摘  要

《预算法》修改既要有所坚持，也要注意策略，在理想和现实之间，选择一条可行的中庸之道。本文之所以强调取消预算外收支，是因为我国经过多年财政治理后，已经具备了这种现实可能性；在预算信息公开方面，暂时不宜要求公开预算草案，能够将审批通过的预算全部公开，就已经是不小的进步；在预算审批方面，随着复式预算及部门预算的推进，应将预算应分解成不同的议案，供权力机关逐项审批，并明确预算被否决的法律后果及补救机制；在预算变动方面，必须严格控制标准，无论是追加还是追减预算，都要遵循规定的审批程序。不过，对于预算科目之间的资金调剂，还是要赋予政府相应的决定权。只有充分考虑中国的实际情况，修改后的《预算法》才可能真正发挥作用。

关键词: 预算   预算法  预算法修改  财政民主   财政法治 

预算既富有政治性，又充满技术性。如何有效设计预算法律规则，使预算建立在法治国家的基础上，充分发挥约束和激励政府的作用，是立法者必须审慎衡量的议题。《预算法》从1995年1月1日实施至今，国家的形势发生了重大变化，不仅经济飞速发展，社会民生日益改善，而且政治体制改革稳步推进，民主和法治意识有了明显提升。不仅如此，在财政实践中，诸多预算改革举措被证明行之有效，急需通过法律形式予以确认。因此，《预算法》的修改无疑是必要而且可行的。

事实上，早在2003年，《预算法》的修改就被十届全国人大常委会列入立法规划，成为本届任期内审议的法律草案。不过，由于问题过于复杂，争议太大，十届全国人大常委会未能完成《预算法》修改。[1]2008年，在十一届全国人大常委会的立法规划中，《预算法》的修改又被列入任期内提请审议的法律草案。[2]目前，《预算法》修正案几经修改，各项争议和难点都在积极斡旋中，相信本届全国人大常委会能不负重望，优质高效完成《预算法》修改的任务，为规范财政行为提供坚实的法制基础。

不过，《预算法》的修改难以脱离现实国情。总体来说，中国目前仍然是一个行政主导的国家，要想将预算从“政府管理的工具”转变成“管理政府的工具”，实现立法机关和行政机关的相互制衡，无疑还有很长一段路要走。从技术上看，目前人大监督政府的能力及政府的自我管理能力都有待提高。总体来说，政府管理的法治化和科学化，需要综合各个方面的努力，包括人民代表大会制度本身的完善，而不仅仅是预算规则的更新。所以，在理想与现实之间，《预算法》的修改只能采中庸之道，兼顾需要与可能，不宜过于激进。

一、取消预算外收入和支出，将全部财政纳入预算管理

允许预算外收支的存在，是《预算法》久遭诟病的原因之一。该法第二十九条第二款规定，按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。意外之意，并不是所有的收入都必须列入预算，只有“按照规定必须列入预算的收入”才受《预算法》的调整和规范。这使得大量的收支合法游离于预算之外，无需接受立法机关的监管，政府内部的财务管理也难以规范。预算外资金即以这种方式，将《预算法》撕开一个大大的豁口。本应在财政法中举足轻重的《预算法》，其地位和作用也因此大打折扣。

此次修改《预算法》，首当其冲要解决的问题就是，取消预算外收入和支出，将所有的财政收支纳入预算管理。如果《预算法》仍然允许预算外收支存在，继续容忍政府财政行为不受监督，将是此次《预算法》修改的一大败笔。本文提出这个要求，不仅仅是基于法治理想，也已经充分照顾目前的现实。从实现预算民主统制的角度看，坚持预算的完整性理所当然。一部分财政资金游离于预算之外，不接受代议制机构的制约和监督，意味着人民失去了对政府的控制，这与现代预算制度的原理背道而驰，也与我国宪法的人民主权原则相冲突。从现实可能性来看，我国政府通过近二十年的努力，预算外资金的规模不断缩小，其规范性程度也不断提高。在这种背景下，取消预算外收入，实现预算的完整性，回归预算的应然之理，可谓水到渠成。

从立法渊源上看，承认预算外收支并非《预算法》首创，1991 年《国家预算管理条例》早已对此明文规定。[3]《预算法》1994年立法时，因暂时无力解决预算外资金，才因袭原有的做法，将《预算法》的适用范围予以限缩，允许一部分资金在预算外循环。不过，该法第七十六条特别要求，各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理。预算外资金管理办法由国务院另行规定。各级人大要加强对预算外资金使用的监督。事实上，在立法和行政机关的共同努力下，经过长期的不懈探索和总结，预算外资金的规模确实在逐步缩小，其规范化程度也在逐步提高。奠定了这个基础，取消预算外收入才具有现实可能性。

早在1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅就转发了财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》[4]，要求将83项行政性收费项目纳入财政预算。1996年，国务院又要求，将养路费等13项数额较大的政府性基金(收费)纳入财政预算管理。地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996年起统一纳入地方财政预算，不再作为预算外资金管理。[5] 从2001年12月起，公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局按规定收取的预算外收入（不含所属院校的收费）全部纳入预算，全额上缴中央国库。从2002年起，地方公安、法院、工商、环保、计划生育等执收执罚部门的预算外收费收入也全部上缴地方国库，纳入预算管理。[6]

上述例证可以说明，通过中央和地方各级政府的努力，预算外收入的规模的确在逐渐缩小。留存的预算外收入，也由于“收支两条线”和部门预算改革，其规范性程度得到进一步提升。“收支两条线”要求，执收单位的预算外收入，必须全额纳入财政专户，其支出由财政统一安排，不得坐支。财政专户由财政部门负责管理，其他执收单位无权动用专户中的款项。[7]“收支两条线”甚至要求收缴分离，执收单位只负责下达收入指令，并不直接收取款项，缴款人根据指令直接将款项缴入财政专户。而部门预算改革则是强调，各部门将各种收入统一规划，统一安排。所有的财政性资金，要么进入财政专户，要么进入本级国库。即便是预算外收入，也不能由各个单位自行其是，必须纳入预算外资金收支计划，其支出须经政府行政首长批准。[8]

严格来说，此处所谓的“部门预算”并不是《预算法》第五条所指的部门预算，其外延有所不同。《预算法》第五条所指的部门预算，无疑只包括预算内收入和支出。而实践中推行的部门预算则是一种综合性预算，不仅包括预算内拨款收支计划，也包括预算外资金的收支计划。1999年《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》要求，预算外资金的收支情况要向全国人大常委会报告。就形式而言，报告可能是事前的，也可能是事后的，这种要求相对宽松。但从2000年起，根据全国人大常委会的要求，财政部开始试编中央部门预算，报送全国人大常委会审议。从程序上看，审议无疑只能事前进行，相比之前的报告制，其要求逐渐严格，显现出立法机关对预算外收支的审查力度在不断加大。

 鉴于预算外收支的规模不断缩小，其受审查的力度越来越强，本文认为，在这种情势下，应借助《预算法》修改的大好时机，果断废止预算外收支这个怪胎，将所有财政收支全部纳入预算。十七年前制定《预算法》时，也许确实是因为条件不成熟，以至于不得不保留预算外收支。但是，时至今日，经过漫长的努力，再说条件不成熟，显然没有说服力。利用此次《预算法》修改的机会，任何一个关注预算、关注财政、关注民主、关注法治的人，都应该大声疾呼，取消预算外收支，恢复预算的完整性，回归预算的本来之义。没有预算的完整性，财政的民主统制残缺不全。

二、改革预算审批制度，强化预算审批的权威性

早在2001年，笔者就曾经建议，将预算审批由综合审批方式改为分项审批。[9]所谓综合审批，是指所有的预算收支全部集中在一个综合预算表中由人大代表投票通过。目前的预算审批就是这样的模式。这种做法当然简化了预算审批程序，但相应带来的问题是，对于部分不合理的内容，人大代表该如何投票表决？如果让草案中不合理的内容得以通过，会损害下一年度的预算执行效果；倘若否决整个预算草案，同样也会影响下一年度的预算执行。这种非此即彼的选择实际上弱化了预算审批的科学性，让预算成为一种冒险而不是精心计划。而分项审批可以在很大程度上解决这个问题。

所谓分项审批，是指预算审批时，根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算议案。预算编制部门分别就各个议案做出说明，人大预算工作机构分别就各个议案举行听证会，[10]分别就各个议案进行初步审议和正式审查，人大代表当然也必须对各个议案分别投票表决。这种审批方式虽然程序繁琐一些，但相比综合审批却具有无可比拟的优势。人大代表可以只对明显不合理的预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过审批。

随着中国预算编制制度的改革，复式预算的形式必将更加丰富，预算覆盖的范围越来越全面，同时，部门预算也会越来越精细。在这种形势下，实行预算分项审批水到渠成，不会有很大的工作难度。不仅如此，笔者认为，预算分项审批制度的改革与预算编制制度的改革可以相互促进、相辅相成。分项审批会使人大代表更容易对某项议案投反对票，这将给预算编制部门带来更大的工作风险。在这个压力的推动下，预算编制的改革才会加快进度，政府也会更加积极地配合预算审批，这对双方都是有利无害的。

时至今日，改革的时机应该越来越成熟。“预算外收入”这个科目被取消后，[11]部门预算与政府综合预算的口径即将统一。可以考虑将部门预算作为独立的审批对象，政府综合预算只是作为统计或分析之用。这样一来，真正具有执行效力的不是综合预算，而是部门预算。同时，政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障预算等，也可以分别作为单独的预算案审批。这些分项的预算草案全部得到批准，也就意味着政府预算顺利过关。即便部分预算草案不能通过审批，也不会影响全局。相比预算整体被否决的结果，分项审批其实会降低政府的风险。

与预算审批制度相配套的是，《预算法》应该规定预算被否决的补救机制。 在中国现行的政治体制下，虽然预算案被否决的可能性并不大，但是，随着普通民众民主法治意识的提高，随着人大代表参政议政能力的增强，即便几率很低，预算草案被否决还是有可能发生。[12]一旦发生这样的情况，在目前的《预算法》框架下，预算编制部门和审批部门都会束手无策。而一个国家的政治经济生活中，对如此重大的情事，法律没有事先提供应对之策，的确十分不正常。

如果预算案被否决，可以考虑的补救措施有：（1） 经常性项目暂按上一预算年度的标准执行。资本性项目先行冻结，除上年结转的项目确需拨款外，待预算案正式通过后再执行。（2）被否决的预算议案经预算编制部门修改后，报人大常委会审批。人大常委会的审批以三分之二多数通过为宜。（3）新预算从该预算年度的起始日开始生效。已经按照上年度预算标准拨款的部门和项目，其拨款额高于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核减该部门或项目拨款数额；其拨款额低于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核增该部门或项目拨款数额。有了这些规定之后，宁愿长期备而不用，也算是未雨绸缪，有备无患。

至于立法机关的预算修正权，鉴于人民代表大会制度的改革尚未启动，此次《预算法》修改可暂时不予考虑。预算修正权首先要考虑人大与政府的势力对比。在人大的政治影响力尚不够强大时，赋予其太大的权力未必能够实际发挥作用。其次，从技术层面考虑，如果赋予人大预算修正权，就必须设计议案、表决等程序。实务中，由于每年人大会议的会期短、议程多，用于预算审议的时间本来就不多，再增加对预算草案的修正程序，不太具有可操作性。再则，预算修正涉及政府的职权和责任的的独立性，即便赋予人大预算修正权，其边界和范围也不可能毫无限制，需要进一步实验和研究。

其实，如果能够推行分项审批制度，人大的预算审批权已经扩张很多，预算修正权制度可以放到第二步。等人大代表的选举制度、人大会期和议事制度改革启动之后，再来考虑立法机关的预算修正权也不迟。现行《预算法》中有一个初步审查制度。在人大会议召开一个月之前，预算草案要交给人大工作机构初步审查。虽然《预算法》没有规定初步审查的程序、效力等，但是，对于人大工作机构提出的修改意见，政府还是会审慎考虑的。这个程序不同于人大的预算修正权，但一定程度也会起到类似的作用，而且其政治协商的色彩更浓，与国家目前推行的和谐策略相符，因此可以考虑让其继续发挥作用。

三、稳步推进预算信息公开，真正实现对财政的民主监督

预算信息公开是预算的应有之义。现代预算不能仅仅满足于“政府管理的工具”，还要同时成为“管理政府的工具”。而没有预算内容的公开，人民通过预算来管理政府，实现对财政的民主监督，是一件十分困难的事情。

作为政府管理的工具，预算要做到科学、合理、规范，理清财政资金的来龙去脉，帮助实现政府的施政计划。在这个层面上，预算可以只是一个内部行为，就如同企业的财务预算一样，无需外界的参与，预算信息公开不是必然的要求。尽管这种预算也是政府施政的重要策略，但是，政府更多地会强调预算的执行力，而不是接受外在的监督。毕竟，无论是预算审批还是预算公开，对政府都会形成巨大的压力。

然而，在现代社会中，预算更是人民管理政府的工具，预算公开是其必然的要求。如果预算信息仅仅在政府内部流通，人民及其选举出来的代表都不知情，无论政治上如何标榜民主，这种民主也仅具有象征意义，很难产生实质性效果。这是因为，没有预算信息公开，对政府的施政计划，人们就无从了解其过程，更谈不上参与和决定，政府行政很容易陷入神秘。没有预算公开，政府行政也会缺乏必要的压力。既然资金从哪里来，投向哪个领域，公众都不知情，政府完全可以操控财政。人民管理政府，也就会成为一句空话。

在现行《预算法》中，预算信息公开并未成为一个明确的要求，这是一个非常重大的缺陷，必须藉《预算法》修改之机予以纠正。不过，预算信息公开本身只是一个原则性要求，基于目前的预算管理水平，其如何体现为具体的规则，必须进行综合全面的考虑。政府也许会强调，将预算草案递交给立法机关，供人大代表审议，这在某种程度上也是一种公开。此外，政府所作的预算报告会向社会公开，这更是一种预算信息公开，尽管所公布的信息内容十分有限。确实，通过上述过程，加上新闻媒体的报导，社会对预算会有一个大致了解。但是，本文强调的预算信息公开，是指将全部预算信息向社会公开，任何不特定的人都可以查询，与有选择的对特定人公开部分信息，内容和形式上都有很大的不同。

在目前的情况下，要贯彻这种预算公开原则，必须审慎考虑以下问题：

1. 预算公开的主体

从内外有别的角度看，预算草案能够突破政府系统，进入立法机关的审批环节，供人大机关及代表审议，这确实具有一定的公开性。人大代表既然是由人民选举出来的，代表人民的意志和利益，那么，向人大代表公开预算草案或报告，也是向人民负责的一种体现。不过，按照现行的保密规定，即便是人大代表，也只能在人大开会期间才能见到预算草案。会议结束之后，预算草案按规定应该收回，否则会被视为泄密。[13]在不到半个月的会期里，会议议程如此丰富，而财政预算又如此复杂，要求人大代表充分行使代表的权责，确实不是一件容易的事情。因此，这种公开本身有很大的局限性。

更何况，既然预算草案要经过立法机关审批，就必须向人大机关和代表公开相关信息。因此，这种公开并不是一种真正的公开，不属于本文所讨论的预算信息公开。人大代表和人大机关是特定主体，而且要严格遵守保密方面的规定，不能泄露所了解的预算信息。而本文所期望的预算信息公开，是对不特定人的公开，是对全体民众的公开，是信息可以自由传播的公开，是公众可以随时查询的公开。预算公开的义务主体是政府，而权利主体则是不特定的公民。任何一个公民，都有权利了解预算信息，关心政府财政收支情况。只有按照这种方式理解预算公开，《预算法》确认预算公开原则才有意义。

2. 预算公开的对象

预算公开的意义不仅仅在于监督政府，也在于参与决策。虽然一般的民众不能直接参与投票，决定预算草案是否能够通过审批，但是，就理论上而言，人大代表可以反映选民的意志，而选民也可以影响人大代表的投票。所以，预算公开的对象除了审批通过的预算外，法理论上还应该包括预算草案。

目前，我国在立法实践中，无论是全国人大制定法律，还是国务院制定行政法规，甚至国务院部委制定规章，都已经做到将草案向社会公开，征求公众对立法的意见。根据公众所反馈的意见，立法机关对草案作相应调整，再付诸最后的表决或者决定。国家之所以要这么做，就是为了吸纳公众参与决策，破除闭门立法，让法律、法规和规章更能体现人民的意志，更具有科学性和可行性。

上述原理应该同样适用于预算。公布审批通过的预算，只是公布了决策的结果，让公众可以监督预算的执行。但是，预算草案是否合理、可行，由于无从了解信息，一般民众难以表达自己的意见。所以，真正的预算公开，首先是指预算草案的公开，而不仅仅是指审批通过的预算。

根据《政府信息公开条例》第九条，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，以及需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息，行政机关应当主动公开。笔者认为，预算草案同时符合上述两项的要求，当然属于政府应当公开的信息。在第十条列举的需要重点公开的信息中，虽然只提到财政预、决算报告，但是，这并不意味着预、决算草案被排除。就法律解释的可能性而言，预算草案完全可以被《政府信息公开条例》第九条所包容。

既然如此，此次修改《预算法》，除了要求公开审批通过的预算之外，是否还要求政府公开预算草案？笔者以为，尽管大方向如此，但改革不妨循序渐进，不宜贪功求大。公开预算草案对政府而言确实难度较大。从策略上考虑，《预算法》修改时，不宜明确要求政府公开预算草案；政府需要公开的，是经过人大审批的全部预算信息，包括政府的综合预算，也包括政府各个部门的预算，以及附属单位的预算；包括一般性的公共预算，也包括各种特别基金预算。如果能够做到这样，相比仅仅是公开预算报告，这已经是一个很大的进步了。

不过，在观念上必须明确，《预算法》要求政府公开经过审批的预算，并不意味着禁止政府公开预算草案。对于有利于民主法治建设的事情，政府完全可以走在法律的前面。等到条件和时机成熟时，结合《政府预算公开条例》的要求，政府可以主动公开预算草案，以求得公众对预算案的参与和支持。果真如此，等到《预算法》再次修正时，就可以要求政府公开预算草案了。

3. 预算公开的程度

如果说预算公开的范围反映了预算公开的广度，预算公开的程度则决定着公众对预算信息知情的深度。就现实而言，预算公开的程度首先取决于领导人的政治魄力，看其愿意提供多少信息让公众知晓，另一方面也取决于预算编制的精细化程度，看是否可能提供足够的信息让公众知晓。

目前，我国预算支出科目既按经济性分类，又按功能性分类。功能分类反映政府的职能活动，如搞教育、办小学；经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办小学的钱究竟是发了工资，还是买了设备、盖了校舍。在编制预算时，这两套标准必须独立，不能出现混同。每一笔具体的开支，既要按经济性进行分类，同时也要按功能性进行分类。只有这样，预算公开后，人们才能通过统计、对比和计算，准确地了解各种不同开支的数目。

此外，中国的预算收入设有“类”、“款”、“项”、“目”四个层次的科目，预算支出科目则分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”五级。也许政府编制的预算已经做到很细致，但是，目前公布出来的预算，无论是综合预算还是部门预算，大多只限于类或款这一级。例如，2010年向社会公开的中央本级支出预算表和中央对地方税收返还和转移支付预算表，就只做到了按款级科目进行细化。尽管相对于2009年这已经是一个进步，但是，相对于公众了解政府预算信息的需求，其结果远远没有达到让公众满意的程度。

虽然《预算法》不宜直接规定预算应公开到什么程度，但是完全可以要求政府，所有审批通过的预算全部向社会公开。审批通过的预算细化到什么程度，公布出来的预算就细化到什么程度，没有必要对社会公众遮遮掩掩。

四、规范预算变动程序，强化预算法律效力

预算是建立在合理的假定和预期的基础上。在行政机关组织实施的过程中，如果经济形势发生了变化，致使预算的前提条件不复存在，不可避免要对预算作一定的调整，以保持预算在本财政年度的平衡。目前，世界各国对何种预算变动属于预算调整，预算调整履行何种法定程序等，都因国体、政体的不同而各异。一般来说，追加预算是典型的需经立法机关审批的行为，而其余的变动则可以由政府自行决定。如在日本，预备费管理者是大藏大臣，各省、厅长官如要使用预备费时，必须请求大藏大臣批准。不过，预备费支出必须在下次国会例会上得到追认。当因预备费不足而需要追加预算时，可编制补充预算经立法机关批准。又如联邦德国，在预算执行中如需调整收支，联邦政府可在9月份提出追加预算报告，要求联邦议会批准执行。年度终了后，财政决算需经账目法庭或审计局审核，然后才能提交联邦议会审批。[14]

我国《预算法》对预算调整做了较详细的规定。预算调整是指经各级人大批准的预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，报本级人大常委会或人大审批。细分之后不难发现，这里所谓的预算调整包括两种现象，一是追加预算开支，其收入来源或者是增收，或者不得不举借债务。二是在不追加预算开支的情况下举借债务，其原因主要是减收。其实，举借债务应该有独立的规制程序，遵循公债法的相关审批规定。虽然政府也应该制定举债方案，报送立法机关审批，但是，只要举债不导致预算开支的变化，只是为了弥补预算收入的不足，预算的这种变动似乎不宜归入预算调整。

在实践中，预算超收收入的问题比较严重，甚至一度成为社会关注的热点，并引起了立法机关修改《预算法》时的注意。其实，预算超收是一个正常的现象，无需预算法对其进行过多干预。只要政府严格执行预算，立法机关严格审批预算调整，预算超收收入本身不是一个问题。真正需要引起立法机关注意的，是政府利用超收收入在预算外开支。严格来说，《预算法》的重点不在于管制预算平衡，而是为了控制和规范政府开支。[15]政府从预算超收收入中直接开支，虽然没有破坏预算收支的平衡，但是逃避了公众和立法机关对政府的监督，与《预算法》的立法初衷背道而驰。所以，即便《预算法》不修改，要想动用预算超收收入，必须编制预算调整方案，报送权力机关审批。

1999年12月25日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》提出，要加强对预算超收收入使用的监督。中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告。笔者以为，用超收收入弥补赤字当然值得提倡，但是，如果将其用于其它必要的开支，全国人大常委会的要求似乎偏离了《预算法》第五十四条，给国务院提供了过于宽松的空间。毕竟，这里所说的“向人大常委会报告”，还是不同于《预算法》第五十四条所要求的“经人大常委会审批”。[16]

从2007年开始，中央财政开始设立“预算稳定调节基金”，资金主要来源于预算超收收入。2008年3月8日，财政部新闻发言人胡静林接受 两会访谈时透露，从2008年起，年度执行中如有超收，原则上都列入中央预算稳定调节基金，转到以后年度经过预算安排使用。这样做有利于规范预算管理，增强预算的约束力；有利于提高预算的透明度，提高依法行政和依法理财的水平；更重要的是，有利于全国人大及其常委会和公众对超收收入安排的监督。[17]不过，所谓“转到以后年度经过预算安排使用”，其准确含义究竟为何，至今未见任何规范性文件予以说明。如果可以理解为，中央预算稳定调节基金的使用，必须在年初列入预算，报全国人大审批，或者在年中编制预算调整方案，报全国人大常委会审批，这才是一种真正的预算管理。否则，“预算稳定调节基金”有可能成为另一笔预备费。[18]

《预算法》第五十六条还规定，在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。因上级政府返还或给予补助而引起的预算收支变化，确实不应该属于预算调整的范畴。这种现象与我国预算编制制度的不完善有关，也与政府之间的转移支付制度不完善有关。按照现行《预算法》的规定，接受返还或者补助款项的地方政府只是向本级人大常委会或人大报告有关情况，对转移支付款如何使用无需经过人大的审批，这很容易让转移支付资金在预算外循环，成为事实上的“预算外资金”。 如果上级政府能够及时确定对下级的转移支付，让下级政府在预算编制时就将上级拨款列入预算，这个问题就迎刃而解了。因此，《预算法》修改时应该明确，转移支付资金列入下级政府的预算，接受人大的审查、批准和监督。当然，接受上级返还或者补助的地方政府，应当按照上级政府规定的用途使用款项，不得擅自改变用途。这对下级政府的预算本身也是一个限制。

此外，《预算法》第五十七条要求，不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。不过，科目流用并非仅为政府内部事务。不同预算科目之间的资金调剂，实际上也是一种预算变动，有可能影响预算目的的实现。因此，《预算法》不宜授权国务院财政部门规定，而应该对其直接加以限制。以中央预算为例，可以考虑结合部门预算进行设计。对部门内部的支出项目变更，只要不影响部门预算的平衡，且不超过部门预算总金额的一定比例或固定的金额，可以赋予部门一定的权限，由其自行决定。超过这个限额的，报同级财政部门审批。部门之间的资金调剂，设定一定的比例或金额，在此限额内的由同级财政部门决定。超过限额的，只要不涉及总开支增加，则由国务院决定。通过这种设计，既坚持了原则性，又照顾了灵活性，相比《预算法实施条例》第六十二条，其合理性和可行性更加明显。[19]

较之于《预算法》，《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）对预算变动增设了一个要求。该法第十七条第二款规定，预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。其实，上述资金调减既可能是预算变更，会影响到预算总收支的平衡，也可能只是预算科目之间的资金调剂，属于科目流用。《预算法》对二者设计了两种不同的程序，预算调整的审批更加严格，科目流用则由政府酌情决定。但是，农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金具有特殊性，其涉及到国家需要重点保障的民生支出，《监督法》对之设置更加严格的审批标准，确实具有充足的合理性。《预算法》修改时应将此项内容增补进去。

上述条文还可以引发追减预算的话题。在预算执行过程中，因为国家经济形势发生变化或者出现紧急情况，导致财政收入无法达到预算要求时，政府一般有两种方式加以应对。第一是保持预算支出不变，用举债的方式弥补资金的不足。这一点在《预算法》第五十四条中已经有所反应。如果举债不能，或者不宜举债，就必须削减预算开支，导致追减预算。《监督法》已经规定，农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等方面的资金追减，必须履行预算调整程序，由县级以上人大常委会审批。对于一般性的预算追减如何审批，无论是《预算法》还是《监督法》都没有规定。笔者以为，这种情况在实践中完全可能出现，立法机关对其应该有所预见。《预算法》修改时，可以扩大预算调整的外延，将预算追减纳入其中，要求报送人大常委会审批。

   《预算法》需要修改的地方很多，本文只是涉及其中的四个方面。总体来说，无论是法律的制定还是修改，都不是建立在空中楼阁基础上，而必须总结实践中的经验教训，考虑需要与可能，在条件允许的前提下循序渐进。毫无疑问，在规范政府财政行为方面，《预算法》可以发挥重要的作用，对其修改寄予厚望也属情有可原。然而，预算的运作过程与国家权力结构息息相关，无论是预算编制、审批，还是预算的执行、监督，政府与议会的关系始终是一条主线。如果再把执政党与国家机构的关系考虑进来，财政预算的问题会更加复杂。所以，指望《预算法》解决所有的问题，明显不现实。也正因为如此，本文提出，要在理想和现实之间探索《预算法》修改的中庸之道。

[6]《国务院办公厅转发财政部< 关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见>》(国办发[2001]93号)。