论我国食品安全事故补偿基金及其制度建构
孙晋 王菁 *
[摘要] “民以食为天”，食品是人类基本生活必需品，近年来我国频频出现的重大食品安全事故造成了严重后果和恶劣影响，广大受害者受到严重侵害却得不到应有的赔偿和补偿，对社会稳定形成冲击。本文从食品安全事故的危害性入手，剖析我国现行民事赔偿和责任保险等制度救济不力的状况，提出食品安全事故补偿基金制度在保护受害人方面发挥着高度的辅助和补偿作用，并对该制度在我国实践中的建构提出了初步建议，以期受害者能得到实质补偿，维护社会稳定。
[关键词]食品安全（事故）；民事赔偿；责任保险；补偿基金
一、前言
“民以食为天”，食品是人们最基本的生活必需品。随着人们生活水平的不断提高，我国食品行业也获得了空前的发展，但随之而来的农药、化学原料和食品添加剂使用过量的问题也日益严重。从致癌的“苏丹红”到“阜阳大头娃娃奶粉”，从“红心鸭蛋”到“瘦肉精”，从含有致癌物质“溴酸盐”的矿泉水到2008年的“三鹿三聚氰胺奶粉”事件，进入21世纪以来我国的食品安全问题已然遭遇“井喷”。食品的安全关系着消费者的健康乃至社会的稳定。近年来的重大食品安全事故呈现出许多新特征，而我国现有的法律救济体系却存在着事发后救济不力的弊端，如何使受害人得到实质补偿已经成为亟待解决刻不容缓的问题。例如，国内主流媒体2008年12月30日报道三鹿奶粉受害儿童每人仅能获得2000元人民币补偿的消息一经传出，在海内外引起强烈反响，也遭到受害者家庭普遍强烈抵制。因此，我们有必要对我国现有法律制度进行反思和创新，以应对这种大规模侵权行为对受害人造成的伤害和对社会造成的冲击。笔者提出构建一种具有高度补偿性和公益性的食品安全事故补偿基金制度，以期在食品安全事故发生后受害人能得到及时救治和实质补偿，维护社会稳定。2009年2月28日，万众期待的《食品安全法》经第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，作为一部社会法，遗憾的是该法没有规定食品安全事故补偿基金制度，这就意味着我们更有必要探讨并最终构建这一制度。
二、食品安全事故补偿基金制度之理论分析
（一） 食品安全事故补偿基金的概念
我国2008年12月公布的《食品安全法（草案）》将食品安全定义为“食品无毒、无害、符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、慢性和潜在性的危害。”该草案同时将“食品安全事故”界定为“食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。”在此基础上笔者认为，食品安全事故补偿基金(以下简称“补偿基金”)是指由食品生产经营者根据法律法规规定强制缴纳一定数量的资金或者国家以财政拨款以及以其他方式向社会筹措资金后形成的资金集合，在食品安全事故发生后，用以先行垫付受害人的医疗救治费用以便于其及时治疗；或者虽经司法判决受害人胜诉但因加害者执行不能后，为保障受害人的权益，而由基金向受害人补偿本应由加害者承担的部分赔偿金额。之所以称之为“补偿”而非“赔偿”基金，是由于二者的本质不同：补偿带有补充性，适用无过错原则，强调对于损失进行弥补，不带有惩罚性；而赔偿带有惩罚性，适用过错责任原则,强调加害者的责任和义务。
（二） 食品安全事故补偿基金的性质
一方面，依据现行法律，当食品安全事故发生后，应当首先由食品生产经营者用自有财产对其侵权行为承担赔偿责任。虽然补偿基金部分来源于食品生产经营者的缴纳，但该部分资金在缴纳后其所有权已转移至基金并由基金根据其设立目的独立进行支配。因此，补偿基金并非要取代本应由食品生产经营者承担的赔偿责任，而只是为了及时使受害人得到救治或者在受害人胜诉但执行不能，并且其他救济制度仍不能有效补偿受害人的损失时，基于对保障受害人权益和社会稳定的考虑，由补偿基金先行垫付受害人的救治费用或者向受害人补偿本应由加害者承担的部分赔偿金额。因此，动用补偿基金对食品安全事故的受害人进行补偿并不是传统的侵权民事责任形式，它只能是一种以民事责任制度为基础的填补损害制度，具有高度的补充性和辅助性。另一方面，从垫付医疗救治费用、补偿受害人以及维护社会稳定的角度看，补偿基金在为私益服务的同时更具公益性，兼有为公益和私益服务的双重属性。
（三） 食品安全事故补偿基金的特征
根据食品安全事故补偿基金的概念和性质，其主要具有以下特征：
1、补偿基金和受害人在权利义务上具有非直接对应性。在传统的侵权赔偿中，加害者的赔偿义务和受害人的求偿权利之间具有直接对应性，但是由于补偿基金的公益性和高度的补偿性，所以补偿基金向受害人承担的仅是公益责任和补偿责任而非赔偿责任，两者在权利义务上具有非直接对应的特性。
2、补偿基金的适用具有严格的条件限制。在基金启动上，当赔偿义务人不能及时赔偿受害人的损失或赔偿不足以弥补受害人的损失或对受害人的损失无法赔偿时才适用，限于民事赔偿、责任保险制度等救济不力的情形下启动。在适用范围上，补偿基金只适用于食品安全事故中未能获得赔偿的受害人，并且只在法律规定的范围内给予补偿，对受害人的其他赔偿要求则不予支持。
3、从形式和内容上看，补偿基金是一种货币资金，是一种用于特定事项（食品安全事故）、特定人员(食品安全事故中的受害人)的专项资金，它的支出必须遵循严格的法定程序。
三、建立补偿基金制度的必要性
（一） 我国食品安全事故频发并呈现出了许多新特点，严重威胁人民的健康和生命
由于人类开发食品的环节越来越多，科技含量越来越高，各式各样的食品所含的现实或潜在的危害使公众难以预见。从目前的统计数字来看，新世纪我国的食品安全问题日益严峻：2004年，消协系统共受理食品安全投诉比上年增长24.1％；[1]2006年，工商系统共查处食品安全违法案件比上年增长12.28％；[2]我国每年食物中毒例数约为2—4万人，但专家估计这个数字尚不到实际发生数的1／10，即我国每年食物中毒例数至少在20－40万人。[3]
食品安全事故一旦发生，往往伴有救治时间极其紧迫、死亡率高、后遗症严重、受害群体广、不易控制、赔偿金额巨大、社会影响极其恶劣等特性。以三鹿奶粉事件为例，截至2008年10月8日，全国因食用毒奶粉和其他个别问题奶粉住院治疗的婴幼儿就达46814名（而民间初步估计患结石症的婴幼儿总数不低于28万）。[4]虽然政府已经对三鹿奶粉事件作了严肃处理，并且对患儿实行免费救治和明确所有费用先由各级财政垫付最后由肇事企业承担，即使如此，仍有很多受害人因不能及时支付巨额医疗费用，错过治疗机会，即便是获得经济赔偿的受害人，也仅能维持基本生活。另据公开资料显示，截止2007年底，三鹿净资产只有12.24亿元，而此次奶粉事件涉及的赔偿金额要远高于此前预计的17亿元。[5]三鹿即将宣告破产，[6]因此，即便胜诉的受害人根据现有法律制度也仅能空守一张判决书，无法获得赔偿。同时，国家拿纳税人的钱替不法企业的侵权行为买单的事件也将再次上演。
（二） 现有的救济制度在侵权问题上救济不足，受害人难以得到及时救治和实质补偿
1、现行的民事侵权赔偿救济制度难以发挥有效功能
我国目前对食品安全侵权的赔偿救济手段主要适用产品责任制度。我国《产品质量法》和《消费者权益保护法》均规定了因产品存在缺陷或由于销售者的过错使产品存在缺陷从而造成人身、财产损害的，生产者或销售者承担损害赔偿责任。但由于食品安全侵权行为自身的特点, 现行民事责任制度在解决赔偿问题时难免存在一些问题：一是食品安全事故损害范围广、受害人数众多，且侵权状态具有延续性, 因此，损害的范围难以确定，赔偿的数额难以计算；二是食品安全侵权行为具有“累积性”和“间接性”, 损害结果可能很长时间才能表现出来，这就导致侵权行为人无法确定或无法全部确定。三是提起侵权之诉具有诉讼时效的限制，因为损害结果在短期内难以发现，导致受害人胜诉权的实质丧失。四是民事赔偿额度有限,尽管目前我国实行实际损害赔偿原则, 但实践中往往由于责任人的恶意拒赔，无力赔偿或赔偿能力的有限性，最终导致受害人无法获得完全的赔偿。
2、责任保险制度也不可能使受害人获得完全的赔偿
责任保险“以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的”，[7]在被保险人因致人损害承担赔偿责任时，由保险人按照约定承担给付保险金的义务。责任保险制度无疑可以在很大程度上弥补民事侵权赔偿救济的不足, 但该制度也不可能使受害人获得完全的赔偿。一是责任保险属于限额赔偿。保险人在订约时无法确切预测保险事故发生所造成的损害，因此投保人和保险人所约定的保险金额, 实际成为保险人承担赔偿责任的最高限额，超出保险金额的损害，被保险人亦须自行承担。其次，责任保险以被保险人对受害人存在赔偿责任为基础。食品安全事故的具体侵权人难以确定，被保险人是否承担赔偿责任的不明晰导致了保险人是否负担受害人损失的模糊性。三是我国在食品安全问题上任意保险的立法模式,也影响了该制度的效果。我国并没有像“交强险”那样采取强制保险模式，实践中的企业往往为了减少保险费的支出并未购买责任保险，在事故发生后，责任保险制度也显得捉襟见肘。
3、其他现行救济制度一样存在着不够完善和救济不力的情形
在食品安全问题的赔偿救济方面，除产品责任制度和责任保险制度以外，还有其他一些制度可以适用，如执行救助制度和社会救助制度等。执行救助基金是人民法院为解决生效判决执行难的问题，对在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行义务能力而向无经济来源、生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人（自然人）发放的救急资助专用资金。虽然该制度救助的对象为进入执行程序的申请人，但其救助范围仅为无经济来源、生活又极度困难的且需要进行救助的申请人，而不是全体受害人，且发放的费用为金额很小的救急资助资金。而社会救助是国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。[8]该制度基本以居民最低生活保障为内容，它不能发挥对受害人的及时救助和实质补偿的作用。
总之，我国现有的救济制度在侵权问题上救济不足，使受害人难以得到及时救治和实质补偿，而补偿基金可以发挥其应有的作用，弥补现行民事赔偿救济制度的不足。
（三）建立补偿基金制度是维护社会安定、保持经济发展与构建和谐社会的需要
首先，补偿基金制度是维护社会安定的“安全阀”。食品安全事故的频频爆发成为颠覆专家体系垄断日常生活的导火索，专家权威崩溃，政府信用也面临危机。同时，由于受害人难以得到及时救治和实质补偿，他们在陷入绝境时，往往抱怨“社会不公平”，从而可能实施影响社会安定的过激行为。而补偿基金制度可有效缓解“赔偿难”、“执行难”所引发的矛盾，最大限度地消解社会怨气、减少社会对抗、维护社会稳定。
其次，补偿基金制度是保持经济平稳发展的“缓冲带”。仍以三鹿事件为例，目前的三鹿已经陷入经营困境，如若进行巨额赔偿，则破产的命运在劫难逃。2008年12月23日，有三鹿破产消息传出时，来自全国的400多个三鹿一级代理商集聚石家庄，追讨10亿元退货款，且一旦其破产，每家一级代理商动辄几百万、上千万的货款都将化为乌有，同时面临二、三线代理商要求赔偿巨额资金的诉讼也将势在必然，整个奶业公司的经营将举步维艰。我国作为人口大国，就业压力巨大，尤其在全球经济危机蔓延的今天，大量大型企业的破产或整个行业的不景气势必对我国国民经济造成冲击。补偿基金制度有利于挽救侵权企业免于破产，有利于保持国民经济平稳发展。
最后，补偿基金制度是构建和谐社会的“推进器”。食品安全问题关系到千家万户，“食”因而被赋予了社会整合的意义。正如美籍华人孙隆基所说,“‘食’如果用来作为一种社会功能,则可以促进‘和合感’”，[9]可见其对国人的重要性。补偿基金制度能在一定程度上缓解社会矛盾，维护社会安定，保持经济平稳发展，必然能更加有效地促进社会和谐。