财政收入行为及其调制研究(十)

作者:王桦宇 发布时间:2006-10-04 10:10:03         上一篇 下一篇

特别公课的基本原则,还可从作为财政法基本原则的财政民主主义,和作为宪法基本原则的平等负担原则等方面展开和具体化。就财政民主主义而言,第一,在收入面上,应有法律保留原则和授权明确性原则,同时这种法律保留应比租税较为宽松;第二,在监督面上,应有议会对特别公课相关行政命令的监督和定期审查原则;第三,在支出面上,应有专款专用的议会统制。就负担平等原则而言,应建立以责任为基础的负担平等原则。而以责任为基础的负担平等原则,具在受益群体的外部和内部,呈现为两个面向:一是相对于一般人而言,特别公课的负担群体负担特别公课的理由,是因为特殊法律关系关联的存在,二是就负担群体内部而言,其负担平等原则是以责任的范围加以划分。[1]

特别公课课征的基本原则,可从两个层面来看,一是区别于其他财政收入方式的,具有内在规定性的自身原则体现,二是基于其上位原则,在此具体属类上衍生和具体化的特征标示。补充性原则的具体分解,则也正是特别公课的构成要件。但不论是作为认识论的基本原则,还是作为本体论的构成要素,补充性原则都体现出对特别功课内在本质的准确提炼。这对于认识和把握特别公课的课征界限,无疑具有特别重要的意义。而从财政法的财政民主主义和宪法上平等理念出发,来探讨特别公课的高阶原则适用,则是站在统揽和演绎的角度,对特别公课或政府性基金课征的限定性,又作了进一步的深入和细化。

第四节  公债行为的法律规制

一般认为,公债是依据国家财政经济的需要,运用政府信用基础,采取证券发行的方式,与人民或其他经济主体缔订的负债契约。[2]用一种简单的资金平衡表术语来说,公债在政府的账面上是被记入负债项,而在公债凭证持有人的账面上则是记入资产项。[3]对于财政收入法而言,公债法有其特殊的地位和性质,一方面公债作为财政收入行为应当纳入到财政收入法的范畴,另一方面公债作为调节国家宏观经济的财政措施和手段,相对应的公债法又必定与财政管理法紧密相联并互为影响。正确认识公债法理基础和规制原则,对理解公债的法律规制路径和方法具有重要意义。

一、公债规制的法理问题

随着近代以来各国由财政危机转为经济危机,又陷于宪法危机的困境。由于国家职能已过度扩展和国家税收停滞不前,财政决策立法程序也相应失衡,公债之发行和隐藏性困境得以滋生,国家财政支出扩展的抗拒力开始消弱。与此对应,基本权之主体——公债的最终负担者,也即将来的纳税义务人的基本权保障受到挑战。[4]又有学者指出,当今公债发行大量化和经常化的事实,使租税国家原则遭遇到极大的挑战,甚至已经蜕变成为债务国家形态。债务国家的问题点有:一是财政僵化与岁出排挤效应。偿债高峰的到来,对财政支出造成严重压力,并排挤其他财政支出安排,同时还可能引爆潜藏的社会大众对国家财政的信心危机;二是公债的工具性格使得公债具有政策性风险。公债制度的产生和沿革都是基于筹措战争军费,虽然现代国家以和平主义为考量,但并不能因此而不排除这种可能性;三是公债之隐蔽的权力性格使得国民权利受到侵害。尽管公债的购买具有国民自愿选择的表象,但公债的偿还却是基于租税的课征为担保,在此基础上不能不认为公债具有强制国民的基本涵义。所以,对于公共债务的增加应当持审慎态度。[5]

关于法学意义上公债的负担论与原则论、否定论与肯定论。其中前者是财政学上公债负担理论与宪法学上国民基本权保护理论的连接点。公债负担论是讨论国家发行的公债,将会造成不公平的负担,这在某种程度上与公债的否定论相对应。公债原则论则是指公债在何种场合得被正当化的议论,当然,此种探讨以公债的肯定论为前提。从法学观点来看,公债的否定论理由在于,公债具有两个层次上的不公平,一是代际负担转移的垂直不公平,即公债利益由当代国民享有而负担却由后代国民承受;二是基于建设公债的水平不公平,如建设公债用于地区性建设并主要由地区居民受益时,由全体国民的租税收入承受有违公平基本法理。另一方面,公债的肯定论则从两个方面回应:其一,针对世代间的不公平,法律上一般禁止赤字公债,而将公债限于建设公债,这样减缓或消除后代的负担而使其享受建设投资的受益。其二,对于当代的不公平,可以将公债的发行、购买、利息免税的项目予以修正,尽量符合公平原则即可。[6]

对公债法从宏观和微观两个层面进行考察后,可以财政法的基本原则为起点,将公债法的基本原则归纳为四个方面:其一,公债平等保护原则。其二,公债债权人保护原则。其三,公债议会议决原则。其四,公债财政健全原则。具体而言,公债平等保护原则是从宪法上基本人权中平等权出发,对于公债负担论与平等保护、公债原则论与平等保护两方面,来讨论全体国民在宪法平等权保障下的公债问题。公债债权人保护原则有别于前述全体国民之平等保护,而以个别公债购买者,自其宪法上生存权、财产权的角度出发,讨论其公债本金利息请求权的保障与程序上救济等问题。公债议会议决原则是从宪法上的民主国原则、法治国原则为起点,到财政宪法、财政法所称的“财政民主主义”,自上而下贯穿整体,并往下延伸到一般行政法上“依法行政”的“法律优越”和“法律保留”原则,而建构出公债法学上公债议会议决的要求。公债财政健全原则则是从预算的强制平衡谈起,乃至公债财政健全所具备之原则:建设公债、公债上限、公债期限和债务基金等四方面进行展开。[7]

二、财政健全原则的展开

有学者对公债财政健全原则的意义、宪法基础、法律层面观察和实践方法进行了考察,认为基于我国台湾地区“司法院大法官释字第三三四号解释”所揭示,公债财政健全主义是为宪法层次上的规范,所以财政法上的财政健全主义与公债财政健全原则两者相当,并无严格区别。公债财政健全原则的宪法基础在于国家永续发展和人民的权利保障,而从自由法治国家和民生福利国家的观点探讨,可得出这样的结论:租税国危机是基于公债发行失去控制的事实。然而在迈向福利国家之际,不但在财政负担出现问题,更重要的是个人自由逐渐丧失。就法律层面而言,基于台湾地区“预算法”修正前后的考察,可以发现立法中财政健全要求的突显和加强。就财政健全主义的实践方法而言,基于财政健全成为财政营运的重要基本原则,必然要求当然立法与实践以财政平衡为目标,并达到零公债或零负债的状态,此为其第一选择。但此情况在现实上恐难以实现,因为公债已成为不可逃避的宿命,而只有建立原则而严格规范方才是达成财政健全原则的第二选择。[8]

财政健全原则可从以下五个方面展开:其一是强制平衡预算。此制度以美国法最为值得参考,美国“平衡预算”宪法修正案和“择项否决权”的提出对于赤字财政的控制有重要意义。其二是建设公债原则。现代各国均舍弃赤字财政的提法和政策,而采建设公债作为举债的基本内容,以将所借资金用于建设而使将来还债的资本得以回收。其三是公债上限法定原则。不过,若以公债的狭义广义为基础,考察各国各地区的相关法律规定和现实举债状况的反差,可知此项原则在适用上依然不可乐观。其四是公债期限限制原则。基于政党政治的届期化、代际间的不平等、公债的隐蔽性格以及利息累积效应的考量,法律应对公债特别是长期公债,在期限上予以严格和明确的限制。其五是债务基金设置原则。债务基金是指依法定或约定的条件,筹措财源以供偿还债务本息的专门款项。基于提高政府信用、对现行公债体制的改进以及基金的国库调节功能,应当考虑进一步加强债务基金设置和管理,将债务基金作为强制性规定,以有效缩小公共债务的规模。[9]财政健全主义的要点在于公债发行的前提基础在于不影响预算平衡,这也是预算法治的基本原则和基本要义。财政健全主义是一种财政收入行为运行上的指导方针,至于如何在法律制度上和财政安排进行设计,尚待进一步探讨和研究。

国家政权建立及运作均需建立在安定的财源支持下,而其财政上的前提条件,即在于财政的健全性。财政健全主义又称“非募债主义”,[10]是指国家的岁出不应以公债、赊借等收入支应,这应是公债法的重要设计点和考量面。就具体的下位原则而言,强制平衡预算和建设公债的原则虽然立意甚好,但是正如该学者所述,实际效果并不尽然。对于公债上限法定原则而言,上限宜以综合考量而以法律规定,但在实质上,却是行政部门与立法部门间经由冲突而妥协的产物。同时,就公债期限原则和债务基金的设置原则而言,政府往往基于国民经济的快速发展的目的,而阻碍和延迟此两项原则的法制化和现实化。尽管如此,这些思路和原则的提出,毕竟是一种合乎健全财政主义要求的理论进步,依然值得肯定。

三、经济周期的公债规制

在财经理论上,公债发行一方面作为弥补财政赤字和供应公共建设的有效途径,起着公债行为的基本功能,而另一方面,公债发行也是国家财政政策的积极实现方式,对熨平经济周期和实施宏观调控也具有相当重要的意义。在法学理论上,公债发行对基本权主体(公债的最终负担者)、行政及立法权分际、中央与地方权限划分等均产生影响,而使其在宪法上处于不安定的地位。此时,租税国危机将步向立法危机。立法机关对公债问题所为的立法决策,应受立法机关本身在宪法上地位的限制,并受宪法基本理念之限制。公债发行在宪法上的限制可分两个层面探讨。

第一个层面即财政经济正常时期,有以下五点限制:其一是景气性与结构性赤字。各国均排除赤字财政,但这应当基于该公债是景气性还是结构性的判断。其二是隔代分配问题。具体而言又分为“是否可能”和“如何评价”两个子目,虽然众说纷纭,但公债应用于投资的观念却是不争之事实。其三是限时权力的民主原理限制。依据德国学者Püttner所提出的限时权力理论,政党政治的一个重要点就是只为本届任期进行政策选择,而不考虑未来届期的国民负担。此种作法是违背宪法基本理念的。其四是整体经济平衡发展的限制。也即公债发行应当考虑整体的经济状况,以免造成地区受益不公平和国民负担与受益比例失衡。五是其他宪法上的适当限制,即其他宪法原则对公债发行的理念上约束。[11]

对于第二个层面即财政经济非常时期,宪法应以例外的状况予以处理。具体而言,有以下内容:其一,公债发行应同时公布投资总额等附带条款,同时例外允许不受此限的情形。由于经济周期的客观存在性,如要实现反周期的法律调控,必然会对公债发行的一般约束进行突破。其二,公债发行限于投资性特点及其上限,惟紧急处分时不在此限。建设性公债原则是公债行为的基本拘束原则,但若经济紧急状态下,国家正常秩序可能都难以维持,此时赤字性公债亦是可以暂时考量的。[12]其三,公债发行的要件及其程序要件,此时不受限制。对公债发行进行程序上的约束,主要目的在于对公民基本权的保障,财政经济非常时期下,如若财政系统不能有效运行,公民权利保障更是无法谈起。其四,需要时,可以发行强制性公债。公债发行一般以公民自愿为原则,但在紧急时期,暂时性地约束公民的若干自由也只有其合理性和正当性的。[13]

区分不同经济情况而对公债体现不同的法律规制取向是必要的。在现代社会经济生态日益复杂化和周期化的今天,单一的和机械的公债法制思想已经不合时宜,而应当被全面的和灵活的公债法制理念所取代。当然,这首先应当建立在公债法的基本原则框架内。公债的发行在宪法上的限制与例外,一方面是从抽象的原则立场来约束政府滥用公债工具而侵害公民之基本权的行为,另一方面也对公债法的具体制度设计和实际执行提供总括的指引和思路,具体而言,一是使得立法机关在制定相关立法时有基本的判断依据,二是使得行政机关在政策决定与执行时有可遵循的考量标准,或曰也可使得司法机关有据以裁决判定的参考原则。总之,对于公债的发行在宪法上予以特别规定,是基于公债对国家永续经营和公民基本权的保护的双重立场,而在价值取向上博弈互动的结果。


结 

财政学意义上,财政收入行为一般是指政府为实现其公共职能,依据其行政和经济权力采取各种形式的筹集、占有的一切资金的活动。在这种理解上财政收入行为只具有常识意义上的经济学内涵,是从财政运作和资金处理的角度来度量的。而在法学意义上,政府收入行为作为财政收入法理论基本概念的提炼,则有其丰富的法学内涵和独特的法律特征,有其专门的构成要件和特定的法律效力。在此基础上,财政收入行为作为一个法学范畴,则还更多地体现了现代社会法律所包涵的基本价值。

通常情况下,财政法的调整对象既可以表述为一种财政行为,也可以表述为一种财政制度,还可以表述为一种财政关系。财政行为着眼于财政主体的动态过程,财政制度着眼于财政运转的外在环境,财政关系则着眼于财政现象的内在联系。[14]从财政行为理论的角度分析财政法基本问题,在实然法层面上具有两个方面的价值。其一,整合价值。财政行为理论作为财政法学研究的基本范畴,是联结国家财政权、公民基本权和社会经济永续发展这三个财政法基本要素的逻辑纽带,是政府公权力约束与限制和市场私权利维护与张扬的互动桥梁,是财政学研究的制度分析路径向法学的利益衡平维度转化的理论交集。其二,规范价值。当前我国的财政法学研究研究还相当薄弱,仅仅是财政法基本范畴的研究甚或都未得以全面展开。在此种情况下,对作为财政法理论基本构成的行为理论进行研究,一方面是顺应了现代法学研究从结构重心向行为重心转变的发展趋势,另一方面也是对财政行为的界定和评价进行了理论上和制度上的统一和规范,并使之对财政运行和财政活动本身具有指导和规范意义。

目前财政收入的研究主要集中于经济学和财政学的范围内,并同时将税费问题作为政府收入研究的重点。税费问题是1998以来学界研究的热点问题,经济学偏重于研究税收、费用和价格的关系问题,财政学偏重于研究基于公共产品论的税收和费用的关系问题。而随着“费改税”成为学界和政府的普遍共识,并在实践中积极推行,目前此类研究变得较为冷寂。但是政府获得财政收入往往是以费对价的方式(如税收等),这无疑是以公民财产权的部分丧失作为前提和基础的,所以法学作为权利保障之学理应关注。在法实践意义上,财政收入行为理论则具有三大价值。一是法定价值,即所有财政运作和财政活动均应获得法律授权和许可,国家依法行使财政权;二是程序价值,即财政收支和财政管理均应遵循事先决定的程序来进行,政府财政机关而不得自行更改;三是永续价值,即法律约束财政行为的重要价值取向也在于建立面向经济发展的永续财政,并藉此以实现公民权益和社会福祉最大化。[15]概而言之,财政收入行为法学概念的提炼与规则体系的重构,以及对财政收入行为的调控原则与法律规制的探讨和研究,使得财政收入行为进入制度化的框架,有利于依法行政和财政法治建设。

本文写作得出的结论或曰体会有三点:一是尽管财政收入行为不似传统的民事行为和行政行为那样具有浓厚的法学积淀,甚至可以说只是类似一种简单归纳式的综合性行为集合,但这并不影响对这种财政法上之行为作出初步的理论探索,虽然本人的学识储备和研究能力有限;二是尽管财政收入行为的研究价值如前述有了法理论和法实践两个层面上的乐观表述,但是这种乐观表述本身却与理论上的科学性和合理性没有任何必然的关系,也即这种行为理论本身就面临研究范式合法性的质疑;三是尽管本文对财政收入行为进行了调控原则和法律规制两个面相上的探讨,但考虑到我国财政法制的时代局限以及现行财政法理论的基础缺失,实际上这种探讨也必然地陷于了一个空中楼阁似的学术幻象之中。因此本文也只可能是立基于初步的和观念意义上的简单阐明。




[1] 参见辜仲明:《特别公课规范概念及基本原则之研究》,台湾中原大学财经法律学系2001年硕士学位论文,第185-189页。

[2] 参见吴家声、张永河:《财政学》,台湾五南图书出版公司1986年版,第339页;李金桐:《财政学》(增订3版),台湾五南图书出版公司1991年版,第421页。

[3] 参见平新乔:《财政原理与比较财政制度》,上海三联书店1992年版,第577页。

[4] 参见葛克昌:《租税国及其宪法课题》,载葛克昌:《国家学与国家法——社会国、租税国与法治国理念》,台湾月旦出版公司1996年版,第93-114页。

[5] 参见蔡茂寅:《论公债的宪法课题》,载《现代国家与宪法》,台湾月旦出版公司1997年版,第1410-1414页。

[6] 参见蔡茂寅:《论公债的宪法课题》,载《现代国家与宪法》,台湾月旦出版公司1997年版,第1414-1418页;廖钦福:《宪法公债概念及基本原则之研究》,台湾中原大学财经法律研究所1999年硕士论文,第148-150页。

[7] 参见廖钦福:《宪法公债概念及基本原则之研究》,台湾中原大学财经法律研究所1999年硕士论文,第145-256页。

[8] 参见廖钦福:《论公债财政健全主义原则之基础理论及其实践之手段》,载廖钦福:《驯服于宪法秩序下的财政国家》,台湾翰芦图书出版公司2003年版,第43-57页。另,也有学者对财政健全主义之额度上限和偿债基金设置的进行了宪法意义上的探讨。参见蔡茂寅:《论公债的宪法课题》,载《现代国家与宪法》,台湾月旦出版公司1997年版,第1424-1431页。

[9] 参见廖钦福:《论公债财政健全主义原则之基础理论及其实践之手段》,载廖钦福:《驯服于宪法秩序下的财政国家》,台湾翰芦图书出版公司2003年版,第57-77页。

[10] 参见廖钦福:《公债财政健全原则之研究》,载刘剑文主编:《财税法论丛》(第2卷),法律出版社2003年版,第354页。

[11] 参见葛克昌:《租税国及其宪法课题》,载葛克昌:《国家学与国家法——社会国、租税国与法治国理念》,台湾月旦出版公司1996年版,第127-135页。

[12] 关于财政赤字与公债法之关系,参见黄世鑫:《筑堤与疏浚——论公共债务法与财政赤字》,载《月旦法学杂志》第67期,第146-154页。

[13] 参见江必新:《紧急状态与行政法治》,载《法学研究》2004年第2期。

[14] 参见刘剑文主编:《财税法学》,高等教育出版社2004年版,第15页。

[15] 参见蔡茂寅:《迈向永续发展的国家财政》,台湾地区“行政院国家科学委员会”专题研究计画成果报告,1999年10月30日


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