三、美国的防止网上证券欺诈措施之考察

美国网上证券监管的特点在于，在比较完善证券监管法律法规的基础上，证券监督管理机构采取多种措施对网上证券欺诈行为进行预防和打击。美国金融监管体系呈现出“双重多头”特征，[1]其中证券监管体系也呈现出联邦和州政府两个层级的监管，而且除了政府监管以外，证券业的自我管理也占有一定地位。在联邦层面上，美国证券监督管理委员会(SEC)的行动最为突出和具有代表性，美国联邦贸易委员会和联邦调查局也在某些方面进行参与。美国部分州也进行反网上证券欺诈行动。在自律层面上，纳斯达克监管公司（NASDR）、北美证券管理协会（NASAA）以及美国金融业监管局（FINRA）也都对网上证券欺诈进行预防和打击。

（一）美国政府的反网上证券欺诈措施

美国证券监督管理委员会(SEC)对网上证券交易采取的反欺诈措施包括投资者教育、在线监督和诉讼。

首先，SEC网站设有针对投资者的专门教育栏目，主要目的在于预防证券欺诈行为。由SEC投资者教育和帮助办公室维持该网页，发布有关投资者保护的信息，并与SEC执行部门联合提供“投资者警示”服务，介绍证券欺诈的种种类型（包括介绍网上证券欺诈），提供投资者依据网上信息进行投资决策前必须了解的系列问题。投资者参与网上投资活动，可通过SEC网站查询该项投资活动的发起人和经纪人是否有业务许可证、是否有不良记录及该项投资是否经过合法登记等等。

许多证券执法机构都设计制作了包含投资者教育资料的网页。SEC在其网站上针对不同类型的投资者比如军事人员及其家属、在线投资者、研究人员与图书馆员、教师与学生、非美国投资者以及老年人等专门制作了特定的网页内容，每个特定网页都有保护在线经纪账户免遭侵入的特定入门知识。SEC甚至在其网站上设置了西班牙语页面。自从美国参议院于1999年对网上证券欺诈展开调查以后，至少一名议员支持一项议案要求金融网址要有超链接链接到一个或更多个管制机构的网址。联邦与各州管理人员以及专家学者已经开始认真研究探讨提高投资者教育的需要，并且提出更多地通过网络或其它方法教育投资者。美国联邦贸易委员会已经指定了11个投资者教育活动的网络合作伙伴。[2]

从2000年开始，SEC尝试一项更为特别的投资者教育行动，即在一家重组公司上市非法兜售投资案以及另一推销对冲基金投资案中，设置了“反欺骗网站”（sting website）。这些网站对典型的网上投资诈骗（声称提供快速获利或不真实回报）加载警示标识（the telltale signs）。在这两个案例中，网页上都邀请浏览者继续点击下一屏幕，当浏览者依指示点击时，则会出现一个教育网页告知浏览者该项投资要约是个骗局并且警告应避免参与类似网络推销。

其次，SEC进行在线监督。SEC于1998年在其执行部门内设立了因特网执法办公室（OIE），该部门的职责是：确定监管范围、规范调查程序、为各地执行部门提供战略和法律指导、指导因特网相关研究和起诉工作、培训员工充任SEC因特网事务智囊。到2000年8月，该办公室有15名工作人员，并且在SEC地区办公室设立更小的分支机构。OIE组建网上执法小组，由受过专门训练的律师、会计师和分析师组成，每周花费一或两小时搜寻网上证券欺诈活动。到2000年该小组成员达到240人。每周一次的监管活动一般能够成功地发现欺诈活动。但是，由于信息量巨大、SEC资源有限，SEC雇员不可能识别所有可能对投资者构成威胁的活动，因此，SEC更多依赖投资者检举揭发。SEC在其网站上发布“投诉表”供投资者使用。到2004年底，SEC每天都能收到1300起投诉。

最初SEC依靠NASD开发的系统Net-Watch来补充SEC工作人员利用yahoo搜索引擎进行的搜索，来从事网上监管。后来，SEC自己开发了窃听软件，自动地浏览网站、列表服務器与消息群来搜寻证券欺诈证据。如今自己开发的软件使得SEC大展身手，例如，可以搜索用外语书写的消息并且可以审查其感兴趣网站的所有链接。当然，SEC进行在线监督也存在障碍，即调查需要被调查人提供信息，必须遵守《隐私法》。隐私主张者已经就SEC新监视软件提出疑问，认为违反了1974年《隐私法案》。

SEC的网络执法机构通常针对特定类型的网上欺诈展开行动，并且同其它机构诸如美国贸易委员会共同行动搜索欺诈性网络地址。SEC更是与私人部门合作创办了一个技术咨询委员会，并同联邦调查局制定了一个名为Operation InvestNet的联合执法计划。

SEC创办了名为因特网早期干预计划（the Internet Early Intervention Program）的改革新计划。当SEC工作人员发现某网站内容有问题时，通常以书信联系该网站所有人要求其改变网站，大多数人都主动改变或者撤掉整个网站。SEC还设置技术总裁（Chief Technology Officer）一职,主要职责是确保SEC在执法以及履行其他管理和监督职责时，能够了解最新技术情况。[3]

最后，SEC、投资者等对网上证券欺诈提起诉讼。当发现网上证券欺诈行为时，SEC有权进行行政听证程序，确定违法者应承担的责任并进行制裁，同时有权在联邦法院提起诉讼，通过法院颁布禁令，阻止违法者继续进行欺诈活动。在地区法院，SEC有权请求法院颁布禁令或实施临时性限制措施。对于触犯刑事法律规范的，SEC可以将相关案卷移送司法部，由司法部对犯罪嫌疑人提起刑事控诉。除了上述行政及刑事处罚措施外，受害投资者还可以依据美国证券法提起民事诉讼，就所受损害要求被告承担民事损害赔偿责任。到2008年，美国SEC已经起诉了60多起利用因特网进行欺诈的案件。[4]

从州级政府的实践来看，美国有23个州实施自己的因特网证券欺诈行动，其中14个州都有工作人员利用搜索引擎搜寻网上欺诈行为，其它9个州也对在线公告板、消息群及聊天室进行监督。当然，各个州在网上进行监管的时间不等，有的州每天半小时，有的是每周两小时，而有的则是每月一次。此外，各州也通过北美证券管理协会（NASAA）与联邦机构一道共同进行网上证券欺诈的监管，1998年投资者机会冲浪日就比较著名。2001年国会通过《2001年金融服务反欺诈网络法案》，加强各州与联邦机构在反网络金融欺诈中的协调合作。根据该法案，创设一个连接各种金融管理机构的反欺诈数据库的计算机网络，籍此一个金融机构批准或调查从证券行为人处取得的信息可以很容易地被其他执法机构使用。此外，加利福尼亚州和俄亥俄州等的证券委员会创建网站接受电子投诉，其它州也在其网站上发布信息指导如何通过电子邮件进行投诉或者如何通过普通航空邮寄投诉。

（二）证券业自律组织的反网上证券欺诈措施

全国证券交易商协会监管公司（NASDR）开发出名为NetWatch的搜索引擎，利用预先编制好的程序语句（这些语句常出现于欺诈性推销中）对聊天室、公告板及网站进行冲浪搜索，寻找导致纳斯达克股票市场价格和数量波动的信息。NetWatch对被监视网站信息流量进行记录，发现网页发生重大改动需要进一步调查时，则提示告知管理机构。NASDR也设立在线投诉中心，如果投资者相信自己受到经纪人或经纪公司欺诈，可以通过该中心提交在线电子投诉。北美证券管理协会（NASAA）鼓励投资者利用电子邮件向其揭发网络可以证券欺诈行为，投资者很好地利用这一机制将他们收到的可疑电子邮件转发给NASAA。到1998年底，NASAA已经向26个州的管理机构转发投资者投诉。[5]

为加强证券市场监管，2007年7月30日美国国内成立了美国金融业监管局（The Financial Industry Regulatory Authority，简称FINRA）。[6]FINRA是美国最大的非政府证券业自律监管机构，由美国证券商协会（NASD）与纽约证券交易所中有关会员监管、执行和仲裁的部门合并而成。它主要负责证券交易商于柜台交易市场的行为以及投资银行运作，监管对象包括5100家经纪公司、17.3万家分公司和66.5万名注册证券代表。FINRA的核心目标是通过高效监管并辅以技术服务，加强投资者保护和市场诚信建设。其主要职责是监督管理所有与公众交易的证券公司；对注册登记人进行专业培训、测试和发放许可；仲裁与调解；通过合同替代纳斯达克证券交易市场公司、美国证券交易所有限公司及国际证券交易所有限公司管理市场；管理交易报告设施和其他柜台设施等行业设施。

FINRA将投资者教育作为投资者保护的最佳形式，充分利用网络平台开展投资者教育。FINRA网站关于投资者教育信息主要有三级栏目：一级栏目为“投资者信息”；二级栏目为“投资者警示”、“投资者选择”、“投资者保护”、“市场与交易”、“明智投资”、“工具与计算”等栏目；三级栏目为二级栏目的详细内容。二级栏目中，“投资者警示”栏目主要在密切跟踪市场情况的基础上，对证券市场中发生的各种涉嫌违规、违法行为发布公告，提醒投资者不要上当受骗，指导投资者识别此类风险。目前，FINRA网站“投资者警示”栏目公布了NASD自2001年11月1日以来发布的39份投资者警示函，以及其它相关机构发布的20份投资者警示函；“投资者选择”、“明智投资”等栏目介绍各种金融产品特性、提醒投资者决策时应考虑的因素和注意事项等，协助投资者做出符合自身资产状况、投资理念、理财需求的投资决策；“投资者保护”栏目向投资者介绍中介机构、提供投诉渠道和获取投诉援助资金方面的信息等。“市场与交易”栏目介绍了市场情况及交易操作程序；“工具与计算”栏目提供金融分析工具和虚拟投资游戏，帮助投资者掌握基本投资技能。另外，FINRA网站提供电子金融词典，供投资者查阅。FINRA采取媒体宣传和召开研讨会等多种形式，帮助投资者了解金融知识，熟悉基本投资工具。此外，FINRA接手原“NASD投资者教育基金”，更名为“FINRA投资者教育基金”，资助投资者教育研发及培训项目。

美国网上证券欺诈监管方面的时间操作确实具有其独特之处：政府监管和自律监管、投资者监督紧密结合，监管措施具体明确。这无疑为我国对网上证券欺诈行为的监管提供了有益的借鉴作用。