四、认真对待权力：预算与政治的共同话题

 从表面上看，预算是一个由项目和数据组成的表格，是一个颇为复杂的技术问题，或者是让人乏味的会计问题。但实际上，预算是各方主体博弈下的公共资源的配置机制，它决定了政府行为的范围、方向和政策。此外，通过预算的过程，可以观察一国权力的配置方式，透视国家之体制、政府之性质。因此，预算是一个国家极其重大的政治问题。认真对待权力，是预算和政治的共同话题。

在现代国家中，预算不仅是“政府管理的工具”，通过预算分配财源，安排政府的行为活动，实现调解宏观经济和社会稳定的目标，同时，预算更应是“管理政府的工具”。议会通过预算管理政府的财政收支，控制政府的“钱袋子”，控制政府的范围和边界。因此，认真对待权力，就是要认真对待预算，既要坚持预算的政治管理职能，更要注重预算管理政治的职能，彰显预算“管理政府的工具”的品质。正因为如此，预算既要保障正常的行政需要，又要尊重法律的约束、人民的意愿，由人民决定、受人民监督。

预算民主统制的着力点在于代议制。通过代议制机关的作用，人民的意志和利益被植入预算之中。然后，中国的人大似乎不堪重负。《宪法》明文规定，人民代表大会及人民代表由人民选举产生，人民代表大会是国家最高权力机关，其它一切机关由其选举产生，对其负责，受其监督。但是，人大代表在选举过程中缺乏充分有效的竞争，很大比例的人大代表是政府现任官员，在代表民意上显然大打折扣。此外，相比于西方的专职议员或代表，中国的人大代表不是专职政治家，不需要任何政绩的支持，没有积极履行代表职责的动力或压力。加之于预算过于专业和技术，人大代表往往缺乏专业性知识，又不能建立独立的工作室，或自行聘请专业人员，人大审查预算实际上容易流于形式，基本上谈不上控制政府财政权、约束和监督政府。  

在现阶段，相比于人大，政府的作用显然更值得关注。实际上，中国政府一直扮演改革的倡导者和推动者的角色，预算改革也不例外，其成绩也有目共睹。无论是为了通过预算更好地实现理性管理，还是通过预算内部控权、约束权力，事实上，政府都是在自我约束。无疑，政府通过自我削权的方式改革，在前期阶段、局部地区会产生良好效果。不过，当改革进入深水区，真正触及利益集团的切身利益时，改革往往陷入被动。例如，无论民众如何怨声载道，“三公”消费规模庞大、国家机关的楼宇和设施极尽奢华、经济资源被少数国有企业所垄断、公共工程重复建设、政府官员贪污腐败等问题，总是无法得到根治。可见，政府本身的改革动力有限。要想推动预算改革走向深入，实现民主理财、法治财政，必须借助于外在的动力和压力。

在笔者看来，这种“外在的动力或压力”除来自舆论和人民代表大会之外，主要来自中国共产党。毋庸讳言，中国是一党制国家，这是中国最大的政治实际。中国共产党领导立法机关、行政机关和司法机关，这是宪法所确认的基本政治制度。为了体现自己的进步性，巩固和扩大执政基础，执政党在推动预算改革方面会有相当的积极性。事实上，政府每一项预算改革的背后，也的确都有中共中央的推动和支撑，以至于可以说，预算改革、公共财政体制的推行及力度，直接取决于执政党的意志。例如，中国公共财政体制的路线图，正是来源于执政党的两次决议，一次是2003年12月中共十六届三中全会做出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，另一次是2007年10月中国共产党第十七次全国代表大会做出的《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》。中国公共财政体制以及预算制度改革的定调、方向及力度，也是这两次决议的结果。

在公民社会发育尚不够完善、人民代表大会暂处于弱势的今天，在推进预算改革、实现财政民主方面，人们有理由对执政党寄予更多的期望。我们也相信，为了维护自身的执政合法性，为了实现自身的执政利益，执政党有足够的决心和动力推进改革。但是，当现代预算强调人民参与、强调议会主权、强调管理政府时，执政党也必须在宪法和法律的框架下活动。如何将“党治”、“政治”、“民治”融入宪政之中，实现建设社会主义法治国家的目标，这是我们不得不深入思考的问题。

在理论上，无论是执政党、政府或者议会，都会声称自己代表人民的意志和利益，客观上，这些主体都有一定机制收集和汇聚民意，可是，只有当人民的意志和利益通过恰当的方式表达出来，才有可能被政治机构及人物所倾听，最后成为制度演进的动力。如果人民只是一些原子化的个体，没有公民意识，没有权利观念，除了个人或家庭的柴米油盐之外，对社会事务漠不关心，无论官方的民意收集机制如何健全，都很难发挥推动制度进步的作用。因此，就长远和根本而言，现代预算制度除了执政党、政府及议会的努力外，更是一个全民动员和参与的过程。

以推动预算公开为例，深圳公益人士吴君亮及其“公共预算观察志愿者团队”利用《政府信息公开条例》实施之机，从2008年5月起一直以“公民申请”方式执着地推动政府部门预算公开，虽然屡屡碰壁，但是坚持不懈，终于促成广州市财政局首开全国先河地在网上公开了广州市114个部门预算。[1]目前，预算公开的进程如火如荼，虽然这是多种力量综合作用的结果，但是，公民社会的参与无疑功不可没。因此，当我们宣称认真对待权力时，千万不能忽视每一个公民的存在，不能忽视公民社会的建设。

总之，认真对待权力是预算和政治的共同话题。预算固然有其技术性，体现为数字和表格，但是，预算程序充分反映了一国的权力架构，预算过程充分体现了一国的政治博弈，所以，预算其实就是数字化的政治，预算的权力性与技术性如影随形。中国预算改革应当认识这种复杂性，充分调动各种政治力量的作用，在宪政框架下实现各自的合理利益。

五、代结论：谨慎评估中国预算改革的进步空间

新千年伊始，中国就启动了大规模的预算改革。从规范预算外资金到推行部门预算，从收支两条线管理到国库集中收付，从政府收支科目改革到推行预算公开，各种预算改革措施纷纷亮相，而且确实取得了良好的规范效果，为更进一步改革奠定了制度基础。时至今日，正值全国人大启动《预算法》修改程序之时，人们似乎有理由期待，借该法修改的东风一劳永逸地解决所有的预算问题。然而，正如前文所示，预算体制与一国的政体、国体息息相关。当整体的权力结构和政治架构并无改进时，指望通过预算改革实现财政的根本转折，解决财政权力的民主性和法治性问题，无疑是一种不切实际的幻想。

预算不仅仅涉及政府管理的技术，更是一个权力问题和政治问题。谁控制了预算，谁就控制了一切。预算固然具有民主、宪政精神，也是实现民主政治的重要途径，但是，这并不意味中国《预算法》可以担当此等重任。事实上，《预算法》更侧重于政府的预算管理，对如何发挥人大的审批权制约政府，并没有给予足够的重视。我们已经观察到，目前立法机关对预算的控制力非常弱，不仅预算审批流于形式，预算执行也存在很大的问题，政府违反预算的行为比比皆是。而造成这个结果的原因，并不在于《预算法》不完善，主要在于人民代表大会的政治力量过于薄弱。如果人民代表大会有足够的政治权威，即便没有制定《预算法》，凭借宪法赋予的预算审批权，也足以驯服政府财政权力这匹野马。而在当前的政治体制下，通过政府的威权和执政党的运作，预算草案几乎不可能被否决，《预算法》形式上即便再完善完美，又能产生多大的实际作用呢？

预算改革要想取得实质性的突破，必须要寻求政治体制改革的配合。在当前的政治背景下，要想建立一个民主式的现代预算，需要完善人民代表大会制度，重塑人大的权力中心地位，构造一个“预算议会”。而要实现这一目标，需要执政党的勇气和魄力，需要政府显示出必要的谦卑，更需要民众的参与和推动。在民主政治成为主旋律的现代社会，即使是实行一党制的政治体制，也需要寻求执政的合法性和正当性。而预算恰恰是财政民主统制的有效形式，可以在不改变政治体制的前提下汇聚民意，实现执政党意志与人民意志的统一。如果二者出现分歧，一方面，政府可以加强宣传和说服工作，充分展示预算方案的合理性，而执政党则可以启动政党组织程序，支持政府提出的预算方案，另一方面，执政党和政府也应该学会妥协和退让，对大多数民众不同意的方案或计划，及时进行修改和调整，以争取预算审批获得通过。

正如季卫东教授所言，强化最高国家权力机关的预算权，是中国建设民主宪政国家的一个良好选择。这条道路温和、渐进，不至于风雨飘摇、颠簸动荡，可以使政治改革与经济改革相衔接，缓和对人民代表大会体制以及政治体制进行根本性重构所带来的冲击和动荡，并有利于各种利益群体和政治势力在编制和审议单纯的财政预算的程序中学会妥协的技巧，学习和实践民主，培养民主文化和素养。[2]当执政党、政府、人大代表和人民都表现出理性与合作时，当人民选出的人大代表确实能够代表人民的利益时，当人民对人大代表、政府和执政党的监督真正到位时，预算将成为中国政治力量博弈的一个法律平台。在这个平台上，有争斗也有妥协，讲力量也讲规则。人们必须学会在实现自己利益时，也努力尊重他人的合理利益，任何违反预算法规的行为都要被追究法律责任。在这个平台上，还要重视社会利益的多元化，不仅强势阶层可以实现自己的利益，弱势群体也有机会发出自己的声音。果能如此，这既维护了中国共产党的领导地位，又真正实现了人民当家作主，还有助于建设社会主义法治国家，确实是一种非常理想的治国之策。

从历史的经验看，虽然英国17世纪的预算改革成就了世界上第一个宪政国家，[3]美国20世纪初期的预算改革催生了其“进步时代”，^{[7]（p.1-6）}但是，政治改革的经验往往不具有可复制性，其成功或失败常与偶然性因素相连。中国的预算改革十年前就已经起步，政府预算管理的能力因此大大提升。而近期如火如荼的预算公开实践，又为政治体制改革开启了一扇大门，给人们带来更多的期待。不过，预算改革能否带给中国一个更加光明的未来，除了《预算法》作用外，更取决于执政党的智慧、胆识和勇气，取决于公民社会的发展和成熟程度，取决于各种政治力量的合作意识及妥协精神。当后面这些因素暂时无法提供确切的导引时，目前只能谨慎评估中国预算改革的进步空间，将其局限于技术规则层面进行分析和讨论。

参考文献：

[1] 高培勇：“公共财政：概念界说与演变脉络——兼论中国财政改革三十年的基本轨迹”，载《经济研究》2008年第12期。

[2] 熊伟：“宪政与中国财政转型”，载《法学家》2004年第5期。

[3] 徐志雄：《现代宪法论》，台湾元照出版有限公司2004年版。

[4] 刘剑文、熊伟：《财政税收法（第五版）》，法律出版社2009年版。

[5] 李炜光：“< 预算法>修订的突破效应”，载《双周刊》2008年第17期。

[6] 罗春梅：“‘法定支出’在中国：现状、成因及对策”，载《财政与税务》2005年第6期。