全面深化改革背景下金融法的使命自觉与制度回应(一)

作者:冯果、袁康 发布时间:2014-04-21 16:26:00         上一篇 下一篇



摘  要:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明围绕开放和民生两个面向确了金融改革的整体规划,金融法制建设和金融法学研究须及时回应改革诉求,在金融改革政策的基础上完成政策法律化、原则规则化并进一步拓展和更新金融法理论,通过制度约束和制度激励,实现从金融抑制走向金融深化,从金融排斥走向金融包容。全面深化改革时期,金融法制要确认市场机制在金融资源配置中的决定性作用,稳步推进金融体系市场化改革,同时要维护金融公平,发展普惠金融体系,促进金融发展成果惠及全体人民。

关键词:全面深化改革  市场机制  金融深化  金融包容  法制变革

 

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“面对新形势新任务,全面建成小康社会,进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦,必须在新的历史起点上全面深化改革。”全面深化改革,既是转型时期的必然选择,也是实现经济社会持续健康发展的内在要求。金融作为国民经济运行的血液与引擎,与经济社会发展休戚相关,因此金融改革是全面深化改革这一系统工程中的重要环节,进一步完善金融市场体系,充分发挥金融的经济和社会功能,事关改革开放的全局与成败。通常而言金融改革包括两种方式,即由党中央、国务院决策、部署和推动的自上而下的改革,以及通过试点取得经验并完善方案后加以推广的自下而上的改革,[1]但无论何种方式都绕不开将政策和经验制度化法律化的过程,可以说金融改革实际上是金融法制的变革。《决定》立足于我国金融市场发展的现实和新时期金融体系的任务,着眼于进一步完善金融市场体系,既务实又前瞻地制定了金融市场体系改革的蓝图,为金融法制变革指明了方向。在全面深化改革的潮头,金融法需要从金融改革实践中完成使命自觉,通过制度创新与变革回应改革需求,这既是金融法制度实践和社会担当的必然要求,也是金融法理论生命力的不竭源泉。本文基于《决定》对金融改革的整体规划的梳理,尝试廓清改革的基本思路,并探讨未来金融法制完善的基本进路。

一、金融市场体系改革蓝图与金融法的改革使命

    (一)《决定》关于金融市场体系改革的顶层设计

《决定》制定了新时期经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和当的建设制度改革的总体方案,其中直接或间接地廓清了未来金融市场体系改革的基本方向和路径。纵观《决定》全文,金融市场体系改革蓝图具有三个方面的特征:既有总体指引,又有具体方案;既是改革的重点内容之一,又覆盖和渗透于改革事业的全局;既有对现有制度实践的阶段性总结和持续推进,又有制度创新和前瞻规划。

首先,《决定》在开篇阐述了全面深化改革的指导思想,提出“全面深化改革……以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”,“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民”,“仅仅围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革……推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。这一指导思想是对包括金融改革在内的全面改革事业的总体指引,未来金融改革将贯彻社会公平正义、增进人民福祉、发展成果惠及全民、市场机制的决定性作用等基本思想。与此同时,《决定》就“完善金融市场体系”作了专门论述,点明了金融业对内对外开放、政策性金融改革、健全多层次资本市场体系、完善融资结构、发展普惠金融、完善利率汇率市场化、推动资本市场双向开放、完善金融监管、完善金融机构市场化退出机制等具体的改革事项,是对金融改革具体方案的整体设计。金融改革方案的总体指引和具体方案相互协调,具体方案在总体指引所确立的基本原则下展开,总体指引在具体方案的深化落实中得以贯彻体现。

其次,《决定》所确立的金融改革的方案不只是作为整体改革中的一个部分或一个环节,而且也深刻影响并贯穿于改革的全局。除了专门就完善金融市场体系作了改革规划之外,《决定》所涉及到的其他方面的改革也渗透了金融改革的内容。例如在深化科技体制改革中,要“改善科技型中小企业融资条件,完善风险投资机制,创新商业模式,促进科技成果资本化”;在健全城乡发展一体化体制机制中,要“保障金融机构农村存款主要用于农业农村……研究建立诚实基础设施、住宅政策性金融机构”;在构建开放型经济新体制中,要“推进金融领域的有序开放……建立开发性金融机构”;在形成合理有序的收入分配格局方面,要“优化上市公司投资者回报机制,保护投资者尤其是中小投资者合法权益”。金融改革的蓝图超越了完善金融市场体系,而是注意到了金融在经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设方面所发挥的功能,着力引导金融驱动发展,发挥金融对于改革开放全局的促进和推动作用。

再次,《决定》所确立的金融改革方案一部分是对已有金融改革实践的确认和进一步推进,还有一部分是根据市场深化进入新时期和新阶段所提出的前瞻性规划。例如“允许民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”,是对《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》进行更高层级的确认;“健全多层次资本市场”则是在对正在逐步实施的改革实践予以认可和进一步推进。而引起市场和理论界高度关注的“推进股票发行注册制改革”、“建立巨灾保险”、“建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”等创新性的改革举措,则是审时度势根据市场发展阶段和现实需要所提出的全新方案。“完善人民币汇率市场化形成机制,加快推进利率市场化,完善金融机构市场化退出机制”则是对未来市场持续深化背景下金融市场化改革方向的确定。具有这一特征的金融改革方案,既理性务实地巩固和推进现有改革成果,又适度前瞻地开展体制机制创新,实现了现实性与创造性的统一。

(二)金融改革的两个面向:开放与民生

任何改革都有其内在逻辑,《决定》所确认的全面深化改革背景下金融改革也概莫能外。通过系统分析金融改革整体方案,笔者认为新时期的金融改革主要围绕“开放”与“民生”这两条主线展开。开放与民生表现为金融市场体系运行中的两种面向,前者是在市场深化中减少金融管制,确认和保障市场在金融资源配置中的决定性作用,后者是在社会转型背景下促进社会公平和谐,充分发挥金融社会功能增进人民福祉,两者统一于金融市场体系的进一步完善。

开放即扩大金融业对内开放和对外开放,其核心要旨是进一步减少对金融业的管制,通过相应的体制机制建设,保障金融体系在市场机制作用下实现资源优化配置。具体而言,金融业的开放主要包括以下三个面向:第一,对内减少金融市场准入和退出的限制。金融体系原本即是适应市场需求而形成,各类市场主体遵循市场机制进入和退出是市场决定资源配置的体现,人为限制其进入和退出会抑制金融效率,造成金融市场结构失衡。对内开放,允许民间资本设立金融机构,推进股票发行注册制改革,完善金融机构市场化退出机制,能够优化金融市场结构,提升金融效率,是金融市场健康发展的基本要求。第二,对外减少跨境金融活动管制。在金融全球化潮流下,国际金融合作不断加强,国际金融活动特别是资本流动日益迅速和频繁,国际金融市场的互动成为常态,并且金融活动开始按全球同一规则运行,同质的金融资产价格趋于等同,最终形成全球统一的金融市场。[2]推动资本市场双向开放,提高跨境资本和金融交易可兑换程度,减少对跨境金融活动的管制,有利于融入全球金融市场,提高我国金融市场竞争力。第三,从总体上消除金融体系运行中的制度障碍,保障金融体系在市场机制作用下拓展融资途径,优化金融结构,便利金融交易。长期以来的金融抑制使得融资渠道不顺畅,融资结构不合理,放开金融管制能够在一定程度上激发金融体系的活力,保障融资功能的充分实现。当然,开放并不意味着放弃监管,放松对内对外金融管制是建立在完善和健全金融监管,维护金融市场稳健运行的基础之上的。

民生则是强调金融体系不能片面追求利润,背离人民生活的期待和社会和谐的目标。“金融所要服务的目标都源自民众,反映了我们每个人职业上的抱负、家庭生活中的希望,生意中的雄心、文化发展中的诉求,以及社会发展的终极理想。”[3]金融不仅应发挥其促进增长和获取利润的经济功能之外,还应发挥其社会功能,使金融发展的成果惠及全体人民,具体包括增加收入、消除贫困、保护环境等等。金融体系保障民生的路径包括两个方面:一方面是在促进宏观经济增长的过程中通过涓滴效惠及普通民众,[4]另一方面则是通过建立和完善金融福利公平分配的体制机制,畅通普通民众受惠于金融发展的途径。前者通过金融市场体系的完善和发展即可实现,而后者则有赖于金融市场结构的进一步完善。《决定》从总体上明确了全面深化改革要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点,让发展成果更多更公平地惠及全体人民,金融改革也不能偏离这一总体原则。发展普惠金融、建立巨灾保险、保障金融机构农村存款主要用于农业农村、完善农业保险制度、研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构等改革构想,都贯穿了充分发挥金融功能,保障和改善民生,促进社会公平正义的基本思路。

开放与民生并非金融改革进程中两条彼此对立的进路,相反两者统一于金融市场体系的进一步完善。开放意味着确立市场在金融资源配置中的决定性作用,积极稳妥地从深度和广度上推进金融市场化改革,在市场机制的作用下实现金融体系的优化和完善。民生强调发挥金融在维护社会公平保障民生方面的作用,尽管这在一定程度上需要政府的适度干预和保障,但归根结底还是依赖于金融结构的优化以促进金融的包容性发展,[5]而金融结构的优化必须妥善处理好政府与市场的关系,在此基础上实现金融市场体系的完善。概言之,新时期金融改革正是要从开放和民生这两个面向着手,基于充分发挥市场机制作用,进一步完善金融市场体系,以实现金融经济功能与社会功能的协调。

(三)金融法的使命自觉

新时期的金融改革方案是全面深化改革背景下进一步完善金融市场体系的顶层设计,是对未来金融市场体系改革的总体规划和政策指引。金融改革政策根植于金融体系运行和市场制度实践,反过来又会推动金融市场发展和金融法制建设。金融改革政策的确定,意味着新一轮金融法制度变革的到来。在全面深化改革的新形势和新阶段下,金融法需要充分认识和积极承担其历史使命,通过完善金融法制建设为全面深化改革保驾护航,与此同时还要抓住机遇,进一步深化和拓展金融法的理论与实践。具体而言,金融法需要在金融改革政策的基础上完成政策法律化、原则规则化并进一步拓展和更新金融法理论。

政策法律化,是指将正确的且具有长期稳定性的政策以法律的形式固定下来。[6]政策基于其灵活性和高效性在指导经济社会建设的过程中发挥着方向性、阶段性、指导性的作用。没有政策就没有社会有目的地发展,也没有法律的适时制定和实施,但是政策的特性又决定根本不可能取代法律的作用。法律具有广泛的民意基础,具有明确的规范性和可操作性,具有稳定性和后果的可测性。[7]建设法治中国,即要求推进政策法律化,将党和国家治国理政的政策以法律的形式予以确认。《决定》中所提出的金融改革方案,是党领导人民就新时期金融市场体系完善所制定的政策,需要通过政策法律化实现由党的意志向国家意志的转化。这就要求完善金融法制建设,将金融改革政策转化为金融法律,废除妨碍市场机制在调节金融资源配置过程中发挥决定性作用的法律制度,修改滞后于金融市场体系发展进程的不合时宜的法律制度,制定引导和调节金融市场持续稳定健康发展的具有前瞻新的新的法律制度。

原则规则化,是指通过制度建设将抽象的法律原则扩充拓展成具体的法律规则的过程。法律原则是一种根本性或基础性规范,是整个法律活动的指导思想和出发点,体现着法律的价值和目标。[8]但是,法律原则却由于其高度概括性和不完全性,并不能有效承担对人们行为的指引作用,而需要借助具体的法律规则实现其背后的原则。[9]根据抽象的法律原则制定具体的法律规则,明确行为模式和法律后果,通过法律原则与法律规则的协调,才能充分发挥法律的规范功能。《决定》中确定的金融改革政策只是明确了金融市场体系完善的基本原则和目标,在法律化的过程中需要金融法的研究者和立法者对金融法律规则完成具体化和细致化的工作。金融本是高度技术化的市场活动,规避法律就是层出不穷的金融创新的重要目标之一,如若不制定具体细化的金融法律规则,会使得法律实施效果大打折扣。加上当前金融立法逐步朝精细化方向发展,[10]要落实金融改革政策,需要金融法针对相关改革目标制定明确、具体的金融法律规则。

除了推进政策法律化和原则规则化,在新时期金融法学研究还需要关注金融改革政策中所体现的开放和民生的两个面向,进一步深化、拓展和更新现有金融法理论。传统的金融法学理论研究集中于平衡金融效率与金融安全,追求金融市场体系的稳健运行以保障经济发展。在全面深化改革的背景下,需要在金融功能得到更全面认识的基础上完成金融法价值旨向的进一步拓展,具体而言即保障金融的“两种功能”,强调金融法的“三重价值”。所谓两种功能,即金融的经济功能和社会功能。当前金融改革政策中除了对深化金融市场化改革促进经济发展之外,还明显地强调了金融在城乡一体化建设、文化建设、社会建设等方面所应发挥的作用,金融已经渗透到社会生活的各个环节并成为社会发展的重要依托和助力,金融活动的意义和目标不再局限于交易活动而是拓展到社会的全面协调持续发展。金融的社会功能日益得到重视,金融法的理论与实践需要及时更新以更好地保障金融社会功能的实现。所谓三重价值,即金融安全、金融效率和金融公平。传统金融法对于前两者的理论研究已经比较成熟,而对于金融公平却重视不足。金融公平强调在金融市场活动中各类主体公平地参与金融活动,机会均等地分享金融资源,形成合理有序的金融秩序,并通过金融市场实现社会整体利益的最大化。[11]这既是金融市场对内对外开放,发挥市场在金融资源配置中的决定性作用的基本要求,也是全面深化改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”的题中之义。金融法学研究应当回应全面深化改革的理论需求和方向指引,并从中汲取养分以提升金融法学的理论生命力。




[1] 周小川:《我国金融改革中自下而上的组成部分》,载《西部金融》2013年第1期。

[2] 参见曾筱清:《金融全球化与金融监管立法研究》,北京大学出版社2005年版,第2~3页。

[3] 【美】罗伯特·希勒:《金融与好的社会》,束宇译,中信出版社2012年版,第10页。

[4] P. Aghion, P. Bolton, A Theory of Trickle-down Growth and Development, Review of Economic Studies, Vol.64,1997, pp.151~172.

[5] 林毅夫:《新结构经济学——反思经济发展与政策的理论框架》,苏剑译,北京大学出版社2012年版,第246页。

[6] 陈潭:《浅论政策合法化与政策法律化》,载《行政与法》2001年第1期。

[7] 蔡定剑、刘丹:《从政策社会到法治社会——兼论政策对法制建设的消极影响》,载《中外法学》1999年第2期。

[8] 李可:《原则和规则的若干问题》,载《法学研究》2001年第5期。

[9] 范立波:《原则、规则与法律推理》,载《法制与社会发展》2008年第4期。

[10] 邢会强:《从简略式立法到精细化立法——以公司法和证券法为例》,载《证券法苑》(第五卷),法律出版社2011年,第64~87页。

[11] 冯果:《金融法的“三足定理”与中国金融法制变革》,载《法学》2011年第9期。



文章出处:《法学评论》2014年第2期