三、两国职工参与制的比较

（一）两国职工参与制性质的比较

企业职工参与制的性质是指它是纯粹的经济制度或兼具政治制度和经济制度的特征。我国企业职工民主管理制首先作为一种政治制度，是人民民主专政和社会主义特征的必要内容，其次才是调动职工积极性和发展企业经济的经济手段。作为我国企业民主管理制的基本形式的职工代表大会，是社会主义民主的基本表现，是职工行使民主管理权力的机构；职代会的职权是围绕这一性质规定的；职工民主管理制的作用是“发挥工会和职工代表大会在民主决策、民主管理、民主监督的作用。”[1]而职代会制适用的范围明确界定在传统的公有制企业和现代的国有公司中，也是这一性质的反映。

实际上，建立在计划经济体制下的企业职工民主管理制，职工只享有部分参与权，无企业经营管理事务的决策权。企业民主管理，应指在企业经营管理者的选择和企业经营事务上享有决定权。而在传统的国有企业中，职工只是名义上的企业主人，企业生产资料的所有权由国家代表人民享有，并授权政府部门行使所有者权能。企业本身只依法享有一定范围经营管理权，经营者的选择、重大经营事务的决策权由政府主管部门行使。在市场经济体制下，企业职工民主管理制实则为职工参与制。不论是国有企业的职工代表大会制，还是公司的职工董事制，企业职工都是以劳动者的身份，而不是以企业所有人的身份来参与和行使权力的。国有公司作为独立法人，对投资者投入公司的财产享有法人财产权，国有公司的投资者依法行使股东权，享有选择国有公司的董事、监事，以及依法行使有关重大事务的决策权。国有公司的职工只能以劳动者的身份依法成立职代会，或选择职工董事参与公司的经营决策，而决不是以国有公司资产所有权人的身份决策的。再说国有公司、企业的财产名义上也只能是全体人民，不能是该国有企业职工的，由国有企业职工行使所有权的决策权，而排斥其他非企业职工的决策权，于理论上也说不通。因此，不论是计划经济体制下公有制企业职工管理企业的权力，还是市场经济体制下国有公司职工的参与权，都是职工以企业劳动者的身份参与企业决策，其性质应该是经济性的。如果说在计划经济体制下，公有制企业特别是全民企业是社会主义计划经济的细胞，是政府部门的工厂，因而企业是非纯粹的经济组织，职工参与企业管理的行为具有一定的政治性；在市场经济体制下，企业是经济的细胞，是从事生产经营活动的基本单位，其活动的目的是营利，企业是纯粹的经济组织。这就决定了与企业生产经营有关的一切活动，其性质都是经济性的，所以企业职工参与制当然是经济制度。

与我国的职工民主管理制相比，德国的职工参与制是经济制度。职工参与制是劳资围绕职工的经济利益和企业经营者的经营决策权斗争的结果；《企业组织法》立法的指导思想是“企业委员会和雇主应为了企业和全体工人的利益进行充满信任的合作”[2]《企业组织法》第2条第1项明确规定了雇主和企业委员会与企业中的工会和雇主联合会根据有效的劳资协定相互信任，紧密合作，立法的目的是企业、全体工人利益的最大化；明确规定禁止“雇主和企业委员会不得做有损于企业生产和企业稳定的事情。他们在企业中不得进行政党性质的活动，这里不包括处理与企业或者其他雇员有直接关系的劳资、福利和经济问题。”[3]企业委员会的活动内容只能是与企业的生产经营和职工的劳动利益有关的经济内容，不得从事有关的政治活动。[4]职工监事、董事的活动内容更是经济性的。因为不论是劳动者的代表还是股东代表，所有的监事会成员都享有同样的权利承担相同的义务，他们并不受到委任或指派的限制。劳工代表一经被选任为劳工董事后，即成为法定的企业代表机关的一名成员，必须对内对外代表公司利益，他与董事会里的其他所有成员有相同的地位。

（二）两国职工参与制适用范围比较

我国企业职工参与制适用的范围。职代会制与我国企业职工参与制的社会主义民主的政治性质相适应，它适用于具有社会主义性质的公有制企业，包括传统意义的全民企业和集体企业，以及现代企业制度下的国有公司。我国现行的《宪法》、《企业法》只规定了国有企业的职工代表大会制，明确国有企业的职工代表大会作为企业民主管理机构，享有建议权、审查通过或否决权、审议决定权、评议监督权及民主选举权；《公司法》也只规定了国有公司通过职工代表大会实现民主管理。《劳动法》虽未限制不同类型的企业职工民主管理的形式，但劳动部办公厅《关于（劳动法）若干问题的说明》指出：通过职工大会、职工代表大会参与民主管理，主要适用于国有企业。职工董事制依《公司法》规定也只适用于国有的有限责任公司和国有独资公司。尽管《公司法》第52条、第124条规定了有限责任公司、股份有限公司的监事会中应有职工代表，因为我国《公司法》中监事会是与董事会平行的，行使公司监督权的机构，不具备德国股份公司监事会对董事会的领导地位和权力，无业务决定权和董事会成员的任免权；再者我国公司监事会的职工代表比例人数由公司股东任意确定。所以我国公司职工监事并不能发挥公司职工参与决策的效能。

德国职工参与制的适用范围确定的标准与我国完全不同。企业委员会制基本上适用于所有的私法人，《企业组织法》规定，凡5人以上的企业必须建立企业委员会；职工监事会的适用范围主要是依企业的法律形式、规模和经营范围来确定。1951年的《煤钢参与法》适用于所有一般在1000名以上职工的、其法律形式为股份公司，有限责任公司或具有法人资格的矿业企业和钢铁企业；《雇员参与决定法》的适用范围包括雇佣500名以上职工的股份有限公司、股份两合公司和有限责任公司。

与德国职工参与制的适用范围相比，我国的职工民主管理制的范围要窄得多。这不仅与我国的社会主义民主性质不符，也与我国经济的发展和职工劳动权益的保护的现实要求不合。市场经济体制下，随着现代企业制度的建立，我国的企业形态发生了根本性的改变，传统意义上的国有企业和集体企业将改制为公司形态的企业，而且，国有公司的比例会逐步减少，其他非国有公司的企业在经济生活中的比重会逐渐增加。现行法律只确定少数国有企业的职工可通过职工民主管理的基本形式参与企业决策，而排除非国有企业职工利用职代会和职工代表进入公司机构的方式参与企业管理，这对于维护该类企业职工的劳动权益和充分发挥其劳动的积极性创造性极其不利，也与《宪法》确认的平等权相悖。

（三）两国企业职工参与程度的比较。

企业职工参与决定的形态主要是职工代表组成独立的机构，行使一定的权力，影响或共同与雇主（企业方）行使决策权；和职工代表参加到企业的决策机构作为决策者之一。这两种参与形态不同，其参与程度的具体表现不同。在职代会（或企业委员会）制这种形态下，其参与程度是通过该机构的权力范围、权力内容来表现的；而职工代表参加公司的业务决策机构这种形态下，其参与程度则通过职工代表的比例、人数来确定。

两国职工代表机构职权的比较。我国职代会的参与权。传统意义上的公有制企业中，集体企业职工代表大会的性质兼有企业所有权人和职工民主管理机构双重意义，其职权不仅包括职工参与权，还包括企业所有者的权能，不能与一般的企业职工代表大会的职权范围相提并论；国有企业的职代会的参与权有三个方面：有关企业经营决策事务方面的知情权和建议权，决策权由企业的所有权人和经营管理者行使（即国有企业的主管部门和企业的厂长、经理共同行使）；有关劳动条件的确定上，职代会有一定的决定权，这部分属于企业收益的分配事项和企业对内管理事项，且涉及到企业职工的切身利益，《企业法》规定由职代会与企业管理方共同决定，具体包括有关企业的工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法以及其他重要的规章制度的同意或否决权，职工福利基金使用方案的决定权。有关企业领导人的评议、监督方面，享有评议、提名的权利，决定权由企业主管部门行使。随着现代企业制度的建立，我国的职代会制度受到了极大的挑战。《公司法》虽然规定了国有公司“依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”，但对国有公司中职代会如何参与公司的决策机构的决策活动，《公司法》并未明确。对于其他非国有公司（股份有限公司、其他有限责任公司）职工的参与权，《公司法》的规定过于粗略。首先，《公司法》只规定了“公司研究决定有关职工工资、福利、安全生产以及劳动保护、劳动保险等涉及职工切身利益的问题，应当事先听取公司工会和职工的意见，并邀请工会或者职工代表列席有关会议”和“公司研究决定生产经营的重大问题，制定重要的规章制度时，应当听取公司工会和职工的意见和建议。”但并没有明确规定职工参与是通过职代会还是工会，如果是工会，工会毕竟是职工自愿加入的群众性组织，不一定代表全体职工。其次，职工的参与权只限于提出意见和建议，无共同决定事务的权利。第三，《公司法》并未规定公司有关部门在决定上述事项时如果不听取工会和职工的意见和建议时的法律后果。

企业委员会的职权。企业委员会在有关社会福利事务、企业人事和生产经营方面享有广泛的参与决定权。企业委员会在社会福利问题上享有共同决定权包括工作时间和假期、技术性的监督装置、企业中工资和计件工资的构成、社会福利机构、企业住房、劳动保护和健康保护以及企业的纪律和雇员的行为准则。企业委员会在人事问题上享有的参与权：在部分问题上，包括人事调查表、评估标准、人事选择标准以及具体的人事安排上享有共同决定权；在部分问题上享有建议、商讨权，如人事计划、职业教育计划的建议权；在解雇职工方面，企业委员会享有被通知的权利，企业未告知的解雇是无效的。对特殊成员如企业委员会、青年及学徒代表会、职员委员会、船队委员会和选举委员会成员及竞选人的解聘应征得企业委员会的同意；企业委员会在经营问题的参与权是知情权和咨询权。如有关企业经营情况的被通告权，有关会给企业带来很大损失的停产、搬迁、合并等变动时，企业委员会有被通告并与雇主进行商讨的权利，并可要求企业方给予一定的补偿或采取措施给予缓和。

德国企业委员会在企业职工的劳动福利、劳动人事和生产经营三个方面的参与权有与我国职代会的权利比较。在企业职工的劳动福利方面，企业委员会享有共决权与我国企业职代会的基本相同，差异仅在于对有一部分劳动条件（比如说工作时间）在我国是由国家法律、法规统一规定，一般不由企业确定，所以相比之下，我国职代会在劳动条件和社会福利方面的共决范围较小。

生产经营方面，德国企业委员会仅仅享有知情权和咨询权，而我国企业职代会除此之外，还对企业经营者的选择、评议、监督享有一定的权利，这是职工作为国有企业主人所享有的权利。在西方则认为是传统意义上企业所有权人最典型的权利，由所有权人享有。由于企业职工与经营接触最全面，了解最透彻，由职工行使对经营者的评议监督权是合理的。但这里须特别提到是《企业组织法》第111条规定的企业调整事项（企业的关、停、并、转）雇主应与企业委员会商讨，即“缩小整个企业或重要的企业部门的生产或使之完全停产；整个企业或重要的企业部门搬迁；同其他企业合并；对企业组织结构、企业生产或企业设施作根本的改变；引进全新的工作方法和工作流程”，“在至少有20名有选举权的雇员应及时全面地向企业委员会通告准备进行的会给企业员工带来很大损失的调整，并同它进行商讨”。企业调整事项在我国传统的国有企业中属于主管部门决策的范围现代公司中属于投资人决策的事项，我国法律未规定企业职代会对这一事项的参与权。实际上，这些事项对职工利益的影响很大，它关系到企业就业岗位的变化、工种的变更和工作内容的改变，职代会应享有获通知并与决策方进行商谈的权利。

有关人事管理方面。德国企业组织法确定的企业委员会在人事管理方面有广泛的参与权，包括对“人事调查表、评估准则”的同意权；“关于人事的录用、调动、重新分组和解雇标准应征得企业委员会同意；“共同制定具体的人事安排”；“解雇问题上的共同决定权”有关职业教育问题方面的建议、商讨权。我国企业法规定职代会在以上这些事关职工切身利益问题上无任何参与权。依《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定：企业享有劳动用工权和人事管理权，从职工的录用、岗位、培训、解聘等统一作为企业经营管理权的一部分，由企业单独行使。我国职代会未参与企业的劳动人事决策，对职工的录用、调动、解雇完全由企业单方决定，如果企业违法损害了职工利益，只能采取事后补救—进入劳动纠纷解决程序，这对维护职工的劳动权是不利的。这应该是我国立法应完善的内容。

两国职工代表参加公司机构制度比较。

我国公司法规定的内部管理体制与德国股份公司法规定的公司管理体制不同。职工代表参加公司机构制度比较，从三个方面看均弱于德国参与法规定的职工参与。

首先，从参加机构的性质来看，我国公司法规定的参与程度较弱。公司法虽规定了职工代表参加公司监事会（包括股份有限公司、有限责任公司、国有独资公司），但我国公司监事会是纯粹的监督机构，其地位与董事会平行，不能行使经营决策权。职工代表参加该机构不能代表职工与股东代表分享经营决策权。而且，由于我国监事会中职工代表的比例人数法律未作强行规定，由股东根据章程任意选择。所以职工代表也不能通过这一机构来达到监督经营管理人员的目的。我国公司中的经营管理机构是公司董事会，享有经营决策权和日常经营人员的任免权，不及德国公司监事会的地位。

其次，从职工参加公司机构的适用范围来看，我国公司法规定的参与程度弱于德国。我国只有国有公司中的董事会中有职工代表参加，其他非国有公司的董事会中并无职工；而德国职工参与法规定的参与范围，包括雇员在1000名以上的煤矿、钢铁公司，以及雇员在500以上的其他资合公司。

第三，职工代表参加公司机构的比例人数。这是该参与形态的关键，因为不论是雇员监事，还是股东监事，其权利大小、地位职责范围是完全相同的。德国参与法规定了雇员在1000名以上的矿冶公司职工监事的对等权，另有一名雇员董事专司公司人事和社会福利之责；雇员在2000名以上的公司中，雇员监事占监事会成员的1/2；即使在1952年《雇员参与决定法》确定的雇员参与决定程度最弱的情况下，500人以上的公司监事会中雇员代表应有1/3的比例和人数。而我国公司法对国有的有限责任公司董事会中职工代表人数和国有独资公司董事会职工代表的人数并未明确 ，任由公司章程确定。董事会是集体决策机构，其职权由董事会集体行使，股份有限公司的“董事会会议应由二分之一以上董事出席方可举行。董事会作出决议，必须经全体董事的过半数通过”，[5]有限责任公司的“董事会的议事方式和表决程序，除本法有规定的以外，由公司章程规定”[6]。由此可见，不能保证董事会中一定比例的职工代表，职工的利益和意志就不可能影响董事会的决策。相比之下，德国参与法规定的职工通过这种方式对公司决策的参与程度比我国公司法中职工的参与程度要高得多。

（四）两国职工代表产生方式之比较

职工代表（包括职工代表机构和参与公司机构的代表）的资格，两国法律规定不一。对于职工代表机构的代表，《职工代表大会条例》规定是按照法律规定享有政治权利的职工，不论是企业的经营管理者，还是一般的劳动者；而且，《职工代表大会条例》第12条规定，“职工代表中应当有工人、技术人员、管理人员、领导干部和其他方面的职工。其中企业和车间、科室行政领导干部一般为职工代表总数的1/5。”《公司法》并未规定参加公司机构的职工代表的资格和身份。在我国，“职工”的含义与西方国家的“雇员”不同，“职工”即劳动者，是指所有提供经济学意义上劳动的人群，不论岗位、职业、身份，不论是劳动法意义上的雇主、雇员。在西方国家，“职工”即雇员或劳动者，是指“由用人单位所录用（雇佣）并在用人单位管理下从事劳动以获取工资收入的法定范围内的劳动者”[7]。德国《企业组织法》规定所有年满18岁的雇员都有选举权，而被选举人一般要求在企业工作满6个月；德国企业委员会的雇员不包括处于领导层的人员。即领导层的人员（包括企业的管理人员极其代理人）不能选举自己的代表参加企业委员会，他们的意见和利益可直接体现于管理者的决策行为。企业委员会中排除领导层的的人员参加，以保证其真正地反映职工而非雇主的意见和利益，实行名副其实的职工参与雇主决策的功能。我国的职代会作为职工参与企业方决策的形式，应保证它能真正地反映职工的意见和要求。

职工代表的产生方式。我国职代会的代表的产生《职工代表大会条例》规定了以直接选举和间接选举相结合的方式。一般情况下，职代会的代表应当由基层单位的职工直接选举产生，即以班组或工段为单位由职工直接选举，而大型企业的职工代表也可以由分厂或者车间的职工代表相互推选产生。至于公司机构的职工代表，无论是国有有限公司、国有独资公司的职工董事，还是有限责任公司、股份有限公司职工监事代表，《公司法》规定由公司职工民主选举产生；但职工怎样民主选举产生公司监事代表、董事代表法律并未具体规定。

与我国企业职代会代表的产生程序相比，德国企业法规定企业委员会的产生方式是直接选举，企业委员会的成员按工种、人数来确定，工人、职员和其他少数人只要达到法定的人数，就可选举相应的企业委员会代表。德国企业组织法还对选举人的资格、候选人的产生方式、负责选举的组织、选举的具体时间、企业委员会的产生方式等作了详细的规定。

德国雇员参与法对雇员监事的产生规定了直接选举、间接选举两种方式，依企业的雇员人数：8000人以上的企业，其监事会的雇员监事由代表选举，只要有选举权的雇员决定不直接选举；不足8000人的企业，其监事会的雇员监事直接选举产生，只要有选举权的雇员决定不通过代表选举。在通过代表选举雇员监事的有关规定中，明确了选举代表、被选举的代表资格、选举的方式、确定代表比例的原则和代表人数、代表候选人的产生，以及代表选举雇员监事的方式、选举原则、监事会中工会成员的选举等内容；在由雇员直接选举产生雇员监事的过程中，法律也具体规定了选举的程序。

在德国，不论是企业委员会代表，还是公司监事会的雇员代表，其产生程序都由法律明确规定。这是职工参与制的程序保障，直接关系到职工参与权的实行状况。与此相比，我国相关法律的规定极端欠缺。这是完善我国职工民主管理制必须加强的一个环节。

 四、   结论

通过上述介绍和比较分析，我们看出两国企业参与制有一些相似之处，如职工参与制的基本形态；但两国职工参与制的差异很明显。我国的职工民主管理制基本上是计划经济体制的产物，从其性质、适用范围以及职工的含义中能清楚地反映出来。随着我国市场经济体制的建立和完善，现代企业制度的健全，企业的法律形态和法律地位发生了很大的变化，企业职工在企业的地位也发生了相应的改变，我国的职工民主管理制也应进行适当的调整，以适应新形势的需要。而德国是典型的市场经济国家，其职工参与制在市场经济体制下对维护雇员的合法权益、稳定德国的劳资关系和社会经济秩序以及促进德国经济的发展发挥了有力的作用。经过比较分析两国的职工参与制，对构建新形势下我国职工民主管理制有以下借鉴作用。

首先，有关职工的含义问题。长期以来我国一直从最广泛的意义上使用劳动者这一概念，认为凡参与社会生产过程的人都是劳动者，而职工和劳动者基本同义。在计划经济体制下，公有制企业的生产资料是国家和集体所有，不论是管理者经营者还是直接从事生产的被管理者，都是受国家或集体雇佣的劳动者，他们之间只有分工的差异，无法律地位的不同；而他们与所在单位之间无论是劳动关系的建立，还是劳动关系的具体内容都由国家统一规定。市场经济体制下，不论是公有制企业还是非公有制企业，都是独立经营、自负盈亏的实体，经营者、管理者作为劳动关系的一方，代表用人单位与被管理者的职工（劳动者）发生劳动关系，其利益和法律地位相对。所以，体现职工参与管理者决策的“职工参与制”，不应该包含决策者。我国现行职工民主管理制中职工代表的产生方式应调整，应排除管理方极其代理人以职工的身份参加职代会和公司机构。

有关职工民主管理制的适用范围。我国现行职工民主管理制的适用范围是公有制企业，本文讨论的职代会制和董事制都如此。职代会是我国传统的职工民主管理制，反映了社会主义民主的性质，维护了职工劳动权益和合法权益，是长期以来广泛适用的一种职工参与形式。但职代会制只适用于传统意义的公有制企业即全民所有制企业和集体企业。我国市场经济体制的确立和完善，是对传统的国有企业进行改组和改造，实现现代企业制度的过程。《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确，“到2010年，国有企业改革和发展的目标是：适应经济体制和经济增长方式两个基本性转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度……”[8]除必须由国家垄断经营的企业外，其他国有大中型企业应依照《公司法》逐步改制为多元股东结构的有限责任公司或股份有限公司。在公司中仍应“……坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理，切实维护职工合法权益。”[9]在公司制下如何坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理？

首先，应打破企业所有制的限制，扩大职工参与制的适用范围。不论哪一种法律形态的企业，其职工都是企业的劳动者，《劳动法》打破了所有制类型的限制，规定适用于所有的企业和个体经济组织，职工参与制就不应再受企业所有制类型的束缚，应象德国和其他市场经济国家那样，依企业的责任形式、企业规模和经营范围来确定适用范围。这也与我国的社会主义性质相吻合，人民民主的主体应该是全体人民，不论他们就职于哪种所有制类型的企业；劳动者在法律面前人人平等，平等地享有权利和承担义务也是社会主义法制的基本要求。我国现行的两种主要的职工参与形式职代会制和职工董事会制，应根据该制度本身的特点确定不同的适用范围。职代会制可广泛适用于拥有一定职工人数的企业，有如德国企业委员会适用于一切拥有5名以上雇员的企业；职工董事会制可适用规模大、职工人数多的公司。《公司法》应明确规定职工董事适用于一定规模和法律形态的所有公司。鉴于我国《公司法》规定的公司形式只有有限责任公司和股份有限公司（国有独资公司是有限责任公司的一种特殊形式），法律可以规定拥有一定职工人数的公司的董事会中职工董事应有一定的名额和比例，以保证职工可以通过这一方式参与企业决策。

其次，相关法律应明确规定职工代表大会与公司机构共决的范围和实现共决权的途径和方式；否则，如果仅依现行《公司法》中的有关规定，职工代表大会这种形式将流于形式，不能起到维护职工合法权益的作用。

有关企业职工参与程度。不论是职代会，还是职工代表参加公司决策机构，其参与公司决策的程度与德国相比，我国是比较弱的。原因是多方面的，有政治的、经济的和其他社会因素。我国不一定按德国的模式效仿。但就我国现行法律规定的参与方式、内容来看，首先由于我国职代会中职工范围既包括劳动法意义上的劳动者，又包括属于相对方的管理者，势必影响这一反映职工要求、意见的机构的功能的发挥。其次，我国职代会在事关劳动者切身利益的劳动人事方面无参与权，导致职工的劳动利益不能通过这一方式事前加以维护，一旦企业方损害劳动者的利益，劳动者只能通过纠纷解决程序这一事后措施加以补救，这在目前我国劳动力市场严重供过于求和劳动者知识技能普遍不高的环境下，对劳动者利益的保护是很不周全的。我国应该扩大职代会在这方面的参与权。第三，由于我国公司法对职工董事、职工监事的比例、人数未加以强制规定，使法律确认的这种职工参与公司决策模式流于形式。我国相关法律应明确规定：职工参与制是劳动法意义上的职工参与企业管理的形式，排除管理方的代表以职工身份参与；强化职代会在企业劳动人事方面的参与权；明确规定职工董事、监事在董事会、监事会的人数和比例。

有关职工参与决策的程序。企业职工参与决策的内容必须由一定的程序来保障，由于我国法律对此未加具体规定，致使严重影响职工参与企业决策权的发挥，这是我国有关法律必须加强的。