地方债与国家治理:基于法治财政的分析径路(一)

作者:熊伟 发布时间:2014-05-29 09:47:00         上一篇 下一篇

  

 

【摘要】地方债关乎国家治理。地方债的膨胀源于政府间财政失衡,地方不宜独立对外承担偿债责任,源于地方政府缺乏自主财政地位,收支划分取决于国务院单方决定。为破解眼前的地方债危局,政府有必要考虑动用存量资产,变卖竞争性领域的国有企业。着眼于长远的制度建设,则有必要用法律形式规范政府间财政关系,赋予地方财政自主权,隔断政府之间的财政责任。于此同时,围绕政府债券的发行、使用和偿还,可以引入政府资产负债表和信用评级制度,允许地方政府进行债务重整,让其完全置于充分竞争的市场。借助于这种压力,也许有助于催生负责任的现代地方政府。

【关键词】地方债券  融资平台 财政平衡  国家治理  法治财政


地方债是一个颇具中国特色的财政问题。由于近几年地方债务规模飙升,地方政府的偿债能力不断受到质疑,其给财政所带来的系统性风险开始呈现,地方债不仅成为公共舆论热议的话题,也是决策者们不得不面对的一个问题。从2010年开始,国务院就着手清理整顿地方融资平台,试图规范地方举债行为,消减债务规模,优化债务结构。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更进一步提出,要建立规范合理的地方政府债务管理及风险预警机制。防控债务风险因此成为了中共中央所确定的2014年六项重点工作之一。[1]本文从法治财政的视角出发,试图提炼地方债与国家治理的关系,为破解地方债危局,建立科学规范的地方债法律制度略尽心力。

     一、地方政府性债务概况及其制度背景

《预算法》第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”地方各级预算既然不列赤字,除了法律和国务院特许发行的地方政府债券,地方政府似乎不应该再有其他的负债。而自改革开放以来,直接以地方政府的名义发行债券从2009年才开始,2009年至2011年的发行规模每年2000亿元,2012年升至2500亿元,2013年升至3500亿元。即便按照2013年的发行规模,分摊到30个省级单位,每个单位也不过百亿左右,相对于当地数千亿、上万亿的国民生产总值,根本不构成财政风险。

然而,国家审计署披露的情况并非如此。截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中,政府负有偿还责任的债务占62.62%;政府负有担保责任的或有债务占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58%。截至2010年底,全国只有54个县央转贷地方债务、外国政府或金融机构转贷债务之级政府没有举借政府性债务。[2]在这些政府性债务中,除少量地方政府债券、中外,大都是地方融资平台债务,或者是工程建设欠款。国务院虽然开始在2010年清理地方融资平台,但地方债务的规模并未缩小,反而还有继续扩大的趋势。最新数据表明,截至2013 6 月底,省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105,789.05 亿元,比2010 年底增加38,679.54 亿元,年均增长19.97%虽然审计署认为政府性债务风险总体可控,但同时也承认,地方政府负有偿还责任的债务增长较快,部分地方和行业债务负担较重,地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高,部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。[3]因此,地方政府性债务的问题不容小视。

地方政府年度预算形式上平衡,不列赤字,实际上大量的政府性债务在体外循环。《预算法》因此被架空,形同虚设,这对法治是一个严峻挑战!从文义上看,《预算法》原则上禁止地方政府发行债券,但是在实践中,地方政府为了达到举债目的,有足够手段可以规避这一限制。从审计署2013年底披露的信息看,政府性债务的类型包括银行贷款、BT(建设-移交)工程、到期债券,应付未付款项、信托融资、其他单位或个人未付款,垫资施工、延期付款,证券、保险业和其他金融机构融资,财政转贷、融资租赁、集资。在政府负有偿还责任的超过10万亿的债务中,政府债券和财政转贷所占比例不到8%,其余都属于地方政府的变相举债。如果再将或有债务计算进来,情况会更加严重。[4]这也就是为什么2010年国务院要集中清理地方融资平台,中共中央十八届三中全会要求建立地方债风险防控机制,以及中共中央要求将治理地方债务作为2014年六项重点工作之一的原因。

然而,“地方债”并非地方政府的独立作品,它的存在和发展既有体制本身的原因,也是中央政府默许甚至纵容的结果。就财政体制而言,1994年实施分税制之后,政府间收入分配界限虽然较为明确,但是支出责任划分并不清晰。进入新世纪之后,日益增长的城市建设、社会保障、公共基础设施建设让地方政府不堪重负,入不敷出。特别是2008年之后,为应对危机,刺激经济发展,地方政府更是不断增加投资。数据显示,从2000年开始,中央财政支出占全国财政支出的比例持续下滑,地方财政支出的比重逐年增加。到2011年,中央与地方支出的比例为15.184.9,中央与地方收入的比例则为49.4:50.6,地方政府的财政压力可见一斑。[5]其实,举债不仅符合地方政府的利益,也是为完成全国经济指标做贡献,因此,中央对此不仅没有严厉禁止,反而长期予以默许甚至纵容。在人事制度方面,地方高官大都由中央空降,而且每个人都有任期。只要没有制度风险,稍具理性的官员都会倾向于举债建设,以便在创造经济总量后顺利升迁。至于债务风险问题,通常不在其考虑范围内。

无论是政府直接负有偿还责任的债务,还是政府负有担保责任的或有债务,或是需要政府承担救助责任的其他债务,对政府来说都是财政风险或负担。审计署披露的数据显示,截至2012 年底,有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%;其中,有2 个省级、31 个市级、29 个县级、148 个乡镇2012 年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34,865.24 亿元,占地方政府负有偿还责任债务余额的37.23%[6]鉴于目前地方土地财政难以为继的事实,债务违约风险很快就会凸显出来。对于融资平台公司举借的债务,即便政府在法律上可以推卸责任,一旦陷入违约纠纷,执政党和政府的政治信誉仍然会受损。因此,无论地方还是中央都必须高度重视地方债,不仅要采取有效措施破解眼前困局,而且必须楔入战略思维,将地方债纳入法治的轨道,防止未来再发生类似情形。人们甚至还可以期望,利用此次化解地方债危局的契机,发挥债权人的主体作用,督促地方政府改善公共治理,实现国家治理能力的提升。

二、开源节流:破解地方债困局的财与政

地方政府性债务的危局如何破解,这是摆在各级政府面前的大难题,不仅地方政府心急如焚,中央政府也是忧心忡忡。从表象上看,处理债务问题的关键无非是“财”,即想方设法筹集偿债资金,确保地方政府不至于违约,维护政府财政信誉,维护中国共产党的执政形象。然而,政府本身不是财富的生产者,所有财政收入都是取之于民,来自于社会大众的贡献。它不仅需要明确的政策法律依据,而且必须有充分的正当性。否则,政府行为就与盗匪无异。从这个意义上说,解决地方债危机不仅仅涉及“财”,更关乎“政”,需要考虑如何整顿政府行为、实现财政目的。

中国经济目前正处于升级转型的阵痛期,不可能持续过去的增长速度,财政收入增速下降也是必然趋势。特别是,近年来,为了理顺政府与市场的关系,中央采纳了结构性减税政策,正在稳步推进“营业税改增值税”试点,不仅整体财政收入会因此下降,地方的税收利益会受到更大影响。另外,随着农村集体建设性用地进入市场,土地出让金收入以及与房产市场相关的税收收入都会因此下降,这对急需资金应对偿债高峰的地方政府无异于雪上加霜。虽然《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要深化税收制度改革,完善地方税体系,例如,扩大消费税范围并将其改为地方税,加快推进房地产税改革并使之成为地方主体税种,等等,但是,姑且不论新增税收是否合理,是否能顺利完成立法程序,仅就时间点而言,缓不济急。面对来势汹汹的偿债高峰,指望这些还停留在纸上的新增收入明显不现实。非常时期需用非常之道,即,转让国有企业,包括变卖国有经营性财产。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。然而在不少地方,国有资本参与竞争性领域非常普遍,地方政府通过商业化经营积累了大量财产。例如,武汉市国有资产经营公司管理和培育了武商集团、中商集团、中百集团、马应龙药业、武汉健民、武汉长印股份、武汉塑料、武汉石油、武汉电缆、双虎涂料等10家上市公司,目前公司资产主要分布在金融业、风险投资、商业零售、房产投资及工业园等行业领域。2012年,公司整体营业收入349亿,净利润超过10亿,资产总额达到295亿。[7]这些领域都属于竞争性领域,政府没有必要参与其中。将这些财产转让给私营企业或者个人,可以在短期内筹集大量资金,应对即将到来的偿债高峰,也符合中央关于国有资本投资运营的总体要求。

国有企业是跟社会主义公有制相关联的符号。假如国有企业股份能量化到全体国民,让每个人都能有机会参与利润分配,这也许可以真正体现财产公有的宪法意义。但现实的情况是,公有变成了国家所有,国家所有又变成了政府所有,政府所有再转换成各级政府分级所有,资产的主体看起来越来越明确,却离真正的主人越来越远。当国有企业创造的巨额利润无需或者很少上缴财政时,国有企业的全民所有性质已经开始变质。当国有资本经营预算设立后,国有资本收益不能惠及全体国民,只能用于国有产业自身时,国有企业更俨然成为了独立王国。最为重要的是,如果人民无法有效监督政府,如果国有企业缺乏良好的治理机制,国有资产就可能被贪腐分子侵吞,或者被国企高管所挥霍,或者被错误决策所亏空。这无疑也有悖企业国有的初衷。[8]

国有企业参与竞争性领域的经营,与其他非国有企业及个人平等竞争,为政府贡献利润、创造财政收入,降低税费方面的强制性负担,这看起来是一副非常理想的财政图景。但是,这几种可能性仅仅只是假设。事实是,相比私营企业,政府投资企业经常可以享受便利甚至特权。比如,国有企业可以进入特定的垄断行业,私营企业通常不可以;国有企业容易申请贷款,私营企业难上加难;国有企业有机会申请政府补助,私营企业一般只能自力更生;国有企业可以廉价从政府获得土地,私营企业必须走竞标程序;等等。在创造利润方面,相比庞大的资产规模,国有企业的收益率并不高。更何况,即便有赢利,国有企业也基本上不用上缴,其给政府创造的收入极为有限。

《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。国有企业参与竞争性领域的经营,意味着政府直接参与市场竞争,其作为监管者和裁判者的立场必然受到挑战。因此笔者主张,结合十八届三中全会的精神,利用地方债的压力,促使地方政府全面退出经营性领域,一方面重塑政府与市场的关系,另一方面解决还债的资金来源问题,两全其美。受社会主义公有制的宪法约束,政府的确还有必要对关系国计民生的经济领域保持控制力,但是,这种职能交由中央政府行使就够了,地方政府只需保留自然垄断行业,竞争性领域应实施“国退民进”战略。

在应对地方债危机方面,除了开源,更要节流。所谓节流,是指政府在用度方面的控制和紧缩。这方面体现的不仅是“财”,更是“政”,需要执政党和各级政府拿出政治魄力,面对财政吃紧、债台高企的形势,倒逼政府财政支出制度改革,限制一般公务性经费的增长,缩减行政经费,严控“公款出国、公车消费、公款接待”。中共中央、国务院新近制定的《党政机关厉行节约反对浪费条例》,中央中央、国务院办公厅新修订《党政机关国内公务接待管理规定》,是财政节流方面最直接的法律标准,如果能够得到切实有效的执行,不仅可以节省大量的财政资金,而且有利于改善执政党和政府的形象,凝聚社会共识。当然,制定规则容易,落实规则艰难。就厉行节约发对浪费的问题,中共中央和国务院早已三令五申,不仅地方政府置之不理,中央层面的情况照样糟糕。如果执政党没有能力控制财政支出,面对人民有限的财政承受能力,其执政地位必然堪忧。



[1] 参见:http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/13/c_118553239.htm,2013年12月20日访问。

[2] 参见审计署2011年第35号《审计结果公告》,http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-06/27/c_121590210.htm,2013年12月20日访问。

[3] 参见审计署2013年第32号《审计结果公告》,http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html,2014年1月2日访问。

[4] 同注3。

[5] 从2000年到2011年,中央财政支出占全国财政支出的比例分别为:34.7%,30.5% ,30.7%,30.1%,27.7%,25.9%, 24.7%,23.0%,21.3%,20.0%,17.8%,15.1%。这一时期中央财政收入占全国财政收入的比例虽然有所变化,但基本维持在50%左右,分别是:52.2%,52.4%,55.0%,54.6%,54.9%,52.3%,52.8%,54.1%,53.3%,52.4%,51.1%,49.4%。数据来源:国家统计局“国家数据”网,http://data.stats.gov.cn/index;jsessionid=F30FC1C362401BD9175E25739B6C2331,2014年1月3日访问。

[6] 同注3。

[7]参见该公司网站:

http://www.wsamc.com/news_detail/newsId=4fdf50a7-feaf-48c1-9012-238c274ca082&comp_stats=comp-FrontNews_list01-1331878684830.html,2013年12月26日访问。

[8] 参见熊伟:《财政法基本问题》,北京大学出版社2012年版,第288-293页。



文章出处:《法学评论》2014年第2期