量能就业原则引入我国劳动就业中的可行性研究

喻术红* 杜莹**

   内容提要：量能原则作为税法中的一个法律原则，发挥着积极而重要的作用。将量能就业原则引入劳动就业领域，通过明确政府、用人单位在就业中的职责、义务，引导劳动者的就业观念与用人单位的择人观念，对于解决现阶段就业压力，缓解就业矛盾，保障劳动者

平等就业权，促进和谐社会的构建与发展，会发挥积极的作用。

关键词：量能课税 量能就业 促进就业

一、量能就业原则的基本含义及作用

（一）量能就业原则的渊源及含义

1、 量能就业原则的渊源――量能课税原则

量能就业原则的提出，得益于量能课税原则的启发。就语义来说，量，即估计、衡量；能，即能力。在税法中，量能课税原则也称量能原则，其基本要求是税收的征纳不应以形式上实现依法征税，满足财政需要为目的，应在实质上实现税收负担在全体纳税人之间的公平分配，使纳税人依照其实际税收负担能力确定课税征收。1由此可见，量能课税原则就是要求在确定赋税客体的对象及赋税额度时，在公平理念的引导下依据纳税人的实际赋税能力征纳税款，追求实质意义上的公平。

近年来，理论界就量能课税原则是否应作为税法的一项基本原则颇有争议，但普遍认为量能课税原则来源于税法基本原则之一的税收公平原则。税收公平原则是指纳税人的地位平等，税收负担在纳税人之间进行公平分配。它是众多国家所确认的税收和税法的基本原则，最早由亚当·斯密的绝对公平原则演变为受益说、负担能力说等。2其中，负担能力说的代表人物穆勒和庇古引入相对牺牲的概念，认为凡具有相同纳税能力者应负担相同的税收，不同纳税能力者应负担不同的税收，特别是无负担能力者可以不纳税。3最终，负担能力说被纳入税法并发展成为量能课税原则。量能课税原则作为税收公平原则的重要部分，以公平理念为指导，对享有不同福利水平的人课征不同的税收，体现了税收在纵向上的公平。因此它具有普遍适用的意义，在各国的法律中均有体现，如法国《人权宣言》第13条规定：“为维持国家的能力，以及行政上的各种费用，共同的赋税，实不可缺。此种赋税必须由全体人民，依据能力负担。”此即以法律条文形式所表现的量能课税原则。事实上，无论宪法或税法中是否有明文规定，多数学者均认为量能课税原则是近代平等性政治和宪法原则在法律制度中的具体体现，是税法的立法原则、法律解释和司法应用的依据，在近代各国的法律中都有着不可忽视的地位。普遍层面上认为我国《宪法》第33条“公民在法律面前一律平等”，第13条“公民合法的私有财产不被侵犯”等条款与量能课税原则所要求的同样经济状况的人负担同等赋税，对纳税人最低生活费和生存财产不予课税等公平理念相符合。

关于量能课税原则在税法中的作用，我国台湾学者葛克昌认为，量能课税原则不仅是税收立法的指导理念和税法解释的准则，同时还是税法漏洞补充的指针和行政裁量的界限。量能课税原则使税法成为可理解、可预计和学习的一门科学，确保了课税的平等性，同时防范了税收的过度。4台湾学者陈清秀认为，量能课税原则使税负衡量与国家给付相分离，从而使税法脱离等价交换的前提。它从宪法的平等原则所导出，因此具有宪法上的效力依据。作为一项保护原则，其较之平等原则轮廓更加确定，保护人民免于超给付能力的负担，确保最低限度的生存，使课税计算基础得以保持适当。5

历经国内外众多法学家的争论，量能课税原则理论已经在发展中不断的趋于完善，她保护了处于弱势地位的纳税个体，增强了人民对法律的信赖，其作用和地位是不容置疑的。首先，作为税收立法的一项原则，其将公平理念贯穿到立法程序的各个环节；其次，作为所得税的一项指导性原则，其确立了税收的量化标准，即依据纳税人所得的数额衡量其纳税能力进行纳税，并强调课税的底线，对纳税人的最低生活费和生存财产等不予课税，从而保证了税收的公平与正义；当法律适用不明确时，量能课税原则亦可起到法律解释，补充法律漏洞的作用。如今，我国社会各个阶层收入不一，贫富差距增大使得社会矛盾加剧。以量能课税原则为指导，国家结合纳税人的实际能力，使负担能力较强的人多纳税，负担能力较弱的人不缴税或少纳税，从整体上调解收入分配和经济运行，这对缓解社会矛盾，实现国家税收公平无疑具有重要的意义。

2、量能就业原则的基本含义

量能课税原则在税法中的基本含义是依据个人负担能力进行纳税，强调税收公平。将量能就业原则引入劳动就业，此处“能”是指劳动者的就业能力、工作能力；量能就业，即依据劳动者的就业能力或工作能力，使其从事一定的社会劳动或工作，并使劳动者的实际工作能力和工作岗位相符合。依据量能就业原则，国家（政府）有义务保障劳动者的实际就业能力得以发挥。具体来说，国家和政府要通过各种途径，采取多种措施，提供多层次的工作环境和工作机会，保障不同就业能力的人与相应岗位的结合，实现比较充分就业的目标。对用人单位而言则包含两层意义：第一，选择、任用劳动者时依据劳动者的工作能力；其二，依据劳动者的工作能力在单位内部合理配置劳动力资源。由此可见，量能就业原则在劳动就业领域的基本功能是对劳动力资源进行合理配置，保障劳动者的平等就业权，实现就业公平；目的是促进国家就业及再就业工作。当然，由于就业最终实现的是劳动者自身的切实利益，量能就业原则对于劳动者而言，要求他们一方面根据自身就业能力选择职业，另一方面，要不断提高自身素质特别是职业素质以适应社会发展对职业岗位的新的要求。

(二)量能就业原则引入我国劳动就业中的现实意义

量能就业原则把劳动权的保护与劳动力的合理配置结合起来，对于解决我国劳动就业问题，保护处于弱势地位的劳动者群体有着积极的作用和意义。但我国的现行立法和理论界关于劳动法的基本原则尚无一致观点，对量能就业原则的研究也无先例可循。作为一个受大陆法系影响较深的国家，我国法律强调体系完整，重视理论研究、注重法律原则特别是基本原则的作用。法律原则是贯穿立法、司法、执法、乃至守法的全过程的具有普遍指导意义的准则。因此，在劳动就业领域明确量能就业原则，能够发挥其指导人们的行动与弥补现行立法不足的功效。

据预测，到2010年，全国劳动力总量将到达8.3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，劳动力就业需求岗位只能新增4000万个，劳动力供求缺口1000万个左右。6就业是群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是构建和谐社会的前提和基础。我国劳动力供大于求的格局将长期存在，就业结构性矛盾突出，统筹城乡就业，解决新成长劳动力和下岗失业人员就业任务艰巨，使得就业形势严峻、就业压力巨大。7经济学理论认为，市场会对劳动力资源进行配置，当市场上的劳动力供大于求时，失业是劳动力资源在资本优化配置过程中被排挤出来的，是市场经济不可避免的一种正常状态。8然而，在我国，除了正常的优胜劣汰以外还存着更为复杂的失业现象，使有限的市场资源没有得到充分合理地利用，形成了不少浪费：一方面，不断增加的劳动者有着旺盛的就业需求，就业市场竞争激烈；另一方面，劳动者的就业能力与社会需求脱节，技能型人才的严重短缺和一些工作由于劳动条件差，工资低等原因无人问津使有限的工作机会未能得到充分、合理的利用，大量岗位处于空缺状态，由此引发结构性失业现象。结构性失业是对劳动力市场的浪费，会阻碍社会经济的发展。各国的社会发展史均表明，经济发展对就业提高有着促进作用。我国尽管近十年来经济发展迅速，但发展的不协调反而容易出现劳动力相对供过于求和就业困难，由此引发的失业现象又会阻碍社会经济良性、持续的发展。失业问题已经成为一个带有全局性影响的社会问题。摆脱结构性失业的恶性循环，对市场资源合理利用和促进就业刻不容缓。法律需要在制度设计上完善，发挥其稳定性和权威性以指导劳动就业，缓解失业问题；对劳动力市场进行规制的同时对劳动者这一就业关系中的弱势群体提供更完善的倾斜保护。

笔者认为，在现今我国就业难度加大，结构性失业现象突出的情况下，在劳动就业领域引入量能就业原则，从立法上、政策上正确引导劳动者的就业观念，用人单位的用人观念十分必要。从当前结构性失业与下岗职工、高校毕业生和农民工的就业困难交织的复杂情况，可以看出就业能力与工作岗位、就业市场的脱节，这需要国家结合劳动者与用人单位一起来解决。依据量能就业原则，政府和用人单位应依据劳动者的就业能力安排其从事合适的社会劳动，使实际工作能力和工作岗位相符合，从而合理实现劳动者的就业权；除立法保障、政府扶持、援助外，劳动者应提高个人就业能力、树立正确的就业观念，量能择业；用人单位根据实际需要择优录用、公平对待劳动者，不失为解决就业问题，促进就业的有效措施。

二、量能就业原则引入我国劳动就业的可行性

（一） 量能就业原则引入劳动就业中的法律依据

将量能就业原则引入就业领域，可以从现行劳动立法中找到相应的法律依据。

首先，《中华人民共和国宪法》第42条规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。 国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。

由此条款可知，凡是中华人民共和国公民，不论劳动能力大小，都有享有劳动权利、履行劳动义务的资格。劳动是人生存的基本手段，国家有义务通过各种途径保障公民劳动权利的实现。针对就业能力比较弱的人，国家应对之进行必要的劳动就业培训，以此促进每个公民就业权的实现。《宪法》的规定为量能就业原则的合法化提供了直接的依据。

《中华人民共和国劳动法》是调整劳动关系的基本法，其就劳动者的平等就业权、职业教育权、国家促进、扶持就业、禁止用人单位在劳动就业中实施歧视行为、建立职业培训制度等方面做的基本规定，体现了量能就业原则的基本内涵。《劳动法》第3条规定：劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬等权利以及法律规定的其他劳动权利。第5条明确规定了国家有义务采取措施来促进就业和发展职业教育。第12条和第13条均针对就业歧视作出了禁止性规定。第66条和67条规定国家和政府有义务通过各种途径，采取各种措施，发展职业培训事业，开发劳动者的职业技能，提高劳动者素质，增强劳动者的就业能力和工作能力。第68条从用人单位角度规定了建立职业培训制度的义务。

由此可以看出，平等就业权是劳动者平等的获得和选择工作岗位的权利，作为劳动权的重要组成部分，是法律赋予公民最基本、最重要的一项权利。量能就业原则即保护劳动者的这项权利，使劳动者从事和自身就业能力相符合的工作，从而促进劳动能力得到合理、有效的发挥和劳动力资源的合理配置。同时量能就业原则要求政府应发挥职能给全体社会成员提供多层次的就业环境和工作机会，依据市场需求对劳动者进行职业教育，提高劳动者的就业能力；用人单位依据劳动者的工作能力合理配置劳动力，对劳动者进行必要的就业培训等，这与劳动法中保护劳动者平等就业权，促进就业工作的种种理念相呼应。

《中华人民共和国就业促进法》是专门促进就业、保证劳动关系协调发展的法律。该法加大了国家和政府关于就业的扶持与救助的力度，保障劳动者公平就业，反对就业歧视。笔者认为，这部法律适应我国目前严峻就业形势的需要，加大了对弱势群体就业的倾斜和保护力度。量能就业原则作为指导、促进就业工作的一项法律原则，在该法中体现的最为具体。比如，针对劳动就业中普遍存在的违反公平的歧视行为，《就业促进法》第3条规定：劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。同时第27－31条，分别对妇女、少数民族劳动者、残疾人以及传染病携带者、农村进城就业的劳动者的公平、平等权利做了保护性规定。第5章“职业教育和培训”规定通过开展职业教育和就业培训促进劳动者提高职业技能，增强就业能力和创业能力。这些规定与量能就业原则所提倡的劳动者量能就业，根据自身就业能力获得适合自己的工作，同时通过自主学习、职业培训等方式不断的使自身就业能力符合职业需求的理念是相同的。

对于国家和政府，《就业促进法》第5、7、11、17、20条等规定，明确了国家和政府在促进就业工作中的责任和义务。量能就业原则认为，政府在整个就业工作中处于重要地位，政府制定的政策和调控措施对于合理配置劳动力资源、完善劳动力市场将起到决定性作用。量能就业原则亦要求政府有责任给全体社会成员提供多层次的、公平的就业环境和工作机会，制定并落实各种措施来促进就业，这与就业促进法的理念不谋而合。

综上所言，量能就业原则在我国现行的相关法律中有着多处体现。只是人们并未研究、重视她，因而影响了其效用的发挥。

（二）量能就业原则引入劳动就业的理论依据

1、人权保障应有之义

人权是一个人与生俱来的，不可剥夺的基本权利，人权得不到有效的保障，就难以实现社会和谐。9保障人权是全人类共同的追求，也是宪政最基本的内涵。从近代宪政的思想发展史来看，对政府起源和义务的认识是基于人权理论，天赋人权、契约自由、分权制衡、法治原则等思想渐渐演变成为各国宪法的基本理念，而其中的天赋人权思想把个人视为国家和社会的基础，认为个人权利是人人享有和人人平等，国家的一项重要功能即为保护和实现个人权利。英国思想家洛克指出，人们可以“在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而毋须得到任何人的许可和听命于任何人的意志” 10。基于这种人人平等、独立，任何人都不得侵害他人生命、健康、自由和财产的观念，人们认识到政府的产生正是为了保障人权。法国思想家卢梭认为，应该“寻找出一种结合的形式，使它能用全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富”，而每个人“仍然像以往一样自由”，11政府因此被授予了保障人权的责任。到了近现代，各国的法律和理论界都认为捍卫人的尊严和人的权利是宪法承担的最神圣的使命，生命权、财产权、劳动权等被视为是不可侵犯的个人权利并受到了宪法的坚决保障。纵观各国的社会发展史，国家和政府均有义务通过立法和依法行政为个人提供安定的社会秩序，最低限度的保障和维持个体生存，促进个体自由发展，在强调经济增长的同时不应该忽视社会全面、可持续的发展。12

我国《宪法》第33条规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。第45条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。我国宪法确认和保障人权，国家和政府据此被赋予保障公民生存、自由、平等、安全等权利的义务。

人权的基础是生存权，而生存权的基础是劳动权。就业是劳动权得以实现的根本，政府有义务通过多种途径，采取多种手段促成一切有劳动能力且有就业愿望的人实现就业。近十几年来，随着我国经济体制改革和经济增长方式由传统的粗放型向集约型转变，经济对就业的吸纳能力下降，社会失业现象增多。其中，国有企业破产、倒闭以及国企内部的改制裁员向社会释放了大量的冗员，从而形成了多年来最受关注的下岗职工失业问题。与此同时，随着我国高等教育事业快速发展和高校扩招现象的普遍，每年递增的高校毕业生群体的就业难度越来越大。再加上农村富余劳动力的转移，退役军人转业安置等情况，使我国每年都有大量的劳动力源源不断的涌向劳动力市场。这些群体往往是社会中经济基础最薄弱的人群，他们不但就业困难，也是最需要实现就业的群体。根据人权理论，每个人都享有平等的权利并应得到保护，而就业弱势群体由于社会地位的低下和经济能力弱势，使得他们的劳动权利因为无法就业而落空。就业弱势群体的长期失业将严重影响他们本人及其家庭的生活，并最终影响到社会的安定。因此，国家和政府有义务为他们创造就业条件和就业机会，满足劳动者劳动权的实现。量能就业原则正是对劳动者就业权利的保护，这与宪法的人权理念相符合。依据量能就业原则，国家对于就业困难群体应给予政策倾斜，通过制定各种法律和政策增加就业岗位、提供就业援助和完善的社会保障，保障劳动者的基本人权，从而促进社会的和谐发展。