【内容提要】本文在借鉴国外金融资产管理公司运作的成功经验的基础上，对我国金融资产管理公司的组织形式、组织机构及债转股后，金融资产管理公司股东的持股形式、股东权利和股权流通等问题作了具体的分析，并提出了立法建议。
【关 键 词】金融资产管理公司、组织机构、债转股、立法建议

成立资产管理公司（Asset Management Corpotation，以下简称AMC）集中处理银行的不良资产，防范金融风险，恢复公众对银行体系的信心，是国际上的通行做法。（注：AMC是一个通用的名称，各国具体称呼均有不同。）1999年我国四大国有商业银行也分别成立了资产管理公司。但我国经济法律环境与AMC的成功运作所需的外部条件存在的较大差异决定了AMC在我国的运作须有自己的制度创新。本文拟从借鉴国外立法经验入手，对我国AMC的使命、性质、组织机构及股权运作等问题进行法律分析。

一、国际上AMC运作的成功经验及对我国的启示

（一）国外AMC的运作模式
1.美国RTC——发达市场国家的成功先例
美国是世界上最早成立资产管理公司的国家。1989年为了挽救美国储蓄贷款机构出现的信用危机，美国成立了清算信托公司(Resolution Trust Corporation，以下简称RTC）。RTC在处理资不抵债的储蓄机构的资产时，以清算人的身份把它接受下来，利用大宗销售依约偿债资产，大宗销售逾期偿债资产，个别销售和招标等投资银行手段，在不充斥市场的同时，尽可能地迅速出售资产。在短短5年的时间里，RTC共出售资产总值达4000多亿美元。〔1〕美国RTC运作的成功是以其发达的证券市场为依托的；凭借其证券市场的高容量性及强流动性，RTC能通过资产快速处置方式让不良资产尽快回到市场运作中去，通过市场来有效配置，从而达到风险分担社会化的目的。
2.匈牙利HIDB——转轨国家的有效经验
匈牙利对银行呆帐的处理始于1992年的“贷款调整计划”。该计划分为银行主导型贷款调整和公司主导型贷款调整计划两个方面。前者是通过匈牙利投资开发银行(HIDB)来实现的，即政府通过支付可自由转让的贷款政府债券，将其中一部分呆帐折价卖给HIDB，再通过HIDB重新安排这些债权，将其债转股或核销；后者则直接由政府购买小范围的某些公司的呆帐。由于贷款调整计划只是通过资金的注入来核销呆帐，并没有触及银行的机制和企业的组织、控制、运营体制，这些银行和企业财务状况于1993年又一次恶化，因此匈牙利政府被迫于1993—1994年再次向银行注资。这次政府开始着重对银行和企业进行重组改造，终于取得了成功。〔2〕
3.马来西亚DN——新兴市场国家的新型模式
亚洲金融危机爆发后，马来西亚于1998年成立了资产管理公司（Danaharta，以下简称DN）。DN的主要职能是对银行不良资产进行专业化处置，并实现不良资产回收价值的最大化。DN按公司法运行，同时马来西亚国会通过特别立法赋予其必要的特别权利。截止1998年11月底，DN共收购了264亿林吉特的不良贷款，使银行的不良贷款率大大下降。马来西亚DN运作的一个重要特点是，它是与企业债务重组委员会和银行重组机构两个相互独立的机构共同存在的，其目的在于通过三个机构的相互合作与制约，避免道德风险。〔3〕
（二）三国AMC运作的成功经验
通过上述对美国RTC、匈牙利HIDB及马来西亚DN运作的分析，我们不难发现：由于各国经济法律环境的不同，AMC在机构设置、功能定位及具体运作上均呈现不同的特点。如美国RTC具有“政府机构”性质，它并不追求盈利最大化，而是凭借其发达的证券市场尽可能快速处置其不良资产；匈牙利因其处于向市场经济转轨时期，面临化解金融风险和企业改制的双重任务，因此政府在处置不良资产时将银行重组与企业改制结合在一起；马来西亚的DN则是按公司法运作的企业，受亚洲金融风暴的影响，政府在处置不良资产时着重防范道德风险。
即使如此，各国AMC在动作过程中仍具诸多共性：首先，各国V赋予AMC特殊的法律地位。表现在，AMC一般都有特殊的法律授权。如，美国的RTC是根据1989年《金融机构改革、复兴和实施法案》成立的；马来西亚的DN是根据国会1998年的《Danaharta法》成立的。同时，这些法律至少会赋予AMC以下一些一般企业所不具有的权利：一是与原债权银行签订转让协议，即使贷款债权及其待处置担保资产转移生效，无须债务人和担保人的认可；二是根据需要，AMC可以向借款企业派驻专员，接管企业管理层；三是有权检查债务人的帐目和制止其恶意逃债行为。〔4〕其次，无论是西方发达国家还是东南亚新兴市场经济国家均赋予AMC各种特许手段，主要是全方位的投资银行手段，包括企业收购兼并、重组、分拆、上市、证券化、证券承销与买卖、基金发起与管理、财务顾问等，以提高资金回收率。最后，AMC只是一个阶段性的存续机构，一旦其完成处置不良资产的使命后就立即解散。
（三）几点启示
1.尽管AMC是信用危机的产物，化解金融风险为各国所面临的首要任务，但因各国国情的差异，AMC的目标和使命也可能会具有多重性。以匈牙利为代表的转轨国家的相关实践充分说明，若无视本国国情，单纯从银行出发来化解金融风险，将可能事与愿违。
2.既然AMC的主要职能是化解金融风险，那么AMC必须借助投资银行等手段，而这一切均须依赖于较成熟的资本市场。如果没有完善的资本流动机制，AMC将无从发挥作用。
3.完善的法律制度是AMC成功运作的制度保障。毫无疑问，美国的《金融机构改革、复兴和实施法案》、马来西亚的《Danaharta法》为AMC的规范操作提供了法律依据。

二、我国AMC的历史使命及法律定性

（一）历史使命
与其他国家一样，我国AMC的组建与恢复公众对金融机构的信心这一特殊目标不无相关。但应该看到的是，我国银行大量不良资产的出现有其极其深层次的原因。80年代以后，我国实施“拨改贷”的政策，即由银行贷款来维持国有企业的生产与投资，以改变企业无偿占用国家资金的状况。这导致企业资产结构中的负债比例过高。但是，长期以来，我国国有企业存在产权高度集中、所有者缺位、治理结构失衡及“内部人控制”严重等问题，〔5〕国企效益普遍低下，不能偿还或按期偿还银行贷款，进一步恶化了银行的资产状况，使其不良资产急剧增加。因此，国有企业的经营管理不善不能不说是银行不良资产的深层次原因。这就必然决定了AMC处理不良资产时不能单纯从银行出发，而必须把清理银行的不良资产与企业的战略性改组结合起来，使国有企业的效益根本好转。只有这样，才能真正解决国有银行的不良资产问题。国企机制不转换，国有银行“永无宁日”，国企效益不好早晚要向银行转嫁矛盾，这个矛盾就是明天的不良资产。所以，目前我国AMC的核心任务不是恢复公众对银行体系的信心，而是借处理银行不良资产的契机，推动国企机制转换，建立现代企业制度。〔6〕
十五届四中全会《决议》指出：“结合国有银行集中处理不良资产的改革，通过金融资产管理公司等形式，对一部分产品有市场，发展有前景，由于负担过重而陷入困境的重点国有企业实施债转股，解决企业负债率过高的问题。”并要落实“有进有退，有所为有所不为”，对国有企业进行战略改组。这正是对AMC历史使命的深刻阐释。
（二）特殊的金融机构。
因为政策性金融机构对市场缺陷起一种适度弥补的作用，而AMC不是为纠正市场缺陷而设。〔7〕笔者认为，我国AMC为一种特殊的金融企业，其特殊性主要表现在以下三个方面：
1.政策性　首先，AMC是代表政府处置银行不良资产的专门机构，具有特殊的身份，这决定了AMC在运作过程中具有一般金融机构所不具有的特别权利。其次，AMC的组建是我国国有商业银行不良资产积聚与国企高负债经营双重压力的结果，也是我国国企改革这一政策大背景下的产物，是政府政策上的选择。第三，虽然AMC在运转过程中要“最大限度保全资产、减少损失”，但其并不以营利为目标，其核心任务是推进国企改革。
2.投资性　从某种意义上讲，我国之所以成立金融资产管理公司是为了规避《商业银行法》有关禁止银行向企业投资的规定。〔8〕资产管理公司与商业银行是不同的法人组织，二者在经营业务上具有独立性。因此，我国AMC实际上承担了投资银行的功能，其业务范围极为广泛，不仅包括直接参与企业投资，实行债转股，而且包括资产重组、置换、转让与销售、发行债券、资产证券化及债券股票承销等业务。
3.阶段持股性　虽然债转股只是AMC处置不良资产的诸多手段之一，但由于其肩负推进国企改革的神圣使命，并具有操作简便，社会震动小等特点，因此成为AMC运作过程中最为关键的一环。债转股后，AMC成为负债国企的持股股东。但AMC不可持续经营的特点决定了它必须于条件成熟时尽早退出。因此，AMC的持股具有阶段性。

三、组织形式及组织机构

（一）组织形式
如前所述，我国AMC系具有法人资格的国有独资金融企业。这是从AMC的性质上界定的。从AMC的组织形式看，我国AMC应为国有独资公司。首先，从投资主体来看，我国四大金融资产管理公司的资本金100亿人民币（其中东方资产管理公司的资本由60亿人民币和5亿美元组成）都由财政部全额投入，并与商业银行在法律和财务上相互独立。其次，从责任承担来看，国家在其出资范围内承担AMC在运作过程中承担的债务。最后，从实际情况来看，AMC仍按公司的机制运行，设有董事会和监事会。因此，将AMC界定为国有独资公司是符合法律规定和实际情况的。
（二）组织机构
公司的组织机构指公司根据其决策、执行和监督机能的不同设立的机构的总称。其中，股东会（股东大会）是权力机构，董事会是执行机构，监事会是监督机构。在我国，国有独资公司因其投资主体的单一性，在机构设置上，不设股东会，只设董事会和监事会。
我国AMC为国有独资公司，在组织机构上也设置了董事会和监事会。笔者认为，AMC在组织机构设置过程中必须遵循以下两个原则：第一，必须克服原有国有独资公司存在的缺陷。依原《公司法》规定，董事会成员由国家授权投资的机构或授权的部门委派或更换，董事长、副董事长由上述机构或部门从董事会成员中指定。而新修改的《公司法》又要求国有独资公司的监事会主要由国务院或国务院授权的机构部门委派的人员组成，这样，决策机构和监督机构都由政府控制，很难真正做到“政企分开”。（注：我国《商业银行法》第43条规定：“商业银行在中国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产，商业银行在中国境内不得向非银行金融机构和企业投资”。）国有独资公司的另一个弊端在于，经国家授权投资的机构或部门的同意，董事会成员可以兼任经理，这样容易导致权力的过度集中，形成“内部人控制”。鉴于此，AMC在监事会人员配置及经理人员聘用、选任等方面必须突破现行《公司法》的相关规定。《关于组建信达资产管理公司的意见》规定，“设监事会，由财政部、人民银行、外部专业人士及公司管理人员、员工代表组成”。这种规定无疑是有积极意义的。另外，在AMC的董事会成员配置上要有利于AMC在条件成熟时顺利退出。一个行之有效的作法是，AMC的员工主要从国有银行系统现有人员中招聘，部分技术骨干从社会招聘。从国有银行招聘的人员，仍将持国有银行员工身份。这样，所聘人员基本来自国有银行，能阻止AMC自身利益共同体的形成，也便于以后解散。〔9〕另外，有必要引入外部董事机构。外部董事由法律、会计和金融方面的专家组成，他们参加董事会议，为公司经营决策提供咨询和建议。〔10〕

四、AMC股权运作的法律分析

实施债转股后，AMC将成为负债企业的阶段性持股股东，行使股东权利。那么，AMC股东究竟以何种形式持股，享有何种股东权利及股权是否具有流通性等，将成为急需解决的法律问题。
（一）持股形式
依股份所表示的股权内容的不同，学理上有所谓普通股与优先股之分。凡较普通股享有优先权益者，为优先股。其优先性表现在公司分派股息红利较普通股优先；分派剩余财产时较普通股优生。优先股之发行在性质上有违股东平等原则，因此，按照国家体改委《股份有限公司规范意见》第39条之2款的规定，优先股仅为无表决权的优先股。
对于我国AMC应以何种形式持股，有的学者主张AMC应以优先股形式持股，认为以优先股形式持股将有利于国家以固定的股息率获得稳定的收入，减少经营风险。〔11〕有的学者则从国企公司化改造的角度出发，主张在国企公司化改造过程中将国有股设置为优先股。〔12〕笔者认为，AMC持股形式应以普通股为宜。其一，AMC持股的目的是通过参与企业治理，达到推动其改革的目的。这要求AMC股东必须具有对企业经营决策施加影响的表决权。其二，AMC在持股过程中，要保证“最大限度保全资产，减少损失。”但这一经营目标的实现，在以普通股形式持股时仍可通过其他方式实现。如，强制债转股企业必须以税后利润的一定比例（如50%—70%）发放现金红利；对于债转股形成的股权，允许AMC企业清算破产时优先受偿等。〔13〕其三，我国国企负债率普通较高，债转股后，AMC所拥有的股权份额将在转股企业中占较大比例，这种股权过度集中的情况处理得不好，无疑会对企业的治理造成负面影响。但必须看到，AMC只是阶段性持股股东，当企业经营好转时，它会通过多种方式转让其股权，实现股权多元化，由各种社会公众股、机构法人股或外资股来共同参与企业的治理。因此，AMC以普通股形式持股将更有利于其使命的完成。
（二）股东权利
作为股东，AMC享有公法上的自益权和共益权，但是，AMC又不同于一般的公司股东，作为承担政策性任务的非银行金融法人，其使命能否完成很大程度上取决于AMC股权的内容及股权行使的方式。这要求AMC股东权利的享有不囿于现行公司法等法律、法规的束缚。对此，学者有不同的观点。第一种观点认为AMC以优先股形式持股，因此应放弃对企业的管理决策权；第二种观点主张AMC不直接参与对企业的经营管理，而主要是参与企业的重大决策的监控；〔14〕第三种观点则认为AMC需享有实质性的股东权利，具体包括组织人事权、重大决策权、监督管理和激励决策权及对债转股资产的保值、收益和处置权。〔15〕笔者赞同第二种观点。首先，AMC的组成人员主要从原国有商业银行中选调，从事的是投资银行业务，并不擅长于企业的经营管理；其次，AMC地位特殊，若赋予其过大过多的权利，容易造成另一种形式的“政企不分”，妨碍企业的正常运转。因此，一方面，必须赋予AMC一些特别的权利，以保证其运作顺利进行，推进国企改革；另一方面，又必须对其股东权利作适当的限制，以防止其对企业的过分干预，演变成另一个“行政机关”。具体而言，AMC的股东权利主要包括：(1)决策权，即企业的重大发展战略及重大的投资项目等事项要由AMC参与的董事会决策和决定。(2)监督权，包括行为监督和财务监督。前者主要指对国企法定代表人及其他高层领导人的职务行为进行监督，防止内部人控制；后者主要是由AMC利用专业优势定期派驻财务人员对企业的财务状况进行检查，披露其生产经营状况，增加透明度，便于外界监督。(3)弹劾权，即当企业领导人的经营管理行为违反公司章程和法律规定时，AMC可以将其弹劾或提请有关部门处理。(4)接管权，这是各国立法赋予AMC的权利。当企业的经营管理不善严重影响经营目标的实现时，AMC可以接管其管理层，由其聘请行业管理公司或专业人员予以管理。总之，通过这些特别权利的享有，AMC能有效监控企业而又不至于过分干预企业正常的生产经营活动。
（三）股权流通
AMC为阶段性持股股东，当其实现经营目标后，就会及时退出。从实践来看，AMC退出的途径有二：一是企业回购，即由原负债国有企业按事先与AMC签定的“回购协议”将AMC的全部或部分股权购回；二是向公众出售股权。这是国际上处置不良资产的行之有效的做法。企业回购的最大弊端在于，它并不是一种市场化的退出手段，它人为地为国有经济的战略退出和民营化制造了障碍，〔16〕不利于国有企业多元持股结构的形成及建立现代企业制度。中国社会科学院院长李铁映在《关于国有企业改革与发展的若干建议》中指出：“对国有企业实行公司化改造，关键是要实现投资主体多元化。”“在国有和集体资本控股的条件下，实现投资主体多元化，是扩大公有资本支配范围，发挥国有资本主导作用，构建公司治理结构的前提条件，也是解决国有企业负债率过高的重要举措。”〔17〕债转股无疑为国企的公司化改造提供了良好的契机。AMC向公众出售股权将有利于社会公众股、法人股或外资股参与国企的治理，真正做到国企投资主体多元化，投资风险承担社会化。但在我国，AMC的转让股权存在诸多的法律障碍。
1.《股份制企业试点办法》、《股份有限公司试点意见》根据投资主体的不同将股权设置为国家股、法人股、个人股和外资股。《公司法》虽然在股权设置上确立了“同股同权同利”的一般要求，但由于国家股、法人股、个人股关系到“公有与私有”的问题，因此，在实际做法上，都是区别对待，使得国家股、法人股不能和公众股一样在证券交易所进行场内交易。〔18〕
2.在股权转让的审批制度方面，《公司法》第71条规定，“国有独资公司的资产转让，依照法律、行政法规的规定，由国家授权投资的机构或国家授权的部门办理审批和财产转移手续。”第148条规定，“国家授权投资的机构可以依法转让其持有的股份，也可以购买其他股东持有的股份，转让或者购买股份的审批权限，管理办法，由法律、行政法规另行规定。”这种国有股份的行政审批制度制约了国家股和法人股的流动性。
3.在机构投资者的准入资格上，1993年颁布的《企业债券管理条例》第20条规定，“企业发行债券所筹资金不得用于房地产买卖、股票买卖和期货交易等与企业生产经营无关的风险投资。”1995年生效的《保险法》明确规定保险基金不得用于购买企业债券及抵押贷款。而事实上，没有机构投资者的参与，仅依靠个人投资来实现规模巨大的债转股股权社会化是不现实的。〔19〕

五、立法建议

AMC的组建是我国特殊国情下的无奈选择。一方面，它必须借鉴国外先进的经验，综合运用各种市场化的手段来推进国企资产重组，结构重组，以完善现代企业制度；另一方面，我国现行市场经济体制下的法律制度难以满足AMC运作的需要。因此，我国必须尽快完善相关法律制度以保障AMC合法、有序、高效运作。
鉴于我国目前存在的情况，有的学者对我国AMC面临的法律障碍进行了专门的论述。他们认为，作为AMC设立依据的《关于组建中国信达资产管理公司的意见》仅是部门规章，效力层次低，权威性和普遍适用性不足，无法为AMC的运行扫除法律障碍。同时，现行法律法规还对AMC有诸多限制，具体包括证券业、银行业、信托业、保险业“四业分营”的法律限制，信贷资产证券化的法律限制，对企业重组的法律限制和资产变现渠道的法律限制等。因此，该学者提出了制定我国《金融资产管理公司法》的设想。〔20〕上述分析无疑是颇有道理的，但笔者认为，专门制定金融资产特别法是不现实的。因为，AMC仅是一个阶段性存续机构，从国外经验来看，AMC处置不良资产所花时间一般为3—5年。〔21〕我国不良资产的相对规模大和财政资源的溃乏决定了较之外国银行不良资产的处置是一个相对较长的时间，但也不会太长，要在如此短的时间内，制定一部法律不仅不现实，而且意义不大。因此，当务之急可以由国务院牵头制定一部单行法规，对AMC运作中的有关问题予以规定，具体内容包括：(1)AMC的性质、任务和业务范围，公司资本与经营管理机构，公司的监督管理等方面的规定；(2)AMC资产重组方式特别是债转股的有关问题的规定，包括债转股的条件，转换比例，债转股后AMC的股权运作方式等；(3)AMC退出途径及税收的减免等问题的规定。
*武汉大学法学院教授，博士生导师

**武汉大学法学院1999级经济法硕士研究生

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