财政收入行为及其调制研究(八)

作者:王桦宇 发布时间:2006-10-04 10:08:40         上一篇 下一篇

三、税收基本法律的制定

我国在立法上是否存在税收法定主义,这是学界经常讨论的一个问题。基于对“法定”之“法”以及宪法上关于税收制度的规定的不同理解,人们的看法也不一致。如果对法律作广义的理解,包括法规等授权行政立法的,那么此种法定主义明显不应当实为税法基本原则上的法定主义,因为此种看法明显与议会及法律保留背道而驰的。另外,我国《宪法》第56条的对公民纳税义务作出了规定,即 “中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务”。如果认为其规定在“公民的基本权利和义务”一章仅是对公民纳税义务的一种确认,那么宪法意义上的税收法定主义也无法名副其实。

我国目前关于税收制度的法律数量非常少,基本法律方面只有《宪法》、《立法法》和《税收征收管理法》,而在具体部门法方面除《个人所得税法》以外,全部是以条例的行政法规制定。即便是其中的相关规定,也且显得格外简略。在法治国家和宪政国家的建设方面都取得突出进展的当前,适时进行税收立宪势在必行。如税收立宪的范围、税收公平原则的确认、征税权的划分、确定立宪的方式等等都需加以明确规定。[1]同时应当制定《税收基本法》,明确什么是税收、什么是税法等基本范畴,以及其他的如税法的宗旨和基本原则、税法的调整对象、税法的执行权限等。此外,制定税收基本法是解决其他税种立法的根本,如增值税、消费税等的立法。因此,尽快制定中国的税收基本法,是健全和完善中国税收法律体系的迫切需要。

考虑到税收法治是构建法治社会的突破口,[2]税收法定主义在立法上的承认就显得尤为必要。这一方面体现在税收立宪和制定基本法方面等基础性法律的立法方面,其中还包括《财政收支划分法》、《财政监督法》等相关的财政收支和财政管理方面的法律;另一方面也体现在各单行税法宜适时转变或制定为相对高阶的法律,比如《增值税条例》、《消费税条例》等现行行政法规的效力位阶的提升,以及统一的《所得税法》等直接以高阶的法律形式出现。在当前我国财税体制改革的背景下,适时转变税收立法的基本取向,而藉此契机实现税收法定主义不仅是必要的,也是可能的。授权立法在一定时期起到了过渡、谨慎和适应专业性要求的技术作用,但是随着税法理论的不断完善和税收实践的深入发展,这些税收方面的授权立法还是应当回归到法律保留和议会保留的层次上来。

第二节  规费、受益费行为的法律规制

从财政学的角度来看,税与费尽管在征收方式、征收时间、征收目的和成本收益原则等诸多事项上存在不同,但作为政府财政收入的主要方式,两者都具有筹集财政资金、提供公共产品和克服市场缺陷和外部性的功能。就此而言,税与费在财政理论的实质层面依然是统一的。然而从法学的角度来看,由于税与费的概念差异以及理念阻隔,无论是从理论框架的产生和构建来看,还是从实践样态的表现和发展来看,税与费之间都存在着明显的法律界限,这也使得立法对于税与费的规制,体现为不同的基本原则和差别化的具体制度。在我国,类似于规费(Gebühren)、受益费(Beitäge)的金钱课征统称为费用,[3]而在德国法上的专有名词则是受益负担(Vorzugslasten),对其进行法律规制,首先应当受到受益负担之基本原则的约束。

一、受益负担原则的约束

受益负担原则是指费用作为财政收入的一种,应当体现使用者付费的基本精神,实现财政公权和财产私权利益交换和平衡。受益负担之前提为国家之给付,经由此给付所增值之个人财产,借受益负担返还国家,受益负担较之租税更可具体落实受益者付费观念,使国家行为介入后,仍保持私人财产价值之中立性——接受国家给付之整体财产,保持不变。[4]从实质意义上讲,受益负担之意旨即在国家与社会的二元交错体制中,建构一种既能保证国家以对待给付为基础,使社会成员得以受益的公平和理性,又同时使得社会自身成员之间的交易原则不被破坏的秩序规则。对于规费和受益费而言,此种交易关系又分付费人与公共团体之间,以及付费人与非付费人之间两个方面。前者是一种提供公共服务与支付相应费用的对价关系,满足这一基本涵义即为公平。至于后者,付费人是公共服务的使用和受益人,非付费人则排除在此项利益之外。只要收费的标准和程序符合法律的规定,有偿受益的法理即能予以公平的阐释。

受益负担实际涉及特定的利益交换和分配,这以国家公共给付与公民支付金钱为作用之两极。受益者付费原则是指在规费、受益费征收的法律关系中,行政行为和公共服务的利益效用,限定于付费者这一特定范围,从而使公共资源得到有效调节,同时也确保特定给付中权利义务的配置公平。就此种利益平衡的实现方式或曰规则分解而言。受益者付费原则也可细化为如下两个方面:一是费用涵盖原则(Kostendeckungsprinzip),一是对等报偿原则(Äquivalenprinzip)。同时,这两个原则也将受益负担可容许的金额以及受益负担转化为税捐的基准作出了限定和厘清。[5]

费用涵盖原则源自于法治国家之比例原则(Äerhaltnismaßigkeit)。比例原则是指基于宪法上人权保障之基本要义,在妥当性、必要性和均衡性三者之间实现一种公平的基本观念。[6]基于此,对费用涵盖原则的理解应该有以下两层含义:其一,按经济自由主义原则而言,认为受益负担仅得涵盖其行政与维护费用,包括其利息以及花费资本的偿还的支出在内,亦即其负担费率原则上仅能按照上述标准加以衡量。其二,此一原则并非取向于个别情形,而是取向于在特定期间内,不得意图超过对于特定的行政给付的人力的及物质的行政花费。同时,这种规费的费率,也不得因重大的低于费用涵盖范围致扰乱与其相对应的私人设施的竞争关系。[7]

对等报偿原则,乃是在第二次世界大战以后所建立的原则,系从宪法上禁止过分原则(Übermaßverbot)所导出的。认为应以对于国民提供给付的价值,作为受益负担额度的基准。亦即必须在规费与行政机关所提供特定给付的价值间,具有相当的关系存在;其给付与对待给付间不得有显然不相当的情形存在,故其与费用涵盖原则不同,乃是取向于个别情形。[8]实际上,一项费的负担是否合理,不仅应从受益本身去衡量,更应从该项给付的品质进行研判。从经济效率角度来看,“费应当反映服务的边际成本”[9]。而从法的对价理论和公平取向来看,“能否创设新的或提高旧的受益负担,完全在于其行政行为之品质而定”。[10]



[1] 参见刘剑文:《关于我国税收立宪的建议》,载《法学杂志》2004年第1期。

[2] 参见刘剑文:《税收法治:构建法治社会的突破口》,载《法学杂志》2003年第3期。

[3] 费用界定之问题在我国行政法研究上也不甚完善,有学者将受益费等翻译和理解为税捐,尽管可以对税捐作高阶和广义的理解,但与我国台湾地区通用中文译法以及内地习惯相比较,此种译法似乎仍有待商榷。译文内容参见 [德]平特纳:《德国普通行政法》,朱林译,中国政法大学出版社1999年版,第181-189页。

[4] 参见葛克昌:《人民有依法纳税之义务——大法官会议解释为中心》,载葛克昌:《税法基本问题(财政宪法篇)》,法律出版社2004年版,第57页。

[5] 参见陈清秀:《税法总论》(第2版),台湾翰芦出版有限公司2001年版,第70页。

[6] 参见陈新民:《德国公法学基础理论》(下册),山东人民出版社2001年版,第374页。

[7] Koch, Abgabenordnung, 3.Aufl., 1986, §3Rn. 14. BVerfGE 42, S.169; 13, S.214. Vgl. Tipke/Kruse, AO, §3Tz.15;Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I, 9.Aufl., 1974, §44Ⅱa;BVerwGE 12, S.166.转引自陈清秀:《税法总论》(第2版),台湾翰芦出版有限公司2001年版,第70页。

[8] Klein / Orlopp, AO, §3Rn.6.BVerwGE26,S.305(308); BVerwG BB1990, S. 1867.Vgl. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, S.40.Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I, §42Ⅱa. 转引自陈清秀:《税法总论》(第2版),台湾翰芦出版有限公司2001年版,第71页。

[9] 郭庆旺:《关于使用费的若干基本问题》,载高培勇主编:《费改税:经济学界如是说》,经济科学出版社1999版,第298页。

[10] 葛克昌:《人民有依法纳税之义务——大法官会议解释为中心》,载葛克昌:《税法基本问题(财政宪法篇)》,法律出版社2004年版,第59页。


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