在助推地方债务虚高不下的背后，地方政府融资平台是一个关键性肇因。为了预防地方债务演化成中国版的“次贷危机”，必须站在财政宪法学的高度审视地方政府融资平台，厘清其法律迷雾，寻求其救赎之道。

一、资本与权力的纠结：地方政府融资平台的法理拷问

地方政府融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。在实行财政联邦主义的发达国家，由于地方政府有权发行市政债券，再加上这些国家具有健全的财政转移支付制度，所以诸如地方政府融资平台这样的投融资工具并不普遍。反观中国，由于高度集权的财政体制以及法律对地方政府发行债券的严格限制等因素的存在，地方政府融资平台找到了适合自己生存的土壤，如雨后春笋般迅速发展壮大。尽管地方政府融资平台的产生具有一定的正当性，但在资本与权力的纠结下，地方政府融资平台已经走向了扭曲与异化，并面临公司法、预算法、担保法等多重法律困局。

地方政府融资平台均是以国有独资公司的组织形式出现，对外宣称是一个独立的法人实体。既然如此，地方政府融资平台应当依照《公司法》的要求进行设立，必须符合独立财产、独立组织和独立责任三大特征。然而，现实运作中的地方政府融资平台严重背离了公司法人的制度秉性。从财产上看，地方政府多是以土地、股权、规费、国债等作价出资形成平台公司的资本金，这些出资无需履行严格的登记公示程序，平台公司需要在地方政府的直接主导或间接控制下进行投融资，对公司财产没有独立的支配权。从组织上看，绝大多数地方政府融资平台没有建立规范的治理结构，不实行市场化运作，其重要高管职位由地方政府公职人员兼任，体现出强烈的行政管制色彩。从责任上看，平台公司依靠地方政府的信用进行运作，由地方财政直接或间接承担偿债责任，法律责任独立性的缺失使其难以享有独立的法律人格。此外，地方政府融资平台的主要职能是政府融资和承建政府投资项目，具有典型的公益性，与公司追逐营利这一本质属性大相径庭。所以，地方政府融资平台只是借用了公司这一企业组织形式的“外衣”，并不具备商事公司的实质特性。

从法理上讲，一国的财政收支都应当纳入预算，许多国家的宪法对此有明确规定，并具体规定于具体的预算法中。我国《预算法》在具体制度规范上过于原则和空泛，使得该法的操作性较差，致使“预算外资金”和“制度外资金”大行其道，法律的权威性荡然无存。例如《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但由于地方政府融资平台名义上具有独立法人资格，其债务不会纳入政府债务范围，这使地方政府的显性债务大为降低，从而规避了《预算法》第28条的限制。其实，地方政府的负债不仅包括显性负债与直接负债，还包括隐形负债与或然负债。由于财政法治理念的滞后以及具体制度设计的错位，我国的《预算法》在规制地方政府隐性负债和或然负债问题上束手无策，这对地方政府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成了潜在威胁，成为引发财政风险的重要因素。此外，《预算法》关于预算编制、预算执行、预算调整等方面的规定对于地方政府存在诸多不适应性，没有考虑到地方债务生成的特殊制度背景。因此，在规范地方债务问题上，《预算法》已形同虚设，亟待改造或重构。

按照我国现行法律，国家机关不能成为合同债权的担保人。如《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”然而，地方政府已经习惯于为其融资平台公司提供隐形担保，典型方式是出具所谓的“承诺函”、“安慰函”等不具有法律约束力的担保形式，更有一些地方政府通过立法性文件或者特许协议的形式进行担保。隐形担保的普遍存在让地方政府融资平台缺少了后顾之忧，使其举债更加肆无忌惮，政府担保法律责任的缺位以及问责制的虚化则是加剧了地方政府的道德风险，助长了其“财政机会主义”行为。[①]此外，在司法实践中，地方政府融资平台经常采用“道路建设车辆通行费收费权”、“土地出让收益经营权”、“市政公用行业不动产收益”、“特许经营权”等作为权利标的进行质押贷款，但由于现行法律法规对这些权利能否作为权利质押的标的未作出相应规范，导致融资平台公司的质押贷款面临较大的制度风险。

二、财政分权的迷思：地方政府融资平台的财政宪法学审视

从表面上看，地方政府融资平台的泛滥成灾只是财政法制度设计缺位、错位与越位的结果，但其在实质上却反映了我国政治经济体制的现实困境，是财政分权宪政危机的典型映射。财政制度乃国民财富分割之利器，财政压力往往构成一国宪法体制变迁的实质原因，财政安排的合理性已成为考量国家存在合理性和有效性的重要评判尺度。基于财政与宪政的高度关联，地方债务的最终化解尚需借助于财政宪法学的深刻变革。

财政分权理论存在的基础在于公共物品的层次划分，著名经济学家马斯格雷夫、蒂布特等对此已经进行了充分论证。既然由地方政府提供地方性的公共物品更有效率，为了确保地方政府公共服务职能的正常进行，法律必须赋予地方一定的税收权力和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构，从而使处于基层的地方政府能够自由选择其所需要的政策类型并积极参与社会管理，其结果是地方政府能够提供更多更好的服务，因此财政分权的精髓在于地方政府拥有合法与合意的自主权进行决策。[②]在宪政意义上，财政分权主要体现在权力制约、权利保障和地方自治三个方面。首先，财政权作为一项极为重要的国家权力，其过于集中和垄断势必造成权力的失控与失衡，因此应该在不同层次的政府间分散财政权力，以此作为控制利维坦的全部财政嗜好的手段。其次，财政分权的目的是更好地保障公民权利，而这一目的是要通过财政均等化来实现。作为处理政府间财政分配关系的基本制度，财政均等化是中央政府减轻各级政府通过自身收入工具取得收入的不均等程度为目标，对低级次政府提供资金的过程。在一个政治经济发展严重不平衡的国家强调财政均等化，对于实现公民基本权利的平等性有着更为现实的意义。最后，财政分权意味着尊重地区发展差异和不同社会群体的财政需求，将地方政府视为独立的财政主体，这彰显出地方自治的价值。地方自治是宪政民主制度的基础性结构，是保障个人自由的重要政治机制，是人民参与公共事务的基本途径。[③]作为宪政的一大支柱，地方自治具有普适性的制度价值，实行联邦制的国家自不待言，遵行单一制的国家同样有必要寻求地方自治与财政分权的互动。事实上，在财政分权的制度实践中，不同的国家一直存在着经济联邦主义、协作联邦主义和民主联邦主义的分野，在单一制国家主张引入财政联邦主义的声音亦是不绝于耳。[④]

站在财政分权宪政的高度审视地方政府融资平台，我们面临着法律文本与制度实践的双重困境。从法律文本来看，我国现行宪法和既有法律对财政分权未作出规范，作为权力机关的全国人大及其常委会长期以来处于缺席状态，奠定我国现行财政分权格局的《关于实行分税制财政管理体制的决定》仅是国务院颁布的一个连行政法规都算不上的规范性文件，这对于财政法治而言无疑是一个尴尬的事实。从制度实践上看，通过地方政府融资平台折射出来的中国政府间财政关系处于一种“失范”、“失衡”与“失序”的状态。所谓“失范”，乃是因为政府间的事权与财权没有在宪法与法律的层面上得到明晰的划分，因而财政收入与支出的责任无法被清晰界定，也缺乏一个可操作的法律标准。所谓“失衡”，乃是因为非规范化、非法治化的财政分权导致各级政府之间的财政资源非均衡化配置，甚至出现地方政府间的“贫富悬殊”。所谓“失控”，乃是因为在当前的财政体制下，政府间财政资源的配置更多地是依赖于各级政府频繁变动的内部文件甚至政府领导之间的“讨价还价”，对于地方政府的财政滥权行为，公民无法获取有效的权利救济途径。[⑤]回归到权力制约、权利保障和地方自治三个财政分权宪政的制度要素，地方政府融资平台成为解读我国财政法制非常好的视角。考察地方政府融资平台的制度变迁，不难发现中央政府更多地是采取默许而不是打压的态度，尤其是在1997年东南亚金融危机和2008年次贷危机期间，中央政府对地方政府融资平台报以明确支持的态度。而在2010年中国经济出现过热和地方债务风险加剧的背景下，国务院又匆忙出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。可以看出，中央政府与地方政府围绕着地方政府融资平台展开的利益博弈并非一种宪政体制下的合法博弈，而属于一种缺乏制度安排条件下的讨价还价。在利益博弈的过程中，中央政府对地方政府大规模举借债务的做法往往无可奈何，而地方政府对中央政府单方面频繁改变规则的做法也只能望洋兴叹，双方的权力均缺少必要的制约。在市场经济条件下，出于“理性经济人”的利益考量，地方政府存在寻求地方自治的天然冲动，当其希望通过改变现行税权分配规则增加地方税收利益而发现困难重重时，创建融资平台公司就成为不得已的选择。而从提高国家能力的角度看，汲取财政的能力是最重要的国家能力，它是宏观调控能力、合法化能力和强制执行能力等国家能力的基础。[⑥]尤其是我国这样一个有着悠久集权传统的国家，中央政府还将长期强调税权的集中而不会轻易下放权力，这意味着地方政府融资平台将会持久存在，通过地方自治实现财政分权的难度可想而知。此外，地方政府通过融资平台所筹集到的资金，在使用过程中存在严重的支出膨胀、结构失衡、监督不力和腐败现象突出等问题，教育科技与社会保障等民生支出过少，导致公民的社会保障权、教育权、发展权等基本权利受到了损害。

上述分析表明，地方政府融资平台从本质上揭示了我国财政分权的宪政困境或者说是宪政转型的财政困境。规制地方政府融资平台和化解地方政府债务必须打破“头痛医头，脚痛医脚”的传统僵化思维，根本之道在于引入“财政宪法学”的价值理念与制度规则，从宪政转型与法制变革的高度加以解决。目前，财政宪法学在国外的研究已经蔚然成风，诚如葛克昌先生所言：“近年各国无不面对财政危机到宪政危机之困境，财政宪法蔚为当代宪法研究之潮流。”[⑦]由于我国宪法缺乏有关财政制度方面的规定，为保证财政领域法律的统一实施和适应现代财政法治的基本要求，我国宜尽快制定财政基本法，这无疑具有超越财政分权之上的意义

三、地方政府融资平台的法律治理与财政法制的结构性变革

目前，我国地方政府融资平台的清理规范工作正在全面推进的过程中，但透视国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》等政策性文件，不难发现我国对地方政府融资平台的治理主要采取的是行政与政策手段，体现出鲜明的国家强制色彩。对地方政府融资平台的行政治理短期内可能会收到明显的效果，但其难以从根本上化解地方债务难题，且会加剧中央与地方在不均衡财政利益博弈中的囚徒困境。治理地方政府融资平台，必须从运动走向制度，树立依法治国和财政法治的理念，从财政法制的结构性变革中寻求其蜕变与新生。

（一）公共财政理念的确立与地方政府融资平台的类型化治理

地方政府融资平台虽然是导致巨额地方债务的关键肇因，但对其并不能简单否定，也不宜采取一刀切式的治理措施，而应区分具体情况实行类型化治理。在财政法治视野下，我们主张采用公共财政的理念作为地方政府融资平台类型化治理的价值衡量标准。公共财政是在市场经济条件下由国家提供公共产品或服务的分配活动，以此来满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制，它是与市场经济相适应的一种财政模式，是国家借以全面履行其职能的财政体制和财政制度。[⑧]作为财政法治的理想目标模式，公共财政框架的构建可以说是继1994年分税制改革之后中国财政法领域影响最大的一项制度变革，公共财政的理念完全可以作为评判地方政府融资平台适法性的价值尺度。倘若地方政府通过其融资平台所募集的资金均用在了公益项目上面，则与公共财政的理念相契合，即使地方政府负债累累亦不会丧失正当性。但假如这些资金用途偏离了社会公共利益，则地方政府融资平台就沦为了助纣为虐的帮凶，必须接受严格的法律规制。我们必须清醒地认识到，在市场经济条件下，地方政府也有其本身的利益诉求，它通过融资平台所募集的资金并非都用在了社会公益项目上，而是会与公共财政的目标发生经常性的偏离。众所周知，我国地方政府的公款吃喝、公车私用、公费旅游等财政违规现象异常严重，繁重的财政开支让纳税人不堪重负，“吃饭财政”成为不少地方的真实写照。处于社会转型期的中国，财政民主与财政法治的意识较为淡化，公共财政的法律机制尚未建立起来，地方政府的权力寻租普遍存在，“瓦格纳定律”并不能为地方政府的债台高筑提供合理性辩护。因此，必须用公共财政的理念审视地方政府的财政支出，将那些打着公共利益的旗号而事实上不具有公益性的地方政府融资平台坚决予以取缔。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，因而可依据地方政府融资平台与社会公共需要的关联程度来采取相应的治理措施。

（二）财政分权理念的提倡与地方政府融资平台的市场化运作

财政分权是任何国家的宪政与法治建设都无法回避的重大问题，更应当成为中国财政法治前进的方向。财政分权涉及的是中央与地方财政关系问题，地方享有财政权是财政分权的核心所在。目前，我国地方政府几乎不享有税收立法权，地方税制结构不合理，主体税种不突出，事权与财权存在严重失衡，其享有的财政自主权可谓乏善可陈。在我国推行财政分权，是一项浩大的系统工程，仅在权限配置方面，财政分权就意味着财政立法权、财政收益权、财政征收权、财政支出权、财政预算权等权力样态在中央与地方间的重新洗牌。可以预见的是，实行财政分权后，我国地方政府的财政状况会有所好转，其负债将明显降低，但基于路径依赖的历史逻辑，地方政府融资平台仍将长期存续。由于财政分权要贯彻权力制约、权利保障与地方自治的宪政理念，所以地方政府融资平台不能再像过去那样生活在行政权的襁褓之下，而应走市场化运作之路。基于未雨绸缪之考量，地方政府融资平台应当在以下几个方面进行制度改进：一是建立起规范的公司治理结构，尽量淡化其行政管制色彩。当然，地方政府并没有足够的动力去推动其融资平台公司的规范化运作，这就需要引入相应的激励与约束机制。如我国现行法律虽然禁止国家公职人员在公司企业任职，但地方政府融资平台的高管由政府工作人员出任的情形仍屡禁不止，这主要是源于问责制的缺失。“责任政府”语境下的问责制要求在角色定位清晰、权义明确、激励机制充分且适当的前提下对责任承担者进行问责并要求其不时地解释和回应，以最大限度地防止角色懈怠、错位或越位，否则行为人就应承担法律及社会的不利后果。[⑨]为了有效预防地方政府对融资平台公司的不当干预，可以通过领导责任的法律化来纯化二者之间的利益输送关系，最大限度地控制地方政府的道德风险。二是实行严格的信息披露规则，强化其公司治理的透明度。地方政府融资平台的高风险主要源于其信息披露的不透明，监管部门囿于信息不对称难以制定行之有效的治理措施。“阳光是最好的防腐剂”，严格的信息披露规则有助于地方政府隐性负债的显性化，减少地方政府的财政腐败行为，并将为日后把“预算外资金”、“制度外资金”最终纳入预算的法治轨道积累制度实践经验。三是降低对银行贷款的过度依赖，探索多元化的融资渠道。目前，地方政府融资平台主要依靠商业银行进行信贷融资，数万亿的地方负债风险集中在银行，一旦出现偿还不能，后果不堪设想。为了尽量降低财政风险，地方政府融资平台可以通过资产证券化、信托方式、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金。这些融资方式不仅能大大降低地方政府融资平台风险，而且由于具有较高的透明度以及较严格的自我约束机制，能够在很大程度上促进项目投融资行为的规范化。

（三）市政债券、均等化转移支付与地方政府融资平台之替代

公共财政为地方政府融资平台的法律治理确立了价值尺度，财政分权则为地方政府融资平台的法律治理提供了认知进路，但这些对化解地方债务的财政风险仍显制度供给的不足。在财政法视域内，寻求地方政府融资平台的替代机制极为必要，市政债券与均等化转移支付无疑是最有价值的两种思路。

欧美国家的地方政府主要通过市政债券进行融资，所筹资金主要用于地方基础设施建设，如美国的地方政府市政债券除了包括一般责任债券与收益债券两种基本类型外，还包括产业收入债券、住宅供给债券、道义责任债券等多种形式。基于《预算法》第28条的限制，我国的地方政府没有发行债券的资格，从而使地方政府融资少了一条至关重要的通道。随着2009年中央代发2000亿元地方债券这一事件的出现，包括笔者在内的不少学者都曾呼吁赋予地方政府发行债券的权力。[⑩]为了控制地方政府的融资冲动和降低地方债务的财政风险，需要建立专门的市政债券监管机构，引入市场化的信用评级制度和设立地方政府偿债基金等配套措施。

均等化转移支付也是很值得借鉴的一种化解地方债务的制度构想。西方国家的宪法普遍确立了财政均等化原则，强调在一国范围内应使不同地区的居民都能享受大致相同的基本公共服务。与此相适应，大多数西方国家都将均等化作为政府间转移支付的主要目标。如《加拿大联邦宪法》第36条第2款规定：“议会和加拿大政府应采取均衡支付原则，确保各省政府有足够的收入，能够在相对合理且彼此相当的税收水平上，提供相对合理且彼此相当的公共服务水平。”澳大利亚更是形成了一套在当今世界上被称为最完善、最全面、公平程度很高的财政均等化制度，以其富有特色的均等化转移支付估算方法、均等化转移支付中的决策机制以及联邦拨款委员会的设置等制度特色而闻名于世。目前，我国的财政转移支付立法存在着政府间事权与财权划分不清、财政转移支付资金的分配缺乏合理的标准、财政转移支付方式不规范等诸多问题，与财政法治的理想图景相距甚远。我国应以《财政转移支付法》的出台为契机，重点解决中央与地方之间事权、财权严重失衡的问题，将财政均等化的理念贯彻到财政转移支付的具体制度设计当中，提高转移支付的科学性、规范性、稳定性和透明度。

四、结语

进入21世纪之后，我们别无选择地走进了一个问题丛生和风险重重的开放社会。2008年金融海啸的硝烟还未完全淡去，2009年延续至今的欧洲债务危机又纷至沓来。我国地方政府的债台高筑已经被置于舆论的风口浪尖，用“千钧一发”来形容财政危机发生的可能性并非危言耸听，因此清理地方政府融资平台和化解地方债务已经到了刻不容缓的地步。但治理地方政府融资平台一定要跳出部门法的局限，从权力制约、权利保障和地方自治的宪政视角进行审视，将公共财政、财政分权的理念锲入财政法的内核，通过财政法制的结构性变革来推动中央与地方财政关系的嬗变与转型。