第二节  银行信贷集中行业风险的法律限制－以房地产业务为例 

信贷集中于部分高收益行业，是银行的作为企业的理性选择，也是银行自主经营的应有之义。出于对银行经营自主权的尊重，各国目前还较少对行业、部门、地区贷款集中进行比例指标限制，基本上处于由银行自律监管的层面。[①]监管部门一般对不进行直接的指标控制，但对于房地产融资各国均有一定程度的限制。这是因为房地产融资所需资金量大，时间跨度长，不确定性因素多等特点易造成银行业的潜在风险。但必须明确的是各国监管机构对房地产信贷的管控，主要是出于对流动性的考虑，防止银行资产大量集中于流动性差的资产。

各国商业银行对房地产业提供的资金与各国房地产融资结构有很大的关联。实际上，房地产业，特别是住宅的融资在相当部分的国家，特别是欧美国家并不是主要依靠商业银行完成的。商业银行仅承担了一部分放款。[②]许多国家，房地产业所需的资金大多都是通过非银行金融机构来筹集。如在美国商业银行所提供的资金仅占住宅市场资金的15%。而在香港这样的地区，房地产金融是纯粹的商业行为，而且由于融资的结构问题，使得房地产业对银行资金的依赖程度很高，房地产业的风险几乎全集中于银行业。但得益于香港银行业较高的管理水平和监管当局的有效监管，香港银行业的资产质量一直较好。

一、香港房地产信贷集中风险的法律控制

香港市场狭小，经济对股市与房地产业的依赖度较大，银行授信有天然的集中趋势。但香港银行一直以良好的资产质量，较低的坏帐率闻名于世。

银行客户的行业分布对香港银行的经营风险有较大的影响。若银行业集中某一两个行业，那么该行业的经营风险就决定着银行的主要风险。银行与客户进行交易是双方相互选择的结果，但银行对自己客户的行业分布的可控性较弱。在其决策模式与人力资源一定的情况下，其整体风险是银行本身不能直接控制的。而香港有限的土地资源，快速发展的金融体系，使得房地产与股市成为香港的重要部门。这就决定了银行客户群的主要来源。这种外在环境造成香港银行客户的行业分布不得不过分集中，而这类资产的价格有常常发生波动，大大增强了银行业的风险。银行业的危机往往是紧随着地产价格的崩溃而发生的。在信贷集中的行业控制中，对房地产业信贷风险的控制往往首当其冲。房地产由于其自身特点是银行的主要客户，但是，如果管理不当其所积聚的风险也非常惊人。在这方面，韩日等国的惨痛教训提供了最好的反面教材。

从下表中得知，1999年银行业对地产行业的贷款占总贷款的52%，对金融企业达10%。可见，银行业对地产业和金融业承担过度的风险，直接影响了银行经营的稳定性。诚然，由于外部条件所限，银行只能在外部给定的整体风险，这一前提下，在单个企业上控制风险，关键就是银行形成对风险控制的管理模式与惯例，对每个企业认真审查尽量缩小风险。故此，客观上要求政府加强监管。银行与客户之间存在着锁定联系，从而使对其客户的行业分布可控性较弱，当银行客户的行业分布集中时，银行业的风险难以分散。虽然银行在其经营过程中会采取自我限制的措施，防止其对特定行业的暴露，但竞争加剧往往会使银行自发采取这些措施成为不可能。因此监管当局的介入，变得非常必要，通过监管模式管制使得控制过分集中风险的思路进入管理层，以避免金融机构从事过分集中风险的商业行为。

因此，金管局对房地产信贷实施较严格的监管 。在房地产贷款的相关指引中规定各种比例限制并要求商业银行严格执行。金管局对各家银行每年的房地产贷款的增长预算进行审批,避免房地产信贷过快增长。按照金管局的理念,凡是过快的增长必然隐含重大风险。因此,金管局规定：商业银行必须每年将当年的房地产贷款增长预算提前报金管局审批, 增长必须先满足监管者风险控制的要求。对于增长过快的预算，金管局不予批准。一旦发现银行不按审批过的预算执行，金管局将会采取严厉的监管措施。
   房地产贷款主要包括房地产开发类贷款和个人住房贷款。个人住房业务，基本上是香港个人银行业务的一个主流，它是为购买住房提供资金的定期抵押贷款。80年代早期，住房按揭贷款金额可高达抵押财产评估价值的90%，然而从90年代初起，贷款金额仅为抵押财产评估价值的70%。1997年1月，金管局要求对于价值在港币1,200万元以上的豪宅按揭限制在60%[③]；但对于中小型住宅的按揭比例不变。1997年6月，金管局引入资本基础的固定百分比（250%），作为评估银行按揭贷款的内部大概指标。抵押贷款高于资本基础百分比的银行被认为不可接受，并将受到更加严格的监管。

七成按揭上限是政府为限制地产市场投机活动做出的反应，但经过97年亚洲金融风暴，楼宇价格大幅下跌，市场投机活动大减，加上特区政府为鼓励更多人士自置居所，于99年3月起推出按揭担保计划，间接增加按揭贷款金额至楼宇估值的85%。[④]但银行对"居者置其屋"（或称租者置其屋）计划中的公屋贷款不受此项限制，1998年初香港两大银行：汇丰银行及恒生银行率先以低于优惠利率的利息，推出公屋十成按揭贷款。银行决定向公屋准业主贷款，主要是考虑到还款有房委会作担保，贷款全无风险，因为若业主未能按期供款，物业将由房委会认购，此项例外有助于帮助有志置业人士拥有自己的物业，改善居住条件，有助于社会稳定。同时金管局规定：借款人每月偿还房地产借款和各类债务的金额不能超过月收入的 50%-60%。

金管局规定银行房地产贷款占总贷款的比例不可超过40%，对于房地产开发类贷款，贷款不能超过土地成本的 50%,不能超过建筑成本的 100%等。并要求各家商业银行严格执行。

各家商业银行在房地产贷款的风险防范上也非常严格。首先，香港的商业银行对开发商发放的贷款并非一次拨付到位，而是按照建筑进度，逐层拨付。其次，要求房产销售收入首先用于还贷。香港的商业银行向开发商发放贷款的前提条件之一是要求开发商将房屋的销售收入存入发放贷款的银行。销售收入首先用于还贷，保证了房地产贷款的及时回收。三是各家行制定严格的贷款比例界限，确保有资质开发商入围，降低贷款风险。如恒生银行规定：土地抵押贷款不能超过土地价值的40%低于金管局 50%的规定；开发商最高贷款额不能超过物业估价的 70%等.。对于个人住房贷款的风险防范 ，除了考察抵押物－房屋的质素外，更加重视对借款人还款能力的考察。其次是严格执行有关贷款政策，有效控制个人住房贷款风险。 香港商业银行在发放个人住房贷款时，对各项限制性指标的执行几乎总是略低于金管局的限制的。如住房贷款的最高贷款额不能超过所抵押房产价值的 70%,还款期加上房子盖成的年限不能超过 45年,借款人每月还款额不能超过其月收入的 45%等。由此可见，香港银行业作风稳健，银行内部控制与外部监管相得益彰。

总体而言，香港对于房地产贷款的监管还是令人满意的。。香港银行业的本港客户主要集中于房地产企业，对银行来说是无法改变的。但至2003年，物业价格较高峰时下降了65%，银行并未出现大规模的不良贷款，这充分证明香港银行体系稳健和监管的有效。

但在过去的实践中，金管局亦有不足之处。激烈的竞争和银行对利润的追求往往会使得在经济繁荣时，银行业整体放松贷款条件。在这种情况下，金管局就必须发挥主动作用，在经济形势好的时候更要引导银行谨慎放款。试想在1991年11月香港居民住宅平均价格在每尺2000港币时就开始实行的七成按揭，一直延用到1997年每尺6500港币的时候，实际对物业价格的过快上升有推波助澜的作用，同时也埋下了银行贷款质量的隐患。至2003年，物业价格较高峰时下降了65%,银行在高峰按七成比例做的按揭就处于风险较大的境地，可能出现贷款抵押物价值不足的情形。因此假设在1996年第四季度楼价飙升时，银行采取更为谨慎的信贷政策，或者金管局要求银行降低按揭成数，也许楼价上升的势头会得到抑制，在金融风暴后银行信贷质量面临的问题会少得多。

因此当各家银行从各自利益出发未能自觉控制按揭贷款比例时，金管局应该及时发出指引，以间接抑制物业价格非正常飙升，避免给贷款质量留下隐患。在这一点上，也是值得内地监管当局借鉴。

二、美国商业银行房地产信贷风险的法律控制

在美国，房地产在银行经营权限的历史中有其特别之处。出于对银行流动性的考虑，从1863年《国民银行法》最初通过到1913年，联邦银行是被禁止为不动产提供贷款的。从1913年到1982年，通过了一系列针对不动产的规范性限制，特别是包括了贷款—价值比例。从1913年到1974年，联邦法律的立场是，因为不动产贷款代表的是非流动性资产，此类贷款应该与最稳定的银行负债捆绑在一起。因此，全部不动产贷款被限制在银行资本与盈余的25%或储蓄的33%以内。

在不动产贷款方面，美国银行有过许多糟糕的经历。1975-1976年不动产投资信托的崩溃，连同大量的银行债务，导致重大危机以及随之而来产生的不动产贷款问题。

国家银行涉及到不动产贷款的交易主要由12.USCA的5个不同条款来规范的。[⑤]在其对银行业务的描述中，提到“在个人抵押物上的贷款”。作为否定意义的含义，这一条款认为，为作为抵押物的不动产提供贷款并不是银行业务的一个组成部分。这反映了监管机构早期对商业银行从事不动产贷款是持否定态度。这是因为在美国，银行的作用最初被界定为服务于商业需要，主要致力于发放短期商业贷款，对个人的服务是不充分的。[⑥]特别是因为，在银行体系外，存在一个储蓄机构。传统上，住宅抵押贷款这样的长期放款项目主要是由储蓄机构来完成的。而储蓄机构由于在吸纳长期资金上的便利，相当长时间一直是房地产市场的主要资金提供者。美国在房地产信贷的管制本质上属于产品线的管制[⑦]。这种管制主要是通过控制受限制机构对非自有资金的需求状况。但事实证明这种管制对于银行体系的风险监管并没有突出的效果。而且会容易造成市场分割，不利于银行业务的多元化和风险的分散。

于是，随着法令的修改，如1982年的《加恩－圣·杰曼法案》去除了联邦银行不动产贷款限制的法律规定，仅要求他们遵守银行监理官对期限条件和限制的规定。这些规定要求，不动产贷款只受到银行安全稳健经营理念的限制。金融创新的发展，货币市场存款账户、小额定期存款、可转让提款指令账户(NOW)为商业银行提供了较稳定的资金来源。商业银行开始介入到房地产贷款市场。

1991年《联邦储蓄保险公司改革法》增加了12.USCA.181(O),要求联邦银行代理机构采用统一的规则，这些规则规定了不动产贷款的标准。当然，这些规则相当一般化，只规定了诸如贷款组合多样化和谨慎销售标准等项目。和这些标准一起的是机构间不动产贷款的政策方针。这些方针确立了贷款与价值的比例限制，如：对未开垦土地，贷款与价值之比是65%；不动产开发贷款,75%；商业建筑，包括公寓式住房，80%；1-4人的家庭住宅式建筑，85%；升值的地产,85%。银行贷款可以超出这些贷款与价值比例的限制，这样的贷款被称之为除外贷款(exception  locums)。除外贷款的总额不能超出一家机构全部资本的100%；对家庭住宅的贷款不能超过半全部资本的30%。

美国房地产市场与香港有很大的不同。虽然在一级市场上，私人信用占住房抵押市场的主导地位。住房信贷活动基本上是由各种私人金融机构诸如银行、储蓄贷款协会、互助储蓄银行或人寿保险公司等自发地组织经营，经营风险均由这些私人的金融机构承担。但是政府在通过各种形式的担保构成住房抵押市场的重要组成部分，在住房金融运行机制的主要环节都有政府参与[⑧]。发达的二级市场使得美国银行所持有的住房贷款转化为各种流动性较强的金融资产，风险被分散出去了[⑨]。因此，美国银行在房地产方面的限制较少，主要是由各银行的内控措施来完成的。

三、小结

从香港和美国在房地产贷款上的管控来看，银行在某一行业上的信贷风险与该行业本身的融资状况有很大的关联。香港房地产贷款融资渠道的单一性，决定了银行风险的积聚。也使该业务成为银行监管的重点。美国房地产融资渠道多样化，二级市场发达，所以银行管制的重点不在与此。从我国近年房地产金融的发展趋势来看，目前房地产业的风险主要是集中于银行的。由于二级市场不发达，房地产抵押贷款的风险无法分散出去，一旦地产价格下跌，银行受到的损失将很大。因此，监管当局有必要借鉴香港在这方面管控的经验。

当然房地产业金融风险的化解，需要整个融资市场的改革，很多是监管是银行业本身不能解决的。像香港银行对按揭业务的依赖和按揭贷款实行浮动利率，就不是金管局可以直接通过管制措施控制的。住宅按揭贷款一向都被银行认为是相当安全的业务，但是在资产价格上涨，投机活动蔓延的情况下，住宅按揭贷款对银行业带来的风险也比较大，特别是当不正常炒高的物业价格大幅下挫时更是如此。房屋抵押贷款的利率在香港采取的是盯住银行利率的浮动利率，其结果是在联系汇率制度面临冲击时造成的高水平利率会立刻传导给消费者。造成他们的偿还负担大大增加，而他们的偿还困难最终会反应为银行贷款质量下降，从而影响银行业的稳定。 而在一般发达国家，政府都是从政策上支持私人房屋贷款，鼓励提供定息贷款的。同时许多国家房地产融资结构多元化，对银行资金的依存度较小。

而在我国房地产业的投资风险和融资风险基本全集于银行一身，商业银行的潜在危机很大。而且有些问题并不是银行业本身可以解决。加之目前银行本身的业绩要求，缺乏盈利性的品种，房地产融资的长期性对风险的掩盖，使得银行在开展这方面业务的积极性很强，信贷条件有放松的趋势，潜伏的危机很大。