财政收入行为及其调制研究(三)

作者:王桦宇 发布时间:2006-09-29 19:23:36         上一篇 下一篇

第二节  财政收入行为的基本分类

一、财政收入的财政学分类

欲对财政收入行为的分类作一个逻辑上和整体上的把握,则必须先将目光投射到其赖以立基的财政学前提之财政收入的分类。在财政学上对财政进行理论上的分类,其价值意义一方面在于可以从不同的角度对财政收入进行研究,另一方面也在于这种分类方式可以为财政法学的研究提供财政学上的统一概念和基础范畴。财政学层面上的财政收入概念与财政法学上的财政收入概念是理应具有共同性和一致性的,这也为财政收入行为的财政学和法学关联分析研究方法提供了技术上的和学理上的可能。

在财政学上,财政收入或曰公共收入可分为广狭义两种,就狭义而言,仅指包括在通常概念下的那些定期收入,就广义而言,是指一切进项或收入,包括公共借款和出售公共财产之收入。广义上的财政收入包含哪些具体种类,财政学学者们有不同理解。如有的学者认为,可按收入的持续与否,将财政收入分为经常性收入和临时性收入。经常性收入是指在连续财政年度可以获得的收入,包括税收、公共收费、公有财产收入和公共企业收入等。或按收入来源渠道将财政收入划分为直接收入即政府凭借所有权取得的收入和派生收入即政府凭借政治权力取得的收入。还可以按照是否依据权力可将财政收入划分为强制收入和非强制性收入。[1]

还有的学者认为广义的财政收入包括强制收入(租税、战争赔款和罚金等)、代价收入(公产与公业收入等)和其他收入(专卖收入、捐献收入等);[2]有的学者则认为公共部门的收入包括租税、使用人费或商业性收入、行政上收入和公债四类;[3]也有学者认为财政收入可分为税收和其他收入两种,其中后者又可分为规费收入、事业收入和外事服务收入、固有资产管理收入、罚没收入等。[4]还有学者根据我国具体国情,认为政府收入分为预算内收入、预算外收入和非规范收入(或称“非预算收入”或“制度外收入”)。[5]

从一般意义上财政研究的角度考虑,通常是按政府的收入形式,也就是政府采取什么方式获得收入来划分财政收入。这样,财政收入可划分为税收、费用、特别性基金、公债收入、国有资产收益和其他特定收入。而在财政学理论上,对于公债收入和国有资产收益是否属于公共财政收入的体系范畴或曰存在一定的概念独立性,还是存在一些争议和质疑的。[6]公共财政的要求在于政府应当基于提供公共产品和克服市场失灵两大职能而向私人获取资财,在这个角度上,对财政收入的界定上可以分为狭义和广义两种,狭义的财政收入包括税收、费用、特别性基金三类,广义的财政收入则还包含公债收入和国有资产收益。应当指出的是,基于公共财政的内在要求,公债收入应是基于公共建设的需要而发行,国有资产收益应是存在于非竞争性和自然垄断性领域。考虑到我国国有资产的特殊性,一般在财政收入体系中也有作特别探讨的趋势。至于其他特定收入,则因其不属经常性收入同时所占收入总额之比例不大,所以研究时往往是单独列名或简要讨论即可。

二、财政收入的财政学分类之法学解析

为了对政府财政收入行为的存在基础有一个综合性和体系性的了解和认识,首先应当对国家财政收入体系有一个鸟瞰式的透视和把握。我国内地立法上对财政收入体系并未有作出规定,财政法学理论上也尚未进行实质性研究,而仅只在立法研究上有过相关的理论成果。[7]我国台湾地区“财政收支划分法”则对国家财政收入作出了具体而明确的规定。该法第二章“收入”,共分十节,在其附表一收入分类之“中央”收支部分,将第八节中捐献及赠与收入与其他收入,均独立列项,共计12类:(1)税课收入,(2)独占及专卖收入,(3)工程受益费收入,(4)罚款及赔偿收入,(5)规费收入,(6)信托管理收入,(7)财产收入,(8)营业盈余及事业收入,(9)协助收入,(10)捐献与赠与收入,(11)公债及赊借收入,(12)其他收入。

另外,又依台湾地区“预算法”第22条之规定:“政府征收赋税、规费及因实施管制所发生之收入,或其他有强制性之收入,应先经本法所订预算程序,但法律另有规定者,不在此限。”是以“财政收支划分法”12类收入,又可大致分为须经预算程序之强制性收入与非强制性收入两大类。前者也可称为经济活动收入,包括财产收入、营业盈余及事业收入、独占及专卖收入、赊借收入等等;后者则可称为基于统治权收入,为其余基于公法而生之收入。包括租税、规费,受益费及特别公课(Sonderabgaben)。[8]

通过对德国法上之公法上金钱给付义务体系与立法划分上的财政收入体系的比较,不难发现,以公法上金钱给付体系为基础,藉借权利义务的要素构成,可对国家财政收入进行符合法学表达习惯和思维模式的整理和重构。德国法理论从国家财政权和公民财产权两个角度提炼出两个高位阶的财政法学概念——强制负担(Zwangsbeitrage)和公课(Abgabe oder Auflagen)。此实为一体两面之定义,强制负担者指强制人民使其所分得之负担,公课则指公权力所赋课征收之收入。[9]而一般意义上的公课,则是指国家及其他公法上团课,基于财政高权而强制征收之金钱给付义务。这些税以外之公课,包括规费、受益费、公法团体会费、其他财政公课(如平准金)及社会保险费。

有学者依据德国公课体系的构成,厘清了公法上金钱给付义务的基本类型和特征。依Dieter Birk的归纳,公课的上位概念,是公共负担。其将公共负担分为给付义务和容忍义务;容忍义务的公共负担,例如联邦空气污染防制法第十四条。给付义务的公共负担,分为金钱给付义务与自然给付义务;自然给付义务的公共负担,例如兵役义务。金钱给付义务的公共负担,分为公课与制裁;制裁的金钱给付义务,包括滞纳金、怠报金、怠金等。公课的金钱给付义务,区分为公共财政需求的目的与非为公共财政需求的目的;非为公共财政需求目的的公课,例如投资辅助公课、扼杀性公课。为公共财政需求目的的公课,分为非对待给付与对待给付;对待给付的公课,指受益负担,包括规费及受益费。非对待给付的公课,区分为公法团体一般财政需求的目的与为特别财政要求的目的;税捐系为特别财政需求的目的。[10]

需要指出并说明的是,以上依凭国家与公民之间权利义务关系所述之公法上的金钱给付义务,实与私法上债权是有者显著区别的,以公权力角度而言,租税与其他公课及私法债权债务关系有三点主要不同:其一,公法上金钱给付义务债权人为公共利益之维护者,依量能原则处理金钱给付义务关系,并依有利于义务人的原则解释债权关系;其二,公法上金钱给付义务,相对于债务人(人民),债权人(国家)则处于公权力主体地位,往往依单方之意志而为之,并在债权执行中可不依赖于第三者(法院);其三,公法上金钱给付义务关系中,国家虽居于上位,但亦受严格的约束。租税(其他公课亦然)债权债务关系的产生与施行,均应受宪法、法治国家原则(公民基本权保障、平等原则等)所约束。[11]

三、整理与构建:财政收入行为的法学分类

对财政收入法体系进行理论分析和法律研判,需要以财政理论和实务中的财政收入构成为基础。但我国台湾地区学者观点与内地财政理论及实践之现实体系并未有直接和密切的关联,所以就内地而言,财政收入法的体系的归结似乎应仍依财政实务习惯而定。另一方面,站在比较法的立场上,财政法学研究为法理论体系的构建计而借鉴各国先进经验也是大有裨益的。德国法上的公法上金钱给付义务作为大陆法系公法的理论典范,对于财政法要素的设计和构建无疑具有非常重要的参考价值。只是在当前我国财政法体系尚未成熟建立的情形下,在立法中完全借鉴和引用德国法的概念和作法,似乎条件并不成熟。我国现行财政法体系还是以税收、费用和其他财政收入为内容基础进行展开和分解的,但这并不影响内地财政法学者在研究财政收入法时借用相关概念和理论,以实质意义上的给付义务为基础,对公法上国家与人民之间的金钱给付关系进行符合内地财政习惯和法律传统的解读和评价。

财政收入行为是对财政学意义上财政收入活动的法学抽象,相应的法学分类在内在依据和产生基础上与财政学上的财政收入的分类一脉相承和互为因果。但是在法学分类方法上。财政收入行为的分类更多的是考虑权力来源依据、权利义务配置和意思表示内容等诸方面,这里初步考虑将财政收入行为按以下几个标准进行基本的法学分类。需要指出的是,财政收入行为的法学分类并不仅仅局限于此。

(一)按财政收入行为的权力性因素将财政收入行为分为强制性财政收入行为与非强制性收入行为

国家通过财政取得公共收入,一是基于强制性的公法上收入取得,二是基于非强制性的私法上收入取得。前者如国有土地及其财产收入、国有企业收入,赊借收入,等等,一般只作补充财源或其他经济、社会政策之工具。而在私有财产制国家。国家公共收入大半出于公法上强制性收入,也即前述所指基于公法上之金钱给付义务,或谓之“公课”。此种强制性公课中,有以国家之对待给付(服务)作为对价之规费;有以公共设施之花费,由受益者负担,为受益费。两种费用之不同,在于不论其个人事实上是否利用或受益,因该公共设施之兴建,提供其利用有受益可能性。除此之外,强制性收入还包括租税,即非依特定的国家具体服务而为衡量(利益说),乃按义务人之负担能力为基准(能力说)。[12]是故,强制性财政收入行为又可再分为对价性财政收入行为和非对价性财政收入行为。前者包括规费、受益费等,后者特指租税。

(二)按财政收入的权力来源依据将财政收入行为分为中央财政收入行为与地方财政收入行为

在中央或地方权限划分中,财政权大抵包括立法权、行政权与收益权。[13]按司法权多为中央专属权,不宜分割划分,因其具有消极、被动性质(即不告不理原则),且具有全国一致的性质,所以财政司法权在中央而不在地方。财政权中以收益权最为重要,各级政府如无财政即无生存能力。又因财政收益须依法为之,故其前提为立法权。至于行政权则关系稽征效率与行政职权,已达成立法之目的,实现收益之可能。考虑到地方人民之政治参与度与地方财政之自我负责性,地方财政权力供其实现自治任务之能力,扩展其权利,故财政权为中央地方权限划分之核心问题。[14]基于此,按财政收入的权力来源依据将财政收入行为分为中央财政收入行为与地方财政收入行为两类,一是在行为权源上就中央和地方财政权限作出划分,二是进而在行为规制上凸显租税法律主义和财政事项法律保留的深层含义。[15]

 
*武汉大学法学院2002级经济法硕士研究生

 

[1] 参见储敏伟、杨君昌主编:《财政学》,高等教育出版社2000年版,第36页。

[2] 参见[英]道尔顿:《财政学原理》(第4版),周玉津译,台湾正中书局1969年版,第16-17页。

[3] 参见李金桐:《财政学》(增订3版),台湾五南图书出版公司1991年版,第74-76页。

[4] 参见陈共主编:《财政学》,中国人民大学出版社1998年版,第91页。

[5] 参见贾康、白景明:《中国政府收入来源及完善对策研究》,载《经济研究》1998年第6期。

[6] 参见张馨、杨志勇、郝联峰、袁东:《当代财政与财政学主流》,东北财经大学出版社2000年版,第290-293页,第450-487页。

[7] 这些立法政策和研究成果一般为政府所属研究机构作出。具体理论建议,参见财政部“中国公共财政管理体制研究”课题组:《中国公共财政管理体制研究》,载《.经济研究参考》2002年第56期;“财政法制建设研究”课题组:《论建立适应社会主义市场经济和公共财政体制要求的财政法律体系》,载《经济研究参考》2003年第37期;财政部条法司课题组:《财政法律体系研究》,载《财政研究》2003年第8期;等等。

[8] 参见葛克昌:《人民有依法纳税之义务——大法官会议解释为中心》,载葛克昌:《税法基本问题(财政宪法篇)》,北京大学出版社2004年版,第48-56页。

[9] 参见葛克昌:《人民有依法纳税之义务——大法官会议解释为中心》,载葛克昌:《税法基本问题(财政宪法篇)》,北京大学出版社2004年版,第56页。

[10] 参见黄俊杰:《特别公课类型化及其课征正义之研究》,载《台北大学法学论丛》第50期,第106-107页。

[11] 参见葛克昌:《论公法上金钱给付义务之法律性质》,载葛克昌:《行政程序与纳税人基本权》,北京大学出版社2005年版,第18-19页。

[12] 参见葛克昌:《综合所得税与宪法》,载葛克昌:《所得税与宪法》,北京大学出版社2005年版,第7-8页。

[13] 参见陈敏:《宪法之租税概念及其课征原则》,载《政大法学评论》第24期,第34页。

[14] 参见[德]Klaus Vogel, Die Finaz-und Steuerstaat, in :Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd.I, 1987, §27, Rn.2. ;[德] Vogel, Die bundesstaatliche Finanzverfassung des Grundgesetzes(Art 104a bis 108GG), JA, 1980, S.577转引自葛克昌:《地方课税权与纳税人基本权》,载《税法基本问题(财政宪法篇)》,北京大学出版社2004年版,第167-168页。

[15] 有学者认为,区分租税和非税公课,在宪法上有三层意义:一是中央与地方权限划分上之意义,二是是否受到租税法律主义之适用,三是基本权利宪法之保障问题。参见葛克昌:《宪法国体——租税国》,载葛克昌:《国家学与国家法——社会国、租税国与法治国理念》,台湾月旦出版公司1996年版,第157-159页。


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