第二章  财政收入行为的调控原则

传统观念认为，宪法和行政法同属于“公法”，并构成了这个领域的全部。[1]晚近以来，财政法学逐渐从行政法学中独立并走向勃兴，在公法学构成中具有独特而鲜明的重要地位。财政收入行为从财政法中提炼出来，应遵循财政法的一般原则调整。同时基于财政法和财政行为的宪法背景和行政法法源，作为调控财政收入行为的基本原则，理应涵盖民主宪政的基本因子和行政法治的核心要素，并业已指导财政收入行为的合法运行和对财政收入行为的法律评价和规制。从法理逻辑上讲，民主宪政是财政收入行为最高阶的调控原则，行政法治是财政收入行为最基本的指导原则，财政平衡是财政收入行为最具体的规制原则。前述三者共同构建财政收入行为调控的基本框架，在法律价值和运行理念上对财政收入行为进行指引、规范和评价。

第一节  民主宪政与财政收入行为调控

中国政府的财政困境在直接层面上的原因在于公共支出需要的极度扩张与有限财政收入之间的突出矛盾所致，更深层面上则是因为中国宪政体制存在缺陷，致使财政权利未能得到有效控制与理性运作。[2]财政问题研究往往会涉及民主、宪政和法治等相关法学范畴，其中财政权特别是财政收入权也基于此成为财经理论与法治理论的联结点。财政收入行为作为财政收入权的实现形式，理应纳入到此种研究思路中，成为民主宪政视野下符合法理人权的政府财政行为和金钱给付行为。结合财政收入行为来理解民主宪政，可以从财政民主、权力制衡和人权保障这三个层面来对财政收入行为进行展开。其中财政民主是财政收入行为合法产生的制度前提，权力制衡是财政收入行为合法运行的机制基础，人权保障是财政收入行为合法行使的价值追求。

一、财政民主是财政收入行为合法产生的制度前提

财政收入行为的产生是基于财政收入权的先行存在，所以财政收入权的正当性就成为谈及财政收入行为而应首先讨论的问题。而财政立法领域（financial legislation）是代议机构进行“立法”的最早的领域，人们也因此在这个领域早早认识到涉及财政的“政治法律”（political laws）乃是某种不同于“司法法律”（juridical laws）的东西。[3]同时基于财政事项事关公民基本权的根本方面，所以“民主政府在财政以及非财政方面的实际操作，要求它的公民坚持所谓的‘立宪态度’。”[4]而宪政首先是与民主紧密相关联的，因为民主意味着“排除暴力与恣意之统治而以基于人民之自我决定而且依各该当时合于自由民主的多数决之意见所形成的法治国之统治秩序。”[5]民主原则是指人民为国家的主权者，国家主权特别是财政收入权之行使，必须直接或间接有民主的正当性，而且若一财政决策愈是具有重要之内涵，则其所须之民主正当性必须愈是提高。

财政民主主义主要表现为财政议会主义，即重大财政事项必须通过议会审批。财政收入行为作为预算之一个方面组成要素，可以从两个方面来阐述：一方面是体现在形式意义上，遵循民主程序的代议机构通过对政府预算的约束来体现对政府财政收入权和财政收入行为的控制。其中主要旨意有三点，一是多数决原则应当在议会议决程序中认真达成；[6]二是财政信息和列入收入范围的财政事项应当切实做到畅通、细致和全面；三是财政收入行为的监督和控制程序应当科学化、日常化和制度化。另一方面则是反映在实质意义上，代议机构作出财政收入行为的理由和目的应当确实体现国民意志和社会基本正义。这又可从三个层面来谈，一是代议机构本身应当真正代表国民，这在间接民主制度下尤为重要；二是在行政职能日益扩张的当前，政府财政权力已大大加强，议会应当更为有力地加以制约；三是在适应普遍经济政策和社会永续发展的大前提下，在财政收入行为控制方面，议会和政府的关系应当体现分立中的协调。[7]

“如果不尊重市场力量的政治诉求，如果不通过合理的制度使权力真正服务于市场，公共财政永远将无法摆脱权力的支配，公共财政的改革最后也只会满足于表象。”[8] 在这个意义上讲，财政收入行为应该考量通过代议制度和民主程序来对其法理上的合法性作出肯定性的评价。无论是强制性的财政收入行为还是非强制性的财政收入行为，也无论是中央的财政收入行为，还是地方的财政收入行为，均应纳入到民主统制的范围中来，实现宪政精神在财政收入领域的展开和贯彻。财政收入行为的权力性、公共性和法律性要件也在财政民主的基本原则得以有机统一和整合，财政收入行为的实质意义上的合法性才可能得以确证。

在立宪政策的现代讨论中，财政学学者往往试图通过非财政渠道来对政府权力进行约束，即用宪法或其他可行的方式。并认为民主程序是最好的过程约束手段，一方面它并不直接影响可能取得的特定结果，另一方面它使得规则成为普适性法治的可能。[9]从宪政和公法学的意义上讲，民主是一种基于正义法理而约束政府权力和保障公民权利的基本途径，尽管在某种意义上会影响宪政的稳定；而从宪制经济学和公共财政学的角度来谈，民主则是在程序上和技术上对财政收支平衡的制度维持，是一种基于财政的规则观念。但无论是从技术的角度，还是从正义的角度，归结起来，财政民主或曰财政民主主义的基本要义在于服从一种基于收支平衡和民主程序的财政法治规则。

二、权力制衡是财政收入行为合法运行的机制基础

戴雪的法治理论认为，构成宪法基本原则的“法治”（rule of law）有三层含义：一是法律至上，二是法律面前的平等，三是宪法作为通常法律的后果。[10]尽管詹宁斯对戴雪的法治理论提出过批评和质疑，[11]还有学者认为其理论仅只具有法制史上的古典意义，[12]但伴随着20世纪80年代以来英国政府对福利国家政策重作考量，以及学术理论界自由主义思潮的再度泛起和勃兴，[13]戴雪的法治理论仍然不失为现代法治理论中的基础和典范。戴雪的法治理论，“就针对的政治权利而言，彰显的是议会主权和司法独立而贬抑的是日益扩张的行政权”。[14]在此基础上，政治权利的如何行使成为政治学上讨论的重要命题，而分权学说和代议制民主两者则一起构成了那些被标示为“合宪”政府制度的主要支柱。[15]这样，基于民主原则建构的法治理论，其政治学基础即在于分权（separation of powers），并“成为宪政与法治国家的一项共同原则”。[16]

而从法治国原则的整个体系开展上看，法治国原则包含了两个核心要素：一个是主观的基本权利要素（ein subjectiv-grundrechtliches Element），基本权利的保障可以说是作为主观法功能地位（als subjective Statusord nung），使法治国原则具有主观公法请求权的防御力；另一个则是客观的法治国要素（ein objectiv-grundrechtliches Element），权力分立原则可以是作为客观法功能地位（als objective Funktionenord nung），使法治国原则在国家权力的运作上，尤其是在司法者之权利救济与立法者之法律保留的制度设计上，能够紧密连接实质法治国之保障基本权利的目的，而产生互补关系的作用。[17]在客观法上展开的权力分立原则不仅是大陆法系国家法治理论的基本构成，而且在英美法系国家，即便是在形式主义和功能主义两个层面上进行解释，都认为分权制衡原则是基于宪法的一般性规定。[18]

考察英国法治的漫长历史实践，可以发现，英国宪政的产生和形成实际上与财政法治和对财政收入权的控制紧密相联。财政法治在制度上起始于法律对国家最高权力的限制，即1217年《大宪章》对国王征收租税之权力的约束。此后，这种权力制约的中心渐渐移植于议会对政府的制衡，而对政府而言，“这种法治化的日常控制手段，最重要的就是财政控制手段”。[19] 一方面，政府提供任何新的公共服务都必需议会授权，而使预算得以通过而使其具有合法性和正当性；另一方面，议会的授权立法必须同时赋予权利享有者行使其权力所必需的财政支持，而绝不能允许权利本身附随着自行创收的职能。就公共财政的议会控制而言，政府的财政公开应当遵循以下三个方面的原则，即政府倡议原则、下院控制原则和上议院不得修改原则。[20]有学者指出，议会的财政权力也应得到控制，国王、内阁和党派等在一定程度上也对议会财政行为的作出产生影响力。[21]

财政收入问题，成为政治学理论和政治运作过程关注的焦点和核心，是以财政权和行政权为基础的国家权力集中与分散、冲突与协调的具体体现，是以中央和地方财政权共生与博弈、互动与整合的突出反映。而处于国家预算制度约束下的财政，与以往任何时期财政的关键性区别，却是其具有的财政分权与制衡的内容。[22]从政治学理论基础的层面来看，分权学说和均衡政制理论是财政收入法治得以建构的前提假设和基本命题；从政治权利运作的角度来看，议会的主要职能是立法、监控财政（收支）和监督政府；[23]而从权力格局演进的意义来看，议会政治地位和权力范围的不断得以上升和扩张，实际上体现和反映了现代意义上财政收入权的权源发端与展开。索乌坦和埃尔金认为，政治学的关键任务是“提高政治行动者设计制度以达到有价值的政治目标的能力”。[24]而财政收入权及其行为的运作作为政治领域的重要组成，通过对其在功能取向和学理基础上进行分析，可以得知财政收入行为的基本内核和实质渊源。

三、人权保障是财政收入行为合法实施的价值追求

在传统上，以英美为代表的西方国家普遍把自由与权利作为最高价值。但是人为什么能享有权利呢？近年来，一些西方学者对这一基本问题作出了比较深刻的反思，并提出了“人格尊严”（Human Dignity）这一概念作为权利的人性基础。这在一定程度上是对对康德哲学的回归，因为“纯粹理性虽然使得我们形成这些理念，它本身却不能证明这些理念的实在性。”[25]人格尊严，“作为权利存在以及界定的基础，它是一个更为基本的宪法范畴，并有可能成为世界共同承认的基本宪政规范。只有在承认并尊重人所固有的尊严之基础上，谈论权利、自由、民主或法治才有意义。”[26]人格尊严作为人权实现的基本前提，意味着是各项法律行为行使的基本取向。财政收入行为作为对人民财产权的夺取和交换，理应将人权保障作为其合法行使的价值追求。