地方债与国家治理:基于法治财政的分析径路(二)

作者:熊伟 发布时间:2014-05-29 09:50:00         上一篇 下一篇



三、府际财政平衡法与地方财政自主权

地方债本来是一个地方性问题,地方政府借钱,地方政府用钱,地方政府还钱,形式上与中央政府没有任何关联。特别是2009年以来直接以地方政府名义发行的债券,法律关系似乎更加清楚,中央并不是直接债务人。不过,鉴于目前政府之间的财政关系不清晰,导致地方政府的法律地位不明确,中央对地方债务到底是否应该负责;如果是,负有何种责任,这个问题并不是很容易回答,简单地主张“谁举债谁负责”不切实际。从另外一个角度看,近年来地方债问题之所以如此严重,跟政府间财政关系失衡息息相关。当地方政府财政收入有限,却需要承担过宽的支出责任时,举债是自然而然的选择。如果一般不能发行地方政府债券,其他政府性债务就会取而代之。因此,从长远来看,要解决好地方债问题,必须理顺中央与地方的财政关系,明确地方政府的财政权限和职责,塑造相对独立的地方财政主体。

《预算法》虽然规定一级政府一级预算,并要求各级预算收支平衡,但地方政府并没有独立的收入权,而是受制于中央政府的单方决策。例如,我国目前财政收支划分的依据仍然是《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85)。这份文件既不是行政法规,更不是法律,只是国务院的规范性文件。这种形式本身已经预示了它的非稳定性,一旦有需要,国务院可以随时调整,无需经过地方政府的同意。2002年,国务院推行所得税收入分享改革,将税收进一步集中到中央,就是例证。[1]国务院可以单方决定中央和地方的财政关系,相当于否定了地方政府在财政上的独立性。因此,对于地方政府无力偿还债务的情况,中央政府理所应当承担责任,无论中央是否在法律上直接参与举债。而中央之所以能够单方面修改规则,恰恰也是因为地方政府并不独立,在财政上只相当于中央的派出机构。

众所周知,1994年的分税制改革带有应急成分,目的是尽可能快速地提高两个比重,即财政收入占国民生产总值的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重。合理划分事权,规范政府间财政支出责任,基本上不在当时决策者们考虑范围之内。因此,财政收入的划分标准非常具体,但财政支出的划分却十分抽象;中央的财政支出范围相对狭窄,倾向于列举,地方的财政支出范围呈现概括式,类似于兜底条款。不仅如此,按照上述划分,中央政府的财政支出相对固化,地方财政支出的增长空间却非常广阔,开支类型会不断增加,开支标准会不断提升。例如,城市基本建设、社会保障、教育文化等,就属于地方政府需要不断增加开支的领域。而就收入而言,税源稳定、收入丰厚的税种,基本上都被确定为中央的收入来源,如增值税、消费税、关税等。而收入零星、征管困难的税种,基本上都分配给了地方,如印花税、房产税、城镇土地使用税等。特别是2002年所得税分享改革之后,中央集中财力的趋势更加明显。

收入向中央倾斜,支出向地方倾斜,这样的财政收支划分制度一旦确立,必然导致中央和地方的财政关系失衡。在这种背景下,如果建立规范稳定的转移制度标准和程序,让地方获得其履行公共职能所必须的资金,地方政府也不至于需要大规模举借债务。事实上,我国的财政转移支付虽然规模庞大,[2]但是缺乏明确权威的法律规则,到目前为止,规范财政转移支付的依据既没有法律也没有行政法规,甚至连财政部的规章都没有,只有财政部制定的规范性文件,如《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》等。不仅如此,在现有的财政转移支付资金中,建立在因素法基础上的均衡性转移支付太少,而以项目建设作为前提的专项转移支付过多,且数目繁多,管理和决定权分散在不同的中央部委。这意味着,要想争取到更多的转移支付资金,光靠强调本地的财政困难作用不大,更为有效的办法是,千方百计与资金管理部门协调关系,争取它们的支持和关照,近年来备受诟病的“跑部钱进”,就是这种现象的极端。

要想纠正这种失衡,消除地方财政的压力,从根本上抑制其举债的冲动,必须调整财政收支划分,改善政府间财政关系。调整的思路有两种,一种是增加地方的财政收入,另一种是加重中央的财政支出责任。按照目前正在全国推行的“营业税改增值税”试点,地方政府将面临失去主体税种的结果,财政收入正在并且还将进一步下滑。尽管试点方案申明,试点期间保持现行财政体制基本稳定,[3]但这只是试点期间的过渡办法,并不意味着改革全面推行后还能保持。事实上,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经有了新思路。它提出,要适度加强中央事权和支出责任,保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。这意味着,在解决中央和地方财政失衡的问题时,税收向中央倾斜的局面不会改变,但中央的财政支出责任会加大。原先委托地方承办的中央事务,将改由中央直接承担支出责任,与此相关的专项转移支付将大幅度减少,一般性转移支付比重则会相应增加。

这种改革思路对改善央地财政关系无疑会产生效果,但是,改革实践必须建立在法治轨道上,否则,如前文所提到的,无论方案如何优化,地方政府作为中央财政派出机构的地位难以改变,地方的财政自主权必将陷入空洞。而一旦将法治纳入考虑范围,就应该改变国务院划分政府间财政收支的作法,将该事项的立法权回归最高权力机关,并充分尊重地方政府的利益。在我国现有的宪政体制下,只有全国人大能超越政府间利益冲突,对国务院的行为起到制衡作用。毕竟,全国人大代表大部分来自地方,对地方政府的利益会更加关注。只有通过这种设计,才有可能平衡政府间财政关系,并维持其权威稳定。至少从财政法的角度而言,这样的地方政府才会具有“法人”资格:能拥有独立的财产,能独立行使决策权,能够独立承担责任。如果国务院希望调整财政收支划分,其自身再也无权单方做出决定,必须提请全国人大修改法律。

就政府间财政关系而言,需要制定的法律主要是两部:《财政收支划分法》和《财政转移支付法》。如果政府间收入和支出的范围不确定,就不能为财政转移支付奠定合理基础。从这个意义而言,必须先制定《财政收支划分法》,再据此制定《财政转移支付法》。如果这两部法律能够制定出来,而且确实赋予了地方明确的财政权利,地方政府应该可以自主决定举债问题,没有必要再经过中央政府的特别批准。这主要是因为,既然地方享有财政自主权,能够自主举债,能够独立对外承担责任,中央就无需承担最后付款人的角色。如果发生偿付不能的情形,地方政府可以启动债务重整程序,而债权人则必须自担风险。当然,按照这种设计,地方举债本身也可能产生系统性风险。为了防范这种风险,在《财政收支划分法》和《财政转移支付法》之外,立法机关的确还有必要对地方举债做出一些限制,加强对政府性债务的管理,同时规范举债程序。为了实现这个目的,地方债务法就有必要被提上议事日程。

四、疏堵结合:地方债务法的政策核心

从现有的情况看,禁止地方政府举债不仅没有必要,事实上也没有可能。在强大的财政和政绩压力下,即便没有机会发行政府债券,地方政府仍会创造机会变相举债,目前累计的巨额地方政府性债务就是明证。这些政府性债务虽然绝大部分不是以地方政府名义直接举借,但是,既然地方政府直接或间接负有偿还责任,就无异于地方政府自身的债务。全国人大在修改《预算法》的过程中,原本拟将该法第28条做大幅度修改,对地方政府发行债券从原则上禁止、例外特许的模式,改为原则性准许、例外禁止的模式。审计署2011年公布10万亿地方政府性债务余额后,鉴于当时欧洲债务危机正在恶化阶段,立法者们越发担心地方债务泛滥,影响中国财政安全和政治稳定。因此,在201276日公开的《预算法修正案(征求意见稿)》中,第28条又被恢复原状,只有在法律或国务院另有规定时,地方政府才能发行地方政府债券。

立法者对地方政府性债务保持警惕是应该的,特别是对地方融资平台债务更应如此。这些隐蔽的、间接的债务通常不在政府统计范围,地方权力机关和社会大众都无从知晓。中央如果不进行专项检查,同样无法掌握。这些债务绝大部分来自银行贷款,一旦政府履约不能,不仅银行等金融机构难以承受,还会波及千千万万的存款人。因此,无论是政府负有直接偿还责任的债务,还是其他各种或然性政府债务,对过分依赖土地财政的地方政府而言都是定时炸弹。随着集体建设性土地入市政策的落实,加之地方政府已经缺乏足够可供出让土地,土地财政模式势必难以为继,地方债务违约的可能性不得不防。但是,仅仅因为无法管控变相举债,就彻底否定地方政府发行债券的可能性,此举也不足取。面对危机,仅仅立足于“堵”不能解决问题,必须疏堵结合,标本兼治。

所谓“堵”,是指明确对地方政府融资平台的态度,严格禁止地方政府用财政性资金偿还融资平台债务,严格禁止地方政府为融资平台提供直接或间接的担保。融资平台公司依法成立,拥有独立的财产权,自主经营,独立对外承担责任。如果出现无力偿债的情形,债权人必须自担风险。地方政府违反《担保法》提供担保的,借款合同按照无效处理。而一旦被确认为无效,债权人的损失不可小视,决策前必然会更加小心谨慎。按照这种设计,只有那些能够产生稳定收入流的项目,才有可能成立融资公司对外融资。在其他情形下,即便地方政府成立了融资平台,也很难对外借到钱。除了禁止地方政府利用融资平台借债,地方债务法还可以进一步规定,除了法律特许发行的地方债券,地方政府不得以任何形式举债。

所谓“疏”,就是允许地方政府发行债券,满足其合理的财政需求。不得不承认,随着城镇化和工业化的推进,随着社会保障和文化教育投入的增加,政府对资金的需求有其合理性。当税收不足以保障地方支出时,合理举债并非不可取。相比隐蔽混乱的融资平台举债,地方政府债券更为规范透明,既可以受到债权人的制约,也容易被纳入财政监管,风险相对较小。特别是,借助于信用评级和财政公开制度,受地方政府之间的竞争所致,地方公共治理水平可以得到提升。如果既不允许地方通过融资平台举债,也不允许其发行地方政府债券,完全压制地方政府发展经济、保障民生的合理需求,将极大地压制其工作积极性,这对当地和全国的发展都是弊大于利。

前文已经提到,如果中央和地方之间财政收支划分科学合理,政府之间的财政关系相对平衡,并且已经借助稳定权威的立法程序予以确定,就意味着地方政府拥有了相对独立的财政自主权。在这种情形下,笔者主张,地方政府可以独立决定债券发行事宜,包括发债规模、债券类型、偿债期限,等等。中央政府可以从宏观市场的角度行使监管之责,包括防止地方政府之间的不正当竞争,但无需为地方政府债券背书,债权人只能向发行债券的地方政府求偿,不能要求中央政府承担任何偿还责任。在这些条件尚未具备时,鉴于中央对地方债券尚需承担最后付款人责任,国务院对地方债券发行施加限制也属情理之中。

《预算法》第28条对地方政府债券的限制是一种模式,即,原则上禁止地方政府发行债券,法律和国务院另有规定除外。这种模式并没有绝对禁止地方政府发行债券,而只是采用特许的方式。只要国务院立场出现松动,即便不修改现行《预算法》,地方政府债券市场也可以启动。从2009年开始,地方政府每年发行的债券,不管是财政部代理发行还是地方自主发行,就是在国务院控制总规模的前提下特许地方发行的。另一种模式虽然差别不大,但是侧重点有所倾斜。《预算法修正案(征求意见稿)》公布之前,全国人大曾试图将第28条修改为“地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡的原则编制。经国务院批准,地方政府可以举借一定额度用于特定用途的债务,列入本级政府预算,报本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准。除前款规定外,地方政府不得以任何形式举借债务。”这种模式原则上允许地方举债,只是需要经过国务院和本级立法机关的批准,相比现有的模式而言,地方政府的自主空间更大。

就用途而言,地方债券收入不宜用于经常性项目,如办公经费、行政开支等,只能用于资本性项目,如公路、街道、学校等项目的建设。正因为如此,这类地方政府债券大都可以归为市政债券,偿债资金来自政府税收及其他财政收入,无需以项目本身的收益作为保障。对于确实能产生收入的项目,可以引入市场经营机制,由地方政府成立项目公司,以项目公司的名义对外融资,如发行债券、向银行贷款,或者引入信托,等等。这种项目公司虽然服务于公共目的,但是在法律上独立于政府,可以也必须独立对外承担法律责任。正是因为其在法律责任上与政府切割,而且能有效地服务于公共基础建设,地方债务法没有必要禁止这种融资,只需对其加以规范,防止其转化为政府债务。

五、地方债危局蕴藏国家治理契机

地方债的话题不仅蕴含着政府间财政关系,要求建设相对独立的地方财政主体,而且清晰地揭示了地方政府的另一种身份,即债务人。为避免财政风险,体现财政民主,地方债必须要接受法律的约束,遵循特定的法律程序。另一方面,既然是政府向私人借债,地方债又必须遵循市场规律,坚持自愿有偿原则,营造公开透明的竞争环境,充分维护债权人的利益。从这个角度出发,地方债务陷入危局之后,既是一种需要处理的紧急状态,考验执政党和政府的智慧,也是一个推进制度创新的机遇,可以提升国家治理能力,完善国家治理体系。这些制度创新有些能被地方债务法所涵盖,有些则超出其范围,进入地方公共治理的领域。

地方债虽然是一种自愿有偿的关系,与基于强制的税收及行政收费不一样,但其实质仍然是一种财政负担,最终需要通过税款保障其偿还。一旦发生债务偿付不能的危机,政府要么削减民众的社会福利,要么大幅度提高税收负担,羊毛出在羊身上。有鉴于此,不能因为政府债务形式上还本付息,不属于强制性负担,就将其视为政府内部事务,完全排除财政民主原则的管辖。2009年之前,地方政府会通过中央转贷获取债务收入,但这部分资金既没有进入地方政府预算管理,更没有经过地方权力机关审批同意,其正当性和合法性十分欠缺。2009年之后,按照国务院特许额度发行的债券,地方政府成为了名义上的债务人,无论是中央财政代为发行还是地方自主发行,这部分收入都要纳入地方预算管理,而且必须经过本级人民代表大会审批。这种做法非常值得肯定,有必要在未来的立法中承继,以最大程度地体现人民对财政的决定权。

正常情况下,地方政府在债券到期之前,就应该在预算中安排资金偿还债务。一旦出现逾期债务,债权人可以通过何种渠道维护自身权益,例如,债权人是否可以向法院起诉地方政府?如果可以,能够被执行的财产如何确定?,这是地方债务法必须慎重考虑的问题。这个问题不仅仅涉及政府债券,地方政府直接负有偿还责任的其他债务同样如此。笔者以为,地方政府债券不同于国库券,没有必要为其提供司法豁免。尽管为公务所必须的资产不宜被强制执行,但是,如前所述,地方政府拥有大量的经营性资产,除国有企业或股份外,还包括收储的土地,以及机关事业单位的宾馆、招待所、出租房产等。这些资产与公共服务无关,完全可以变卖,用于偿付逾期的政府债券。

在审计署公布的审计公告中,地方政府性债务被严格限制在本级政府的范围内,没有考虑政府之间的财政责任,特别是没有考虑上级对下级可能需要承担的救助责任。然而,正如本文第三部分所言,鉴于目前政府间财政收支划分的非法治化,地方政府并不是独立的财政主体,只是类似于分支机构,因此,笔者主张,只要财政收支划分方式不变,政府应该作为整体对外承担债务清偿责任。要求一个无力独立承担责任的地方政府独立对外承担责任,对债权人是一种不负责任的作法。不过,为了明晰法律关系,可以将上级政府的责任定位为补充责任,而不是连带责任。只有当本级地方政府确实没有适格资产用于偿债,且债权人已经穷尽所有的救济方式时,才能要求其上级政府承担偿还责任。

一旦地方政府成为独立的财政主体,无需上级政府为其承担偿债责任,当其陷入支付不能的境地时,是否可以和美国底特律一样破产还债?[4]对大部分人而言,只要联想到企业破产的后果,以为地方政府会因此陷入停顿,丧失提供公共服务的功能,就会本能地予以反对。其实这是一种误解,政府破产是一种债务重整制度,并不会导致地方政府解散或消灭。对债权人而言,破产可以逼迫政府采取紧急措施,如加税、裁减公务开支、调整支出结构,使之努力重回正常财政;对地方政府而言,破产意味着重生,可以要求债权人做出合理让步,让政府有机会轻装上阵。尽管这种机制对债权人意味着更大的风险,但也可以督促债券投资者更加谨慎小心,让政府债券市场更加理性,因此在政策上应该是可以接受的。只不过,目前地方财政不独立,破产免责对债权人不公平。所以,中国要推行地方政府破产制度,尚需假以时日。

除了以上这些具体的制度性措施,考虑到债券发行是一个市场行为,必须充分满足债券投资者的知情权,地方债务法还必须建立两项基础制度,即政府资产负债表和政府信用评级制度。中共中央十八届三中全会决定已经从健全宏观调控体系的角度要求编制全国和地方资产负债表,其实,资产负债表所提供的信息对债券投资者也很重要。只有首先了解地方政府拥有多少及什么类型的资产,尚欠多少债务,投资者才能准确衡量风险,做出正确的判断和选择。倘若能在此基础上引入地方政府信用评级制度,对债权人利益将是更为有效的保障。地方政府信用等级越高,债券利息率越低,这不仅有利于债券投资者,对地方政府也是一个福音。正因为这样,地方政府必须时刻关注自身行为,防止不当的财政决策影响信用评级,导致融资成本升高。目前政府信用评级之所以难以推行,就是因为政府资产负债信息不明,评估机构无法评定其信用等级。

最后值得一提的是债券市场的竞争。为在高度竞争的债券市场中争取投资者,地方政府不仅需要沟通技巧,更需要完善的治理机制。形成竞争关系的,除地方政府之间发行的债券外,还包括地方政府债券与中央政府债券,甚至包括地方政府债券与企业债券。地方政府所要面对和负责的,不仅仅是地方选民以及上级政府,还包括政府债券投资者。如果没有良好的治理机制,不能给投资者及时提供有效的资产信息,不能被评得优秀的信用等级,即便地方政府已经履行了正当程序,也未必能够成功发行债券;或者虽然能够发行,却必须提供更高利率。正因为如此,债券对地方政府是一种压力,可以促使其追求良法之治,最大程度地争取投资者的青睐。有学者专门研究公债对民主的促进作用,认为通过债权人对政府的监督和制约,国家权力会逐步学会谦卑,也是从这个角度而言的。[5]

 

综上所述,地方债和国家治理息息相关。鉴于土地财政已经难以为继,要破解目前的地方债危局,不妨考虑变卖竞争性领域的国有企业,同时紧缩消费性财政支出。另一方面,为了防止地方债务危机重演,禁止地方政府非法举债的同时,有必要允许其发行债券。目前,地方政府不是独立的财政主体,中央对地方所欠债务仍负有义务。只有将政府间财政关系法治化,合理分配事权与财权,才有可能建设独立的地方财政主体。在此前提下,地方债券发行经过立法机关审批,债权人有权起诉地方政府,上级或中央政府负有补充责任,地方政府可以申请破产保护,地方政府资产负债表和信用评级,等等,这些制度的引入才有现实意义。无论如何,由于债券发行必须面对投资者,其所承受的竞争压力可以督促地方政府改善治理,争取低成本融资。就此而言,地方债有助于催生现代地方政府。

 



[1] 参见《国务院关于印发所得税收入分享改革的通知》,国发[2001]37号。

[2] 2012年,中央对地方的转移支付及税收返还资金达到45361.68亿元。参见财政部网站:http://yss.mof.gov.cn/2012qhczjs/201307/t20130715_966184.html,2013年12月25日访问。

 

[3] 参见财税[2011]110号文,财税[2013]37号文,财税[2013]106号文。

[4] http://www.theguardian.com/world/2013/dec/03/detroit-bankruptcy-protection-judge-rules2014年1月2日访问。

[5] [英]大卫·斯塔萨维奇:《公债与民主国家的诞生》,毕竞悦译,北京大学出版社2007年8月版。



文章出处:《法学评论》2014年第2期