全面深化改革背景下金融法的使命自觉与制度回应(三)

作者:冯果、袁康 发布时间:2014-04-21 16:32:00         上一篇 下一篇


 

三、确认市场决定性作用,稳步推进金融体系市场化改革

金融法制对全面深化改革的回应是一个系统性工程,在确定法制变革基本思路的基础上,需要对现行法律进行体系化的完善,其中最为核心的便是要确认和发挥市场在资源配置中的决定性作用,稳步推进金融市场化改革,以进一步完善金融市场。这要求金融法制围绕这一面向完成包括了民营金融机构市场准入、多层次资本市场建设、金融机构市场化退出、新股发行制度改革、利率汇率市场化在内的一系列具体的制度变革。上述改革事项所涉及的制度安排非常复杂,也非常具体,限于篇幅本文将不展开过于详细的论述,只是就主要的制度框架进行系统梳理。

(一)逐步实现金融机构准入和退出的市场化

金融机构是金融服务的提供者和金融交易的参与者,是金融市场体系最重要的主体之一。金融机构的类型多元化和构成合理化,是金融市场结构优化的前提。推进金融体系市场化,首当其冲的是要保障金融机构资源配置的市场化,发挥市场机制在调节金融机构的准入与退出上的决定性作用。金融机构的市场准入和市场退出由金融法提供制度依据,金融法制的安排直接关系到金融机构准入与退出的机制选择。金融法制回应改革需求,首先就是要消除金融机构市场化进入和市场化退出的制度障碍,保障金融机构资源得到高效、合理和公平的配置。就我国金融市场现状而言,金融机构市场准入主要的问题是严格的金融管制阻断了民间资本设立金融机构的通道,而金融机构退出的主要问题则是因制度缺位导致问题金融机构难以通过市场化方式实现退出。

从政策层面看,引导民间资本设立金融机构呈现为逐步推进的过程。2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构,参与证券、保险等金融机构的改组改制。”为落实该意见,银监会于2012年出台了《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》,对民间资本设立金融机构政策进行了细化。2013年国务院办公厅发布了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》,提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”。通过这些政策性文件可以发现,允许民间资本设立金融机构的类型范围在逐步拓展,从互助式金融机构扩展到商业性金融机构,从小微金融机构扩展到中小型金融机构,从非银行性金融机构扩展到银行性金融机构。尽管政策逐渐明朗,但由于具体法律制度的缺位,使得民间资本设立金融机构的隐形门槛依然存在。金融机构设立的核准主义使得金融审批成为了阻碍民间资本金融金融领域的拦路虎,而金融机构设立中高标准的注册资本要求也成为了民间资本进入金融市场难以逾越的障碍。[1]金融法制要回应金融机构准入的市场化需求,必须修改和完善现有法律法规,制定民间资本设立金融机构的实施细则,尤其要确立差异化的市场准入标准和方式,结合不同金融机构的业务特征和风险属性,确定合理的注册资本限额、民间资本出资比例和方式要求、业务范围、治理结构和审慎监管标准。

优胜劣汰是市场经济的重要特征,在市场机制作用下保障金融机构能进能退,畅通问题金融机构市场退出的通道,是维护金融市场活力的必然要求。但是就我国目前金融机构退出机制而言,存在着浓厚的行政主导色彩,政府的隐性担保和权力责任不匹配降低了金融机构市场退出的效率和公平,亟需发挥市场机制在金融机构退出中的应有效果,从行政主导走向市场主导。[2]推动金融机构退出的市场化,不是简单地关闭问题金融机构,而是应该基于金融效率、金融安全和金融公平的考量下实现金融机构的平稳有序退出,这就需要相应法律法规提供制度保障。我国目前金融机构退出方面的法律非常零散和缺乏,《金融机构撤销条例》和《证券公司风险处置条例》等也已不适应市场化退出的需求。金融法亟需从以下三个方面完善相关法律制度:第一,建立金融机构破产制度。金融机构破产是市场化退出的重要方式,是化解问题银行处置中“强行政、弱司法”之流弊的有效机制。由于金融机构破产关涉金融安全与公共利益,且具有极强的专业性,具有不同于一般企业破产程序的特殊性,因此在实行金融机构破产之前必须做好配套制度的准备。具体而言要解决好金融机构的界定、破产标准、破产申请主体、破产管理人、破产财产分配等多方面的问题。[3]第二,建立存款保险制度。存款保险制度是金融机构尤其是银行性金融机构退出的配套制度,主要着眼于对存款人的利益保护。建立该制度需要明确存款保险组织的法律地位、组织形式、治理结构、职责权限,与政府及央行的关系,参加存款保险的金融机构范围,存款保险资金来源,承保业务品种、保险费率的确定、调整和收缴,存款保险理赔的情形、限额及支付方式等。[4]第三,探索并购等市场化退出方式。在问题金融机构发生危机时,采取破产手段可能并不一定有利于保护投资者或储户的利益,而通过政府救助来进行危机处置会耗费较高的财政成本,促成问题问题金融机构并购,可以实现危机处置的市场化,使危机处置的成本在市场内部自行消化,不失为更加有效用的选择。[5]金融法需要考虑到相应市场化退出机制的特殊性,在利益平衡的基础上有针对性地完善制度设计,以保障市场化退出的顺利有序完成。

(二)稳步推进利率汇率的市场化

作为金融抑制政策的主要表现形式,利率管制和汇率管制事实上是政府对于资金价格的强力干预,妨碍了市场机制在金融市场价格形成中的决定性作用的充分发挥,从而造成资金价格与市场真实供需关系之间的偏离,不利于资金资源在金融市场上的有效配置。资金是金融的血液,而利率和汇率影响着资金价格形成,因此利率市场化和汇率市场化是金融市场化的基础。由于利率汇率关系到金融安全和实体经济发展,因而推进其市场化又需要慎之又慎。这就要求金融法制审慎地完善利率和汇率的形成机制和调节机制,建立有效的利率汇率制度,稳步推进其市场化。

实际上,我国利率市场化改革已经在逐步推进。1996年,中国人民银行启动利率市场化改革,2003年2月,中国人民银行在《2002年中国货币政策执行报告》中公布了中国利率市场化改革的总体思路:先外币、后本币;先贷款、后存款;先长期、大额,后短期、小额,把中国利率市场化改革的目标确定为逐步建立由市场供求决定金融机构存、贷款利率水平的利率形成机制,中央银行通过运用货币政策工具调控和引导市场利率,使市场机制在金融资源配置中发挥主导作用。我国的利率市场化进程实质上分为货币市场的利率市场化、资本市场的利率市场化和金融机构存贷款的利率市场化进程。当前,虽然金融机构人民币贷款利率仍然受中央银行下限管制,但贴现利率与外币贷款已经基本实现市场化定价,贷款利率基本实现市场定价;人民币存款利率仍然受到严格的上限管理。也就是说,利率市场改革在我国已进入攻坚阶段,即实现存款利率上限和贷款利率下限的市场化。[6]利率市场化不能简单理解为政府放松对利率的管制,而是如何实现市场利率在资金配置中的核心和基础性作用,也就是说,在利率的形成机制上要规范和约束政府与市场的关系,解决好政府干预与市场机制在资金资源配置中的合法性与度的问题。利率市场化就是要让市场供求关系在利率的形成过程中更大程度的发挥决定性的作用。利率市场化涉及的领域和层面非常广泛,而基本上所有的分类都离不开法律、法规的支持、规范和引导,以建构中央银行与金融机构间的间接调控关系、金融机构与客户间的平等自愿交易关系和金融机构相互间的平等有序竞争关系,[7]。一方面要打破金融垄断,培育金融市场竞争主体,优化金融主体结构,健全金融竞争秩序,[8]通过完善金融市场体系为利率市场化奠定宏观基础。另一方面要保障金融机构在竞争性市场中的自主定价权,使得各类市场主体都能遵循市场机制自主作出行为决策,允许金融机构根据自身经营状况和对手资信状况对利率进行调节。还有就是要坚持利率监管和利率调控,防范和预测商业银行的利率风险,并保证货币政策通过基准利率调整顺利传导。

汇率市场化是充分重视和发挥市场机制在汇率形成过程中的作用,使汇率逐步成为真正意义上的由市场供求关系决定的市场汇率。汇率市场化的实质是实现汇率从管理汇率制逐步向市场供求决定的浮动汇率制。通过利率市场化,可以使人民币汇率保持在合理、均衡水平上的基本稳定。金融法制需要提供相应制度配套,以建立更加适应市场供求变化和更为灵活的人民币汇率形成机制,增强汇率的弹性和灵活性,积极应对目前国际经济、贸易、国际投资环境变化的挑战。[9]完善人民币汇率市场化形成机制,需要在以下三个方面做好配套措施:首先,要改革外汇管理体制,在经常项目可兑换的基础之上,加快人民币资本项目可兑换;其次,要协调人民币汇率市场化和利率市场化的改革,以避免外汇套利以及国际游资给我国金融安全造成冲击;再次,要建立健全外汇衍生品市场制度,设立交易市场并制定交易规则,保障具有规避风险功能的外汇衍生品,实现人民币汇率市场化的有序推进和外汇市场的平稳发展。[10]

(三)保障金融活动的市场化

金融市场化不仅要实现主体的市场化和工具的市场化,还要求金融交易活动的市场化。金融交易活动是资金流动的具体方式,交易活动的市场化即是要减少政府对金融活动的管制,保障市场机制在金融交易中的决定性作用,使金融交易充分反映市场需求,实现资源的有效配置。保障金融活动的市场化,需要明确政府在金融市场运行中的权力边界,规范政府行为,防范政府过度干预抑制市场机制的充分发挥。金融法需要通过制度变革促进金融监管从管制思维向监管思维的转向,约束政府行为,在维护金融安全和市场秩序的基础上保障金融交易能够在市场化的模式下完成。当前最重要也是最紧迫的金融法制变革集中于新股发行制度改革和非正规金融法制化。

发行新股是发行人利用资本市场筹集资金的重要方式,但长期以来由于发行制度中监管部门过度干预,使得名义上的“核准制”成为了实质上的“审批制”,发行人能否公开发行股票并上市交易,以及新股定价、发行时点的选择等都不能完全实现市场化。2012年4月证监会发布了《关于进一步深化新股发行体制改革的指导意见》,提出要“进一步推进以信息披露为中心的发行制度建设,逐步淡化监管机构对拟上市公司盈利能力的判断,落实发行人、各中介机构独立的主体责任,全过程、多角度提升信息披露质量”,新股发行审核方式逐步由“核准制”向“注册制”过渡。注册制也称申报制,是指发行人在准备证券发行时将所有应公开的信息向证券主管机构申报注册,并对信息的真实、准确、完整承担责任,而主管机构只负责审查发行申请人提供的信息和资料是否履行了信息披露义务的一种审核制度。[11]新股发行的注册制改革,将证监会审查的内容限定在信息披露是否真实的监管上,而对于发行人的盈利能力和发行价格、发行时间等都由市场决定,使得将监管部门的行政干预归位于市场监管。新股发行体制改革涉及到《证券法》和相关法律法规的系统性调整,“注册制”的顺利推行也需要完善相关配套制度。首先,要落实“发行监管”与“上市监管”的程序分离,将由证监会事实行使的上市审核权交还由证券交易所行使,证监会只行使涉及新股公开发行的注册核准,充分还原证券监管机关只负责行使监督博弈公平的外部监管的角色定位,任何有关证券本身及其交易价值的评判均交还由市场决定。其次,要完善证券发行信息披露监管制度,明确披露标准提高监管质量,制定信息披露的指引性文件,规范发行人信息披露的范围、格式和披露程度,负责对发行文件所含信息披露的合规审核,审阅发行文件是否符合信息披露的规范化要求,核查信息披露是否存在前后披露不一致、披露矛盾或披露不清楚的情形。[12]再次,健全新股发行法律责任体系,完善事后责任的追究机制,在落实违规发行的行政责任的同时,重视民事责任的地位和功能,并通过畅通民事救济途径对新股发行形成市场化约束。

另外,弱势主体往往被排斥在正规金融体系之外,且正规金融体系并不能完全满足特定类型的金融需求,这就给非正规金融提供了生存空间,形成了对正规金融的有益补充。非正规金融形成于市场对于资金的需要,是金融发展的市场化选择,但是由于政府的抑制政策,非正规金融体系及其活动难以完全在市场机制下发挥作用,甚至存在着合法性的困境。以民间借贷为例,由于规制这种类型金融交易的法律制度不完备,不合理的利率限制以及融资途径的管制造成了一方面制度虚置另一方面又存在易被界定为非法集资之虞,极大地限制了本应富有活力的民间融资。[13]金融市场化需要非正规金融承担应有的重要角色,这就要求实现非正规金融的法制化,而非正规金融法制化的核心应该是对非正规金融交易行为进行有效规制。[14]对此金融法应该从两个方面来推进:一方面,法律应当认可非正规金融的法律地位,廓清合理合法的非正规金融活动与利用金融手段实施危害金融秩序或侵犯他人财产权的行为之间的界线,防止非正规金融活动被不合理地认定为违法行为,为市场化条件下的非正规金融提供运行和活动的法律框架;另一方面,应当完善对非正规金融的法律监管,加强非正规金融运行的透明度,防范非正规金融的微观风险并阻断风险的传导。



[1] 田春雷:《金融资源公平配置与金融监管法律制度的完善》,载《法学杂志》2012年第4期。

[2] 黄韬:《我国金融机构市场退出法律机制中的“权力版图”——司法权与行政权关系的视角》,载《中外法学》2009年第6期。

[3] 李曙光:《金融机构破产的制度设计》,载《财经》2006年第19期。

[4] 袁达松:《论新破产法实施后我国存款保险制度的协调建构——从推进金融危机管理法治角度展开的分析》,载《法学评论》2007年第6期。

[5] 冯果、袁康:《危机处置视角下问题银行并购的法律分析》,载《交大法学》2013年第3期。

[6] 中国人民银行调查统计司课题组:《我国利率市场化的历史、现状与政策思考》,载《中国金融》2011年第15期。

[7] 朱大旗、沈小旭:《论利率市场化的法律意蕴》,载《法学家》2004年第2期。

[8] 周小川:《关于推进利率市场化改革的若干思考》,载《西部金融》2011年第2期。

[9] 安国俊:《人民币汇率市场化改革》,载《中国金融》2012年第3期。

[10] 陆前进:《人民币汇率变动和后危机时代汇率市场化改革》,载《社会科学》2010年第4期。

[11] 付彦,邓子欣:《浅论深化我国新股发行体制改革的法制路径——以注册制与核准制之辨析为视角》,载《证券市场导报》2012年第5期。

[12] 郑彧:《论证券发行监管的改革路径——兼论“注册制”的争论、困境及制度设计》,载《证券法苑》(第5卷),法律出版社2011年版,第148~163页。

[13] 参见岳彩申:《民间借贷的规制重点及立法建议》,载《中国法学》2011年第5期。

[14] 参见高晋康:《民间金融法制化的界限与路径选择》,载《中国法学》2008年第4期。



文章出处:《法学评论》2014年第2期