熊伟、聂淼:管理政府的工具 约束权力的利器——《预算法》修改十年磨一剑

作者:熊伟、聂淼 发布时间:2014-10-05 23:03:24         上一篇 下一篇

提要:新预算法进行了重大修改,“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”由此,预算法被定位为管理政府的工具和约束政府权力的利器。


被称为小宪法的《预算法》修改十年磨一剑,过程一波三折,终于修成正果。8月31日,全国人大常委会通过修改《预算法》的决定,这是自1994年该法实施以来对其所做的首次修改。修改工作从2004年启动到2014年完成。这次修改从立法理念、权力监督等多个层面进行了创新,回应了长期以来社会严重关切的问题,顺应了党的十八届三中全会之后建立现代财政制度和完善预算体制的需要,总体上呈现出许多亮点,反映出理财治国观念的更新和进步。


1 预算法修改,在理念上实现了预算从“政府管理的工具”向“管理政府的工具”的转变

作为政府管理工具的预算法,政府是管理预算的主体而非监督与管理的对象。修改前的预算法即是这种体现,其第一条规定,“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”对此,新预算法进行了重大修改,“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”由此,预算法被定位为管理政府的工具和约束政府权力的利器。

这一立法目的的确立,将对预算法的理解与适用起到指引作用。相比于具体制度的构建,本条可以看作此次修改中的最大亮点与进步。同时,预算法的宏观调控功能被弱化,其规范政府收支的作用得以加强。一直以来,财税法被视为宏观调控法,并因此成为经济法的一大分支。但实际上,以预算法为代表的财税法的首要目标和重要内容并非宏观调控,而是规范政府财政收支行为,应该定位为公共财产法,此次预算法修改便是这种体现。

此外,预算法规制的重心从财政平衡转向约束支出。修改前的预算法规定,“经本级人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得改变。”这里的“预算”实际上既包括预算收入,也包括预算支出。预算法修改后转而要求,支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。这就明确了,所谓“不得改变”,针对的并非财政收入,而是财政支出。实际上,对财政收入的约束并非预算法的职责,而是由税法等其它法律来完成。预算法只是规定,执收机关“不得违反法律、行政法规规定,多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入”。可见,预算的法律效力应从支出层面予以理解,它是立法机关对行政机关财政支出的授权,而收入预算仅具有对照和预测的功能,不对收入征收部门产生法律拘束力。相应地,预算安排是否合法、重点支出是否适当等,也就成为了预算审查的重点。


2 为了实现预算的完整性,预算法增加规定,“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”

预算法要求所有政府收支行为都应受到法律约束,而预算外收入的存在将使财政民主与财政法的目标落空。为了实现预算的完整性,预算法增加规定,“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”并且相应删去了预算外资金的规定。在构建全口径预算制度的同时,有待进一步反思的问题是,全口径预算的范围到底应该有多宽?现行复式预算的分类标准是否科学合理?基金预算是否需要照顾不同类型资金的特质?等等。以社会保险基金预算为例,修改后的预算法规定,社会保险基金预算的收支范围,按照法律、行政法规和国务院的规定执行。既然收支均已法定,预算审批还能发挥多大作用?报送预算除了信息公开的作用,还有其他吗?此外,社会保险又细分为养老、医疗等各个险种,而且都有各自独立的收支范围,将各个险种的收支列入一个预算,如何操作?

在人大对预算的监督方面,人大财经委等专门机构的审查力度有所加强,审查程序也做了相应的改进。例如,将初步审查的对象由预算草案改为包括预算草案初步方案、上一年预算执行情况等在内的预算文件;对于人大财经委等机构提出的初步审查意见,政府财政部门应当及时反馈处理情况,而初步审查意见和处理情况报告都应当印发人大代表。由于我国人大存在会期短、非专职等一系列问题,加之预算的复杂与专业,人大代表难以真正对预算进行监督。在此背景下,由财经委等专门机构发挥辅助的作用,有利于强化人大的财政监督权。同时,进一步细化政府收支分类科目,“收入分为类、款、项、目;支出按其功能分类分为类、款、项,按其经济性质分类分为类、款。”这是迈向财政民主的重要步骤。党的十八届三中全会要求完善人民代表大会制度,预算法着力于加强人大的审查和监督,无疑在这方面可以发挥积极的作用,从而使权力机关的权威不再停留在纸面。


3 预算能够全面及时公开,人民的知情权才能得到保障,并能对政府进行有效监督

此前的预算法对预算公开未作规定,2008年颁行的《政府信息公开条例》将“财政预算、决算报告”列为需要重点公开的政府信息,但预算、决算报告并非预算、决算本身,其信息量十分有限。新预算法明确提出建立健全“公开透明的预算制度”,并且要求,经人大或其常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,部门预算、决算及报表,以及政府采购情况都应该及时向社会公开,并对重要事项作出说明。此外,预算信息未依法公开成为承担行政责任的情形。这样的修改无疑扩大了预算信息公开的范围。未来可以更进一步的地方在于,向社会公开的范围应该逐渐扩大至包括预算草案、政府财务报告在内的全部材料,甚至包括预算审查过程中的全部信息。

预算法修改在公众参与方面也在进行尝试,“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前,应当采用多种形式,组织本级人民代表大会代表,听取选民和社会各界的意见。”这一规定有利于增强人大代表的代表性,让更多公民参与预算监督。这一方式也可以使预算草案在一定范围内公开,让预算方案可以参考更多人的意见。不过,这里使用的是“应当采用多种形式”这一原则性规定,并未对征求意见的程序提出具体明确的要求。未来要想真正发挥该制度的作用,仍有赖于各地积极探索和实践。随着预算公开的逐步落实与完善,公众参与的广度和深度都会有明显的改观。目前公众参与局限于基层政府,未来应该总结经验,将其推广到更广的范围。只有这样,才能体现人大代表的主体性,充分发挥人民代表大会制度的功能。


4 预算法规定,“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”这一修改能够更加适应经济社会发展的需要

为了适应政府支出与公债规模扩大的现实,预算法规定,“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”这一修改能够更加适应经济社会发展的需要。在国债方面,预算法增加了关于国债余额管理的规定,明确国务院财政部门为国债的管理机关。此次的修改是对以往财政改革成果的确认,有利于充分了解国债总体规模和状况,对可能的财政风险予以控制,并合理安排国债期限结构。

新预算法肯定了地方政府的发债权,但同时进行了较为严格的限制:省一级政府在国务院确定的限额内,可以通过发行债券形式来举借债务;发行债券必须经过国务院的同意,并通过预算调整的方式交由本级人大常委会批准;举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,并且只能用于公益性资本支出;要求各级政府按年度编制以权责发生制为基础的财务报告,等等。此外,中央还会建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度,以应对可能出现的财政风险。

预算法采取的“开正门、堵后门、筑围墙”的做法,一方面照顾到地方政府的财政需求,另一方面又致力于防范财政风险,这种做法有其可取之处,是现行约束条件下次优的选择。在中国现行国家结构形式之下,任何地方债对中央都是风险。如果短期内完全放开对地方的债务管制,地方财政风险将急剧累积,最终会危及政府信用乃至国家信用。是否将地方债券发行下放到更低一级级别的政府?是否通过年度预算而非预算调整的方式进行审批?中央对地方债如何加强宏观监管?地方政府如何保证其财政信用?诸如此类的问题,未来在完善地方债制度时还值得进一步考虑。


5 首次在法律层面确认财政转移支付制度,将推进地区间基本公共服务均等化作为主要目标,要求以一般性转移支付为主体,对专项转移支付进行限制

完善的财政转移支付有利于实现地区之间的财政平等。预算法修改之前,我国转移支付结构中专项转移支付比重较高,存在寻租与腐败的弊病。专项转移支付要求地方政府提供配套资金,也干预了地方政府的财政自主权。由于缺乏权威的法律依据,起支配作用的只有政府内部文件,财政转移支付的随意性难以根除。

预算法修改后,首次在法律层面确认财政转移支付制度,将推进地区间基本公共服务均等化作为主要目标,并且要求以一般性转移支付为主体,对专项转移支付进行限制。如,要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制,且不得要求下级政府承担配套资金,为后续制定转移支付配套规则提供了基本准则。在此基础上,配合十八届三中全会决定的要求,建立事权与支出责任相适应的财政体制,清理、合并专项转移支付,扩大一般性转移支付的规模,无疑将成为大势所趋。

严格来讲,财政转移支付制度主要涉及政府间财政关系,原本应该由财政平衡法加以规定。但由于我国短期内难以出台财政收支划分法或财政转移支付法,预算法不得不越俎代庖,暂行财政基本法之责。有了预算法作为法律依据,国务院可以在此基础上制定财政收支划分、财政转移支付的具体规则,以保证规则体系内部的效力统一。涉及到与预算管理相关的部分,预算法则直接做了部署,如,县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府;上级政府应该在预算批准后的一定期限内下达转移支付,等等。

以上是预算法修改值得注意的主要内容和重大意义,对于预算法修改所可能带来的正面效应,公众乐见其成。预算法修改后,其中仍存在许多需要进行法律解释的地方,如跨年度预算平衡机制如何设计、国债余额管理如何完善、政府综合财务报告如何编制,等等,都有待于在制定实施条例或配套措施时予以完善。另外,不管多么完美的制度,都有赖高效的执行机制,否则就是水月镜花。而这时常就是中国法治实践中的一大难题,预算法也不例外。



文章出处:《深圳特区报》9月23日C1版