​全面深化改革背景下金融法的使命自觉与制度回应(二)

作者:冯果、袁康 发布时间:2014-04-21 16:30:00         上一篇 下一篇


 

二、金融法制度回应的整体思路

金融改革的推进和完成需要通过金融法制变革得以实现,这就要求金融法制度及时、全面、有效地回应改革诉求,按照金融改革的基本面向完成制度调整和创新。如前所述,新时期金融改革的主要面向是开放与民生,即在市场深化的背景下发挥市场机制的决定性作用,同时让金融发展成果惠及全体人民,归结起来是进一步完善金融市场体系。反观当前我国金融法制,一方面是行政主导色彩浓厚和管制中心主义倾向明显,阻碍了市场机制在金融资源配置中的充分发挥,金融抑制的情况比较严重;另一方面是金融活动中营利至上理念盛行,弱势主体获得并受惠于金融服务的渠道有限,金融排斥的问题比较突出。这归根结底就是金融法制不完备不合理导致的金融市场结构和金融资源配置的失衡。金融法制度回应金融改革的整体部署,就需要从金融抑制走向金融深化,从金融排斥走向金融包容。

(一)从金融抑制走向金融深化

谓“金融抑制”,是指政府为了实现其经济目标,对金融活动金融体系实施过度干预进而抑制了金融体系的发展,而金融体系的发展滞后又阻碍了经济的发展,从而造成了经济落后的恶性循环。[1]这些干预手段包括政府所采取的使金融价格发生扭曲的利率汇率等在内的金融政策金融工具。而“金融深化”则是政府放弃对金融市场的过度管制,使金融市场结构和工具能够按照市场机制进行调整,使利率和汇率能反映资金和外汇的供求状况,金融体系一方面能以适当的利率吸收大量的社会闲散资金,另一方面能以适当的放款利率满足各经济部门的资金需求,从而推动经济的增长和金融体系的扩展。[2]有学者认为,金融抑制是贯穿于我国金融市场三十年来的发展中的一个基本脉络,而我国的金融法律制度也体现了浓厚的金融抑制色彩,具体表现为金融法律通过大量的授权性规则和兜底条款给行政权力的行使提供了宽泛的空间,低层次的行政法规和部门规章在金融市场规制中发挥了主体性功能。另外,金融市场中的“隐性规则”替代了显性金融法律规则,使得金融市场的规制具有极强的政策性和不确定性。还有就是金融法律规则的制定和实施具有显著的部门化倾向,部门利益和权力寻租空间成为了金融立法中的一大特色。[3]而在我国金融市场不断深化发展的背景下,继续强化金融抑制显然已经不能适应现实需要,而是应当逐渐转向金融深化,通过进一步减少干预和放松管制,充分发挥市场机制在金融资源配置中的决定性作用,以此实现金融市场的持续健康发展。

从金融抑制走向金融深化的核心是放松金融管制,发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。金融抑制的主要表现形式是对存贷款利率和资本账户管制,还包括金融市场的准入、退出和金融交易活动的管制,其本质在于政府对资金价格形成、金融市场主体参与以及金融活动过程的强力干预和严格管制,限制了市场机制在调节金融体系运行中的决定性作用。金融抑制政策中的管制思维渗透在金融法律制度之中,金融法制度偏离了为市场机制的充分发挥提供法律保障,而是走向了对金融市场的行政管理,政府审批事项、限制性条款、强制性规则大量存在于金融法律文本之中。不可否认,金融管制在金融市场发展初期促进金融市场的快速成长上发挥了积极作用,但随着金融市场发展进入新的阶段,继续坚持金融抑制政策会导致金融资源配置低效和失衡,既不利于金融市场持续发展,也不利于收入分配调整。[4]通过放松政府部门对金融体系的管制,能够让市场机制在金融资源配置中发挥决定性作用,使得资金价格、市场主体进入与退出、交易活动的展开充分反映真实的供求关系,从而确保金融市场效率,提高市场活跃程度,保障金融功能的正常有效发挥。这就要求金融法从管制思维转换为保障思维,推动金融市场化,侧重于对金融市场秩序的保障,而不是对金融活动直接干预,尊重市场机制,维护市场机制作用的有效发挥。

从金融抑制走向金融深化的目标是进一步完善金融市场体系,优化金融结构。金融体系只有在具有合理金融结构的基础上才能发挥促进经济增长的作用,一个有效的金融结构必须反映实体经济的需求。[5]金融结构在市场机制的作用下完成动态调整,以实现金融结构的最优化。然而在政府干预和随之而来的金融抑制政策会造成金融体系的扭曲,进而形成不合理的金融结构,对经济和社会是无益甚至是有害的。就我国目前的金融结构而言,在机构方面存在着“城与乡”、“大与小”、“官与民”的失衡,即金融机构多分布在城市地区而农村地区金融机构覆盖范围不足,大型金融机构占主导地位而小微金融机构发展欠缺,国有资金控股的金融机构过多而民营金融机构发展受限;在工具方面存在着直接融资和间接融资的失衡,即间接融资在金融体系中比重过大而直接融资发展不足,银行业主导了金融市场而资本市场发展乏力。这种金融结构的形成归根结底是在长期金融抑制政策下导致的金融市场体系不完善,制约了我国金融体系优化升级和经济的持续增长。金融法制变革需要在市场化的基础上回应和解决金融结构失衡的问题,通过市场准入限制的调整和配套制度的建设培育民营金融机构和小微金融机构,完善金融机构的市场化进入和退出,引导金融机构在农村和欠发达地区提供金融服务。同时还要通过新股发行制度改革、规范债券市场、鼓励和保障金融创新等方式提高直接融资比重,丰富金融市场层次和产品。申言之,金融法需要矫正金融抑制倾向,保障金融结构在市场机制的作用下实现自我优化。

从金融抑制走向金融深化的限度是防范金融风险,维护金融市场稳定健康发展。从金融抑制走向金融深化的过程中需要正确认识金融市场化与金融自由化之间的区别。单纯的放任自由不是金融深化,也无法达到金融深化的目标,盲目的金融自由化容易导致金融风险的累积进而形成系统性风险危及金融安全,也不利于金融深化预期目标的实现。[6]而金融市场化则是强调市场调节金融资源配置与完善金融监管并重,在有效监管的前提下推进金融自由化。为了防范金融市场发展不完善带来的风险和降低金融市场失灵导致的高交易成本,政府必须实施的合理市场引导和高效的金融监管,推行可控的、渐进的金融深化。因此,在从金融抑制走向金融深化的过程中,需要妥善处理好放松监管与有效监管之间的关系,既要防范政府干预过多的弊端,也要解决监管不到位的问题。落实到金融法制变革上来,就是要弱化金融市场管理,强化宏观审慎监管,以保障公平公正公开,防范金融风险作为金融监管的旨向,弥补市场失灵,保障市场机制在金融体系运行中的充分发挥。

(二)从金融排斥走向金融包容

由于金融资源具有稀缺性,加上人们禀赋、能力和地位的差异,导致了“金融排斥”的形成,即特定社会群体在获取金融资源的机会与能力上存在障碍与困难、不能以合适的方式使用主流金融系统提供的金融服务的状态,[7]而金融包容是与金融排斥相对应的概念,是指个体可以接近适当的金融产品和服务,包括可以获得能最好地使用这些产品和服务的技能、知识和理解力,[8]其目的在于将不能获得金融服务的人群纳入正规的金融体系,从而使他们有机会得到储蓄、支付、信贷和保险等金融服务。[9]金融排斥不符合公平正义理念和人文精神,既与促进社会公平正义、增进人民福祉这一全面深化改革的出发点和落脚点相背离,也让发展成果更多更公平惠及全体人民的总目标不相符。因此从金融排斥走向金融包容是在全面深化改革背景下金融法制变革必须直面回应的问题。事实上,金融排斥的形成既是金融逐利性和金融活动营利至上理念所导致的,也与金融抑制下金融体系不完善和金融结构失衡不无关联,从金融排斥走向金融包容需要进一步完善金融体系使得各类金融主体能够公平参与金融活动,同时需要金融法对金融市场自发性和逐利性进行矫正以实现金融福利的公平分享。具体而言,这需要金融法对包括金融消费者、金融机构和监管部门在内的金融市场参与主体的权利义务进行合理配置。

从金融消费者的角度来看,金融法需要保障各类主体尤其是弱势主体获得金融服务的权利。获得金融服务的权利具体而言表现为融资权,融资权作为发展权的应有内涵,是一项基本人权。[10]每个人应该有获得金融服务的权利,只有每个人拥有获得金融服务的机会,才能让每个人有机会参与经济的发展。[11]随着金融排斥问题愈益严重,金融“嫌贫爱富”的倾向愈益明显,金融富贵化趋势将穷人排除在金融体系之外,[12]弱势主体难以获得金融服务,更加剧了弱势主体的贫穷。金融包容要求各类主体能机会均等地获得金融服务,并通过金融服务实现更好的发展,这需要金融法要通过合理的制度安排实现金融市场体系的完善以保障金融服务的公平供给。在金融机构供给方面,金融法需要放宽机构市场准入限制,丰富金融机构的类型与功能,培育和保障各类政策性金融机构、小微金融机构、民间金融机构和农村金融机构等加入金融市场提供金融服务,为商业性金融机构形成有益补充,满足各类主体的金融服务需求。在金融交易供给方面,金融法需要放开对非正规金融的限制,丰富金融市场层次,使其能够在正规金融体系之外有针对性地拓展金融交易形式,使各类主体能选择适合的金融交易以满足融资需求。在金融工具供给方面,金融法应当允许和激励福利性金融创新,在常规金融工具之外丰富可供弱势主体选择的金融产品类型,通过小额信贷、消费信贷、农业保险等金融工具保障弱势主体的金融服务需求。金融服务供给的增加和类型优化使得弱势主体获得金融服务成为可能,将极大地拓展金融体系的包容性。

从金融机构的角度来看,金融法需要推动金融机构社会责任的法律化。金融机构不仅仅是作为营利性组织存在,而是具有“准公共机构”的属性,[13]因此,金融机构在从事金融活动获取利润的同时,还需要承担促进经济增长、消除贫困、无歧视地提供金融服务和增进社会整体福利等社会责任。[14]无强制性约束力的道德要求难以对抗金融机构的逐利秉性,因此推动金融机构社会责任的法律化是约束金融机构行为,实现金融包容的必由之路。通过对金融机构课以强制缔约义务,使得金融机构不能继续嫌贫爱富,而是要根据法律地约定为各类主体提供无差别的金融服务,并且强制性地要求其为弱势主体提供相应的金融服务以满足弱势群体的金融需求。通过要求金融机构基于社会整体福利的考量开展部分业务,以确保相应难以获取金融支持的区域或行业通过金融供给实现发展,例如保障金融机构农村存款主要用于农业农村。通过要求金融机构及时、准确和充分地履行信息披露义务以减少信息不对称,并对金融消费者充分履行告知说明义务,尽可能地将金融消费者的利益纳入到金融交易的考量因素之中,以防止金融消费者的利益被漠视而导致其金融福利的减损。金融包容是金融机构社会属性的内在要求,在社会责任的道德动因与营利至上理念发生冲突时,推动社会责任的法律化是提高金融包容水平的重要手段。

从监管部门的角度来看,金融法需要树立包容性监管理念。监管理念在某种程度上会影响监管政策,进而对金融市场产生相应的监管效果。包容性监管理念指的是监管部门在对金融市场实施监管过程中将金融包容作为指导监管原则、监管目标和监管手段旨向的思维和观念。包容性监管理念能指导监管部门在监管活动中贯彻金融包容的价值取向,进而提高金融包容的程度和水平。从金融排斥走向金融包容,有必要将包容性监管理念融入到金融监管法制之中,借助金融监管推动金融包容。一方面,要将金融包容列入到监管目标,由此监管部门将会在其实施监管活动的过程中努力促进金融包容的实现,以满足被金融体系排斥在外的主体的金融服务需求,若未能达到这一目标监管部门将会被问责。[15]另一方面,要采用差异化的监管方法,对于有利于提升金融包容的金融机构和金融活动采取不同的监管措施,例如对于村镇银行和小额信贷机构可以适当降低准入门槛、资本充足率要求等方面的监管标准,更多地采取现场检查、信息披露等非审慎监管措施。[16]通过金融立法将包容性监管理念引入金融监管实践,可以实现金融排斥向金融包容的转变。



[1] 【美】R.I.麦金农:《经济发展中的货币与资本》,上海三联书店1988年版,第45~48页。

[2] 【美】爱德华·肖:《经济发展中的金融深化》,邵伏军等译,生活·读书·新知三联书店1988年版,第85~94页。

[3] 参见黄韬:《“金融抑制”与中国金融法治的逻辑》,法律出版社2012年版,第5~15页。

[4] 陈斌开、林毅夫:《金融抑制、产业结构与收入分配》,载《世界经济》2012年第1期。

[5] 林毅夫、徐立新:《金融结构与经济发展相关性的最新研究进展》,载《金融监管研究》2012年第3期。

[6] 赵平:《金融深化、金融自由化与我国金融安全》,载《生产力研究》2012年第12期。

[7] Panigyrakis G. G, All Customers Are Not Treated Equally: Financial Exclusion in Isolated  Greek Islands, Journal of Financial Services Marketing, Vol.7, 2002, pp.54~66.

[8] Asli Demirgüç-Kunt, Leora Klapper, Measuring Financial Inclusion: Explaining Variation in Use of Financial Services across and within Countries, Brookings Papers on Economic Activity, Brookings Institution Press, Spring 2013, pp. 279~340.

[9] 阿尔弗列德·翰尼葛、斯坦芬·杰森:《金融包容和金融稳定:当前的政策问题》,载《新金融》2011年第3期。

[10] 冯果、李安安:《民生金融的语境、范畴与制度》,载《政治与法律》2012年第8期。

[11] [孟加拉]默罕默德·尤努斯:《穷人的银行家》,吴士宏译,生活·读书·新知三联书店2006年版,第218页。

[12] 邢会强:《金融法的二元结构》,载《法商研究》2011年第3期。

[13] 周仲飞:《提高金融包容:一个银行法的视角》,载《法律科学》2013年第1期。

[14] Francesc Prior, Antonio Argandoña, Best Practices in Credit Accessibility and Corporate Social Responsibility in Financial Institutions, Journal of Business Ethics, Vol.87, 2009, pp.251~265.

[15] Nick Donovan, Guy Palmer, Meaningful Choices: The Policy Options for Financial ExclusionThe New Policy Institute1999p.19.

[16] 周仲飞:《提高金融包容:一个银行法的视角》,载《法律科学》2013年第1期。



文章出处:《法学评论》2014年第2期