二、竞争政策与产业政策协调机制的比较考察——以企业合并控制为视角

（一）欧共体

欧共体有着完善的竞争政策，如欧共体条约中的第81条和第82条。但是，欧共体合并规则第2条规定，控制企业合并要考虑技术和经济的进步，这一评估标准暗含了产业政策因素；欧共体条约第3条m款增加了产业政策的内容——“加强欧共体产业的竞争力”；第157条又对产业政策作出了具体规定。这样，欧共体条约和其他有关竞争法的单行规定中竞争政策与产业政策的同时存在。为避免他们冲突，为此欧共体确立了竞争政策优先于产业政策原则（the priority of competition policy to industrial policy）[1]。也就是说，欧共体虽然在条约中规定了产业政策，但这些产业政策处在竞争政策之下，欧共体条约第3条g款的效力高于m款。欧共体条约第157条针对本条第1款规定的产业政策内容做了自我限制：“欧共体产业政策的竞争力追求不能扭曲欧共体的市场竞争。”即便对欧共体合并规则第2条来说，如果按“经济和技术发展”标准能被准许的合并，也是以有利于消费者和不阻碍竞争为前提的——即如果合并有可能加强或产生阻碍竞争的市场优势地位产生，经济和技术进步因素将不予考虑。同时欧洲法院也裁决：“基于协调欧共体条约不同目标而准许的反竞争行为必须依照欧共体条约第2节第3条进行限制。”欧共体的做法为发展中国家和转型国家提供了极好的示范作用，即以法律形式明确了竞争政策的优先地位[2]。

当然在实际运作中，即使合并导致了市场优势地位的产生或其他竞争问题，欧委会出于产业政策上的考虑依然批准相应的合并案的事例也有很多。这方面的著名案例有Aerospatible-Aleenia/De Havilland公司案[3]，Mannesmann/Vallourec/Ilva案[4]，Renault/Volvo集团案[5]等。

另外，欧共体还经常通过程序保障被控企业充分的辩护权来协调产业政策和竞争政策的冲突。欧盟和美国都允许执法部门、涉案企业为自己的决定和行为提出抗辩——合并有益于改善市场竞争条件、社会公共利益、国际竞争力、效率等，其中最常用来变相为产业政策辩护的就是“效率”。欧共体《关于竞争政策的第23次报告》中阐明：“企业的合并有助于经济结构的重组，而企业间的合并行为有益于具有重要意义的规模经济。规模经济有助于产品质量的改进，技术开发以及将其成果转化为生产力，从而有利于经营者开拓新的市场。”[6]这是一种以容许辩解的方法解决两者冲突的方法。但是，变相推行产业政策的抗辩只是一种有限许可，执法部门也不是将“效率”作为批准企业合并的唯一依据。　

（二）德国

除了最近的瑞士立法外，德国是唯一在其竞争法中规定了一个特定机构的国家，目的是考虑产业政策[7]。德国的合并控制制度在制定限制竞争法时被遗漏了，直到1973年引入合并控制的有关条款时，经济部长和工商业界都坚持应该授权经济部在压倒一切的国家利益受到威胁的特殊情况下，否决联邦卡特尔局关于禁止合并的决定。德国《限制竞争法》第42条规定：“联邦卡特尔局禁止的合并，若个案审查该合并所带来的整体经济利益大于限制竞争之效果的，或该合并对多数的公共利益而言是属正常的，经济部长可以依申请对该合并予以特别许可。”然而，人们担心这会为通过政治影响干预竞争法制度提供通道。1989年，经济部长的确行使其权力，否决了联邦卡特尔局的一项合并禁令，该合并涉及德国最大的工业公司Daimler-Benz AG和主要的飞机制造企业Messserschmidt-Bolkkow-Blohm。该合并案引发了关于政治干预问题的激烈讨论[8]。由于涉及经济部强调的有关德国经济利益的合并，所以该案更受瞩目。自然，它也为我们提供了一个洞观产业政策和竞争政策之间冲突的现代样本[9]。

需要说明的是，事实上德国经济部长事实上很少行使这项授权，他强调该权力仅应在特殊情况下行使。截至2001年，在德国共有133个合并被禁止，其中有16个合并申请了部长的批准，但其中只有6个合并得到了经济部长的许可，而且大多被附加了特定的条件。其中有1个最具争议的合并案件被中止执行。德国的垄断委员会对这些经验以及对分设执行竞争政策与执行产业政策机构的做法给予了积极的评价。[10]　

德国的该项制度之所以成功是有前提的：其一，国机构所做裁决的过程是透明的。联邦卡特尔局关于禁止的决定必须向社会公告，垄断委员会的咨询也应向社会公告。因此，经济部长必须提出强有力的论据，说明整体经济的好处超过了自由和不受限制的竞争。而且，做出决定前必须公开听证，因为这些左右公众观念的机构的程序透明化是避免所有重要合并不受政治影响的一个重要因素。其二，联邦卡特尔局和经济部长对开放的市场制度的价值和本质至少有一个共同的认识。这种认识上的一致性可追溯到德国的第一任经济部长路得维希•艾哈德。他坚决主张建立竞争秩序，是德国社会市场经济的经济模式的创建者之一。他建立了德国的经济思想的传统，而且这种传统目前至少在一定程度上仍在沿用。[11]　

申言之，要采纳德国的模式，并使之具有可操作性，应需要三个基本条件：第一，竞争执法机关必须真正是独立的，其成员必须是独立机构提名推选的反垄断法专家。第二，对竞争在经济和社会中的作用有一个普遍的基本认识，并根据这个认识决定设置执行竞争政策和产业政策的相关机构。否则，就会产生所有或大部分被禁止的合并案被提交到执行产业政策机构的危险。第三，必须保证这些机构的观点及其裁决的透明度，保证公众参与决定的权利。[12]