风险的控制而言,金融机构内控是基础,市场约束是基本的力量,金融监管应当是最后的安全网。具体到对信贷风险集中的控制也应该遵循这样的原则:即主要非强制性的制度变迁设定利益导向,使商业银行自愿地分散信贷资源配置;同时,继续坚持商业银行法人治理结构改革,促使其改变信贷决策上的短期理性行为,以降低长期系统性风险。

对信贷集中风险进行法律监管和控制,各国监管当局概莫能外。各国对信贷集中风险监管的价值定位主要有两大目标,一是安全,二是公平。所谓安全,就是监管要有利于分散风险,即不把所有的鸡蛋放在一个篮子里,目的在于避免由于相关借款人或行业发生的危机,导致银行出现信用危机甚至倒闭,从而威胁整个金融体系的安全。所谓公平就是寻求利益分散,创造合理的公平的利用信用资源的金融环境,限制银行给予与其有特殊关系的客户以特别优惠的待遇或条件宽松的放款,以保证不同行业的不同企业具有平等的借款机会,创造公平的市场竞争环境。注重安全价值的国家,往往将低风险贷款排除在贷款集中限制之外,规定了许多例外条款。而注重公平价值的国家,对贷款集中的限制较少存在例外情况。

我国信贷集中风险监管制度可从四个方面进行完善。

一、   重新定位信贷集中监管的价值目标

信贷集中监管制度的价值定位应兼有公平、安全与效益公平价值在于分散国家的信用资源,以利于各借款人有公平获取贷款的机会,防止信用资源分配的不合理倾斜对平等竞争机会的破坏。安全价值在于防止风险的过度集中对金融安全的威胁,限制贷款向客户、行业、部门乃至地区集中。效益价值在于贷款集中的限制制度不能阻碍银行效益的提高,要在安全与效益之间寻求合理的平衡点。

二、合规性监管与风险性监管并重

目前,我国金融监管仍然侧重于合规性监管,忽视风险性监管。合规性监管的市场敏感度差,措施往往滞后于市场的发展,不能及时防范金融风险;而风险性监管在风险识别、度量和处理方法上有着明显的优势,能够及时反映商业银行的经营状况,防范和化解潜在风险。就我国银行业的发展水平和监管水平而言,合规性监管仍然是我国监管主要模式。但从国际银行业监管的趋势而言,风险性监管渐成潮流。许多问题银行在问题暴露以前往往也是合规的,商业银行亦可采取各种措施来达到相关指标,规避监管,但这往往是以形成新的风险积聚为代价的。采取风险性监管,有利于从整体上控制银行业风险。

三、贷款集中限制具体制度的重构

其一,统一立法模式。改变对贷款集中限制的分散立法模式,将《商业银行法》、 《商业银行资产负债管理暂行监控指标》、《关联交易管理办 法》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》等贷款集中的制度、政策进行整合,在修改《商业银行法》时进行统一立法。其二,要合理地界定贷款集中限制的“贷款”的具体范围。 从贷款的本质特征出发,将具有提供一定资金并依约回收资金 的金融业务都纳入贷款的范围,具体包括:传统意义上的贷款、贴现、透支、贸易融资、回购型保理等业务。同时要赋予监管机构根据业务创新的实践具体认定贷款扩展范围的自由裁量权。 其三,将关联客户集团统一纳入贷款集中限制的范围。要明确关联客户集团的准确界定和具体认定标准,对关联关系的 界定不仅要考虑到股权关联、管理人事关联、合同关联,还要考虑到实际的业务关联以及客户因假名登记等逃避关联监管的隐性关联。可以将单一客户、关联集团客户设置同一的贷款集中限制指标,也可以将单一客户与关联集团客户设置不同的限制指标。当然,也要设置银行的所有大额贷款的总量控制指标。 其三,详细规定贷款集中限制的例外规定。对特殊性质的客户或特殊地位的客户的低风险贷款、特殊担保物下的低风险贷款等采取例外规定。要区别对待银行自身的内部人和关联机 构的贷款集中,设置更为严厉的集中限制指标。 其四,完善贷款行业集中、部门集中限制监管的配套实施 制度。要以科学发展观为指导,加强信贷政策和国家产业政策、 区域发展政策的协调配合。制定切实可行的行业集中风险控制 窗口指导指标体系,建立贷款行业分析、预警制度,严格贷款用途的监管,加强贷款支持的重大项目的合法性监管力度。

四、外部监管与银行内控必须结合起来

进一步完善监管体制监管部门,一方面要加强商业银行贷款集中风险的监管力度,另一方面,加强对商业银行自身的贷款集中风险管理内控制度建设的审慎监管。

银行业同业公会也应该加强贷款集中风险控制的行业自律,加强大型关联集团客户的风险信息的交流与共享,共同防止对关联客户的过度贷款。各家商业银行必须加强行业自律,多加沟通和协调,对信贷集中这一关乎各家切身利益的问题,应该进行共同研究和协调,在各自贷款份额以及利率等贷款条件方面统一认识并严格遵守,变信贷市场 “非合作均衡”博弈为“合作均衡”博弈。

商业银行要改善自身的风险管理水平和信贷管理信息系统,制定审慎的贷款集中风险管理制度,尤其是关联客户集团的风险控制,具体内容包括集团客户授信业务风险管理的组织建设、风险管理与防范的具体措施、内部报告和控制程序、客户授信信息收集处理服务的信贷管理信息系统、信息管理和风险预警。其次, 商业银行应该调整现行的激励约束和考核机制。当前虽然各家商业银行纷纷建立了各自的激励约束和考核机制,但普遍存在以下问题:指标制定极端化,比如“新增贷款确保零不良”、贷款责任 “ 终身追究制”等,造成信贷人员在信贷投放时不得不选择少数优质企业;助长了行长的短期行为,各级行长在拓展业务时大多抱着急功近利的思想来想方设法促使业务快速增长,以争取早出政绩早升官,很少考虑信贷集中问题的严重后果。因此,商业银行必须对现行的激励约束和考核机制进行反思和调整。

监管部门要进一步完善大额风险暴露、贷款集中的报告制度,增加特殊贷款集中的特别批准制度,促进商业银行改进、完善贷款集中信息披露,增强市场约束。监管部门建立银行风险评价监测体系,风险预警疏而无漏,实现以非现场监管为主的战略转移;建立科学的监管绩效评价考核机制,达到有效监管的目的。风险集中的管控是必须放在全面风险管理的机制下来完成的。监管部门的风险管理应当包括:风险监测评价,使非现场监管业务成为主导;[③]风险稽核,立足点转向为非现场监管服务,通过现场检查,重点核查商业银行信息的真实性和查处违规经营行为;三是风险处置问责,负责对商业银行的违规整改、风险化解和责任追究;四是银行经营机制监管,以人盯机构的方式对各行指定监管员,将商业银行治理结构和内控监管为重中之重,高管和机构管理以及行政审批事物均纳入职责范围,但其核心职责是指导和督促商业银行健全风险管理系统和完善内部控制机制。


  语

信贷活动本质上是商业银行的自主经营活动。我国目前信贷集中的状况也主要是由商业银行的理性行为造成,尽管这种理性可能一种短视理性。这决定了监管当局对信贷集中的监管只能采取法律或道义劝导等间接手段来完成。在这方面许多国家和地区已珠玉在前,值得我们研究与借鉴。信贷集中的出现有其合理性,那么对信贷集中的规制除了法律上的努力以外,更重要的是要对整个金融结构进行调整,改善整个社会的信用环境,否则监管上种种努力可能仅仅是技术上的调整甚或是沦为新一轮风险产生的诱因。

 

 

 

 

 



[①] 房地产市场投资过热、房价飚升,最为重要的原因是银行信贷的低成本及银行信贷的易获得性。利率管制使得银行获取资金的成本低,从银行套取资金是有利可图的。易获得性体现在国有银行为了多做其认为的优质资产,降低不良率,放松信贷条件。

 

[③] 非现场监管完全依赖于信息的真实性,商业银行向监管当局报告的各种信息资料必须做到真实无误。因此必须设立银行信息报告与披露的真实性问责,以保证非现场检查的基本前提。


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