三峡旅游公司涉嫌垄断经营的法律思考

孙 晋*

摘  要：中国长江三峡工程开发总公司的全资子公司长江三峡投资发展有限公司与深圳华侨城控股股份有限公司等单位共同组建了长江三峡旅游发展有限责任公司，独家控制和使用三峡大坝旅游资源经营旅游业，收取高额旅游门票收入和三峡专用通道通行费，涉嫌垄断经营。本文试图从法学的角度对案件的性质、成因及危害进行分析，并认为相关市场主体应当转变观念，从体制上理顺管理与经营的关系，是解决问题的关键。

关键词：三峡大坝   三峡旅游公司　行政性垄断   规制垄断　

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三峡旅游涉嫌垄断经营正悄然地演变成一个民生问题——一个关系到坝区经济发展，一个与坝区群众基本利益息息相关的问题。问题的发展引起了社会各界的广泛关注。本文试图从法学的角度对案件的性质、问题的成因和解决问题的建议进行思考，以供有关方面参考。

一、案情介绍——问题的提出

据反三峡旅游垄断联盟网站和其他媒体以及桂慧樵记者的相关报道，2003年3月28日，中国长江三峡工程开发总公司（以下简称三峡总公司）以开发三峡大坝旅游资源为由，由其全资子公司长江三峡投资发展有限公司与深圳华侨城集团等单位共同组建了长江三峡旅游发展有限责任公司(下称三峡旅游公司)，以营利为目的，向游客收费。三峡旅游公司通过对通往大坝的公路实施封闭管理；新建景点涨价；通过专用的通行证控制大坝人流的进出；并购其他涉及三峡旅游观光的景区等手段进行垄断经营。

据报道，截止2006年，三峡旅游公司通过垄断经营，将三峡大坝参观门票由2003年的32元涨至目前的105元，其获得的营利收入较2003年同比增长了20多倍。造成的后果并不符合三峡总公司高层领导曾提出了“建好一座电站，带动一方经济，改善一片环境，造福一批移民”的水电开发理念，而是背道而驰。形成了三峡旅游行业垄断经营的利益集团的形成。三峡旅游公司一系列固化垄断利益的手段给当地社会利益和经济造成严重的侵害：通过三峡专用公路和坝区道路封闭管理严重影响当地居民的出行，制约当地经济发展——一方面，对所有进入坝、库区的各类旅游车辆每人收费105元旅游门票费才发给通行证；另一方面，对需要通过三峡专用公路进出库区的民众按人头收取每人一次3元的通行费。长期通过将三峡坝区红线内与红线外隔离开的封闭方式进行管理，一方面起到了独家垄断三峡大坝和周边旅游资源的作用，另一方面也达到了对坝区每年多达百万之众的游客资源进行垄断的目的。给当地的旅游业造成毁灭性的打击：烂尾楼比比皆是，数千亩商业土地荒芜，政府拟投资2亿元复垦，多处景点被迫下马或接受三峡旅游公司的并购，坝区周边仅有的三家酒店相继破产倒闭，旅行社损失巨大，面临倒闭。

各方反响强烈，形成了三峡旅游公司和反对三峡旅游垄断的民众和社会团体的两方激烈的争论。[①]

众多媒体刊文认为三峡旅游公司是垄断经营。中国外经贸大学竞争法中心执行主任董灵副教授认为，三峡旅游公司至少涉及了行政性垄断和具有市场支配地位的经营者所实施的自然性垄断行为。三峡旅游公司本身不是一个具有独立行政权力的单位，但因其特殊的地位拥有了自然性垄断且涉及了很多行政权力，才会产生诸多的问题。例如它不但可以发放通行证，还可以自行收费、罚款，而这些都不是市场主体可以做的。同时，他还认为，三峡专用公路由一个旅游公司来管，这也是政企不分的表现。而三峡旅游公司与“黄牛岩”、移民观景台“小坛子岭”、“三峡风情园”等旅游景点的竞争则属于典型的排挤竞争对手，是滥用自己市场支配地位的表现。三峡旅游公司不但打压了其他竞争对手，也损害了广大消费者的利益，更不利于三峡旅游的长远发展。[②]

三峡旅游公司认为其垄断经营不存在。对于社会舆论普遍关注的三峡大坝旅游垄断问题，三峡旅游公司总经理陈孟炯则说，三峡旅游公司使用不正当手段进行市场竞争与垄断资源的事情“不存在”。[③]

二、三峡旅游公司涉嫌垄断经营的竞争法界定

社会资源的稀缺性使得资源在配置过程存在竞争，而经济学理论认为完全竞争状态有利于社会资源的优化配置。社会资源的稀缺性使得市场竞争者（市场主体）具有唯利性，唯利性又使得在市场竞争中胜出的市场主体（企业）不断固化自己的利益，并通过占有的资源不断的扩大再生产，为自己能获得更多的资源和利益创造条件。在如此的经济发展的循环过程中，从由市场单极调控的自由市场经济发展到市场和国家双向、两手调节的今天，垄断伴随着经济力量的集中出现在人们的视野里。可以说，垄断是现代社会经济生活中的常态，是市场经济发展的必然产物。

对于垄断而言，界定它的概念和特征从来就众说风云、莫衷一是。美国著名经济学家萨缪尔森就曾说过，垄断只停留在经济上的描述性解释，尚不能精确成一法律概念。[④]从主要的市场经济发达国家的反垄断立法以及我国现行的学术文献来看，事实确是如此。美国是世界最早制定现代反垄断法的国家，也曾经在《谢尔曼法》中使用了“垄断”一词，但迄今为止美国没有在立法中对垄断作过任何明确解释。在继美国之后制定反垄断法的国家中，除了日本在《禁止私人垄断及确保公平交易法》中对“私人垄断”有过明确界定之外，尚未发现其他国家在法律中界定垄断的概念，更不用说对其进行法律解释。

在《反垄断法》缺位的中国，法学界还是为了明确垄断的定义做了巨大的努力，涌现了大量的专著和论文。自然如上所述，看问题的角度和出发点不同，研究出的结论也各不相同。代表性的观点有：（1）垄断是指“经营者自己或者通过企业兼并等方式，形成对一定市场的独占或控制”。[⑤]（2）垄断是指“某一或少数几个企业占据相关市场的很大份额，从而具有支配市场，特别是市场价格的力量”。“垄断并不以违法为前提”。[⑥]（3）垄断是指“经营者违反法律，单独或者与其他经营者联合，通过滥用市场支配地位或者法律规定的其他方式，在特定的市场上排除或者限制竞争，损害其他经营者和消费者的合法权益，违反社会公共利益的行为。”[⑦]（4）垄断是指“竞争者以单独或联合、支配、协调一致等方式，凭借市场优势或者其他行政权力，控制支配市场，限制和排斥竞争的状态。除国家竞争立法政策基于经济发展和国民经济整体利益考虑，对一些行业或领域内的垄断给予法律适用的豁免外，垄断是为竞争立法所反对和禁止的。”[⑧]（5）垄断是指“与自由竞争相对的一个概念，是指排斥、限制竞争的各种行为的总称”，是一种“具有社会危害性的违法行为”。[⑨]（6）垄断亦即市场支配地位，是指单个或多个企业或企业联合组织在相关市场上具有控制产品数量、价格和销售等，从而能够削弱甚至消除竞争的能力或状态。[⑩]上述六个观点从前到后，垄断的概念的外延呈扇形状排列。但是在这些观点中都有一致的地方：垄断的主体都是市场竞争者；都在相关市场上占据优势地位或具有占据优势地位的能力；所引起的后果都是削弱甚至消除竞争。据此，结合我国《反垄断法（送审稿）》对垄断的定义：“本法所称垄断行为，是指排除或限制竞争，损害消费者权益，危害社会公共利益的行为”可以归纳出垄断的特征或衡量垄断的标准：垄断主体是除国家竞争立法政策基于经济发展和国民经济整体利益考虑，对一些行业或领域内市场竞争主体的垄断给予法律适用的豁免（多指国家垄断和政策性垄断[11]）外的市场竞争主体；都在相关市场上占据优势地位或具备占据优势地位的能力；实施了法定的垄断行为或为了自身利益而实施了损害消费者权益，危害社会公共利益的不正当竞争行为。造成的法律后果是削弱甚至消除竞争，损害消费者权益和危害社会公共利益。

三峡旅游公司于2003年3月正式成立，注册资本为1.5亿元，其业务几乎囊括了旅游业从上游到下游的全部业务：包括一家国际旅行社、一个国家4A级风景区、三家星级酒店、三座旅游码头和一个旅游车队；三峡总公司的全资子公司——长江三峡投资发展有限责任公司拥有三峡旅游公司35％的股权；深圳华侨城控股股份有限公司拥有35％的股权；三峡总公司的另一子公司宜昌市三峡工程多能公司拥有的股权是28％；宜昌市政府所有的宜昌市投资公司是2％。三峡旅游公司从负责三峡工程建设的三峡总公司那里获得了三峡大坝区域的旅游开发和经营权。因此，三峡旅游公司是典型的股份制企业，应当属于我国市场经济中的一般市场主体，并不是属于只有在限制竞争的条件下才能实现资源优化配置的特定的行业、企业和特定行为。不在反垄断法的豁免制度之列。所以，三峡旅游公司是反垄断法规制的适格主体。三峡旅游公司从负责三峡工程建设的三峡总公司那里获得了三峡大坝区域的旅游开发和经营权，并以三峡工程对外公路和坝区封闭管理为借口对道路和区域进行封锁，对进出坝区的人流和车辆利用派发通行证的形式进行控制，由此控制了整个进出三峡旅游游客的数量和路线。对于和自身有竞争的市场对手，三峡旅游公司采取控制通行证办理、控制上坝顶游客名额、比其他旅行社门票价格更高，只有三峡旅游公司办理的游客才可以登上三峡坝顶参观等强制手段，来达到其市场垄断的目的。凭借控制通行证，便利地实施 “并购”计划，先后并购了秭归县景点和中堡岛观景台等项目。由此可见，三峡旅游公司不仅仅具有在三峡旅游市场占据优势地位的能力，而且通过各种不正当竞争手段去谋取和巩固自己的垄断地位。造成的法律后果是形成了以三峡旅游公司为代表的小团体的利益集团的形成。其各级管理人员的年薪是当地各级政府公务员和同类企业的十几倍甚至几十倍，高达十几万至几十万元。更为严重的后果是其凭借三峡大坝这一无可替代的稀缺性旅游资源而制定的垄断高价，极大地损害了消费者的利益，实现了其高额的垄断收入。而其为了攫取垄断利益所实施的限制竞争排挤对手的手段即通过控制出入三峡大坝的专用公路，不仅仅给坝区居民生活和出行造成极大的不便，而且给当地旅游公司和当地的经济带了巨大的打击，向游客收取高额门票，损害了社会整体利益。由此，根据我国《反垄断法（送审稿）》对垄断的定义以及上文总结的垄断具备的特征，我们可以认定三峡旅游公司其经营行为已经构成了限制竞争和滥用市场优势等垄断行为与状态。[12]

反垄断法律体系中的实体法部分由三个部分组成，分别是市场支配地位控制制度，经济力量过度集中控制制度，联合限制竞争行为控制制度。而三峡旅游公司的行为则属于垄断行为中的滥用市场支配地位。市场支配地位，又称为市场控制地位，是德国和欧共体反垄断法中的重要概念。其具体含义是指企业和企业联合组织在市场上达到或所具有的一种状态，处于该状态的企业和企业联合组织在相关的产品市场、地域市场和时间市场上，拥有决定产品产量、价格和销售等各个方面的控制能力。[13]美国反托拉斯法使用的相应概念是“垄断力”或“市场支配力”，指企业在特定的相关市场上具有控制能力和排除竞争的能力。日本《禁止私人垄断及确保公平交易法》中使用的相应概念是“垄断状态”，用以表示企业在一定规模的相关市场上占有较高的市场份额，从而对市场竞争产生明显不利的状态。我国台湾地区的《公平交易法》使用的概念是“独占”，指企业在特定的市场处于无竞争状态，或具有压倒性地位可排除竞争的能力。[14]通过各国或地区对市场支配地位的定义，可以得出相似的经济现象即某个企业或企业组织凭借其在特定或相关市场的优势，能够控制或支配市场，进而影响该市场的竞争状况。 市场支配地位的形态是指市场支配地位的具体表现形式，其主要包括独占、准独占、绝对优势、寡占。其中准独占是指一家企业作为某种特定商品或者劳务的供应者或需求者，在相关市场上不存在实质性竞争，即具有准垄断的地位。由此观之，三峡旅游公司在三峡旅游业这个相关市场上并不是一家独占，目前还存在宜昌新世纪国际旅行社等多家旅行社与之共存。然而这些旅行社的存在并不能给三峡旅游公司带来实质性的竞争。根据我国《反垄断法（送审稿）》中对于市场支配地位的认定：本法所称市场支配地位，是指一个或者几个经营者在特定市场内拥有控制价格或者排除、限制竞争的能力。经营者具有下列情形之一，应当认定其具有市场支配地位：

１、在特定市场内独家经营的；

２、在特定市场内居于优势（压倒性）地位，其他经营者难以进入的；

３、在特定市场内虽然存在两个以上的经营者，但他们之间无实质竞争的。

由此可见，三峡旅游公司在三峡旅游业市场中居于优势（压倒性）地位和其他经营者难以进入的准独占地位。