二十国集团与金融改革议程

二十国集团（G20）对金融监管的重视始于2008年11月中旬的峰会。关于金融监管的讨论首次由新兴市场国家占一半的组织来提出，金融监管成为全球经济合作的核心议题。自此，二十国集团致力于寻求金融改革方面的多边一致性。 

在改革提出五年之后，我们可以总结一下二十国集团在金融改革方面的成就及面临的挑战。首先，二十国集团内部相互妥协，没有在改革议案中达成主要共识，并且没有任何举措在五年后依然努力实施中。其次，各国并没有形成对2007-2008年经济危机起因的共识，更不要说相应的应对政策了。从更宽泛的层面来看，过去五年的全球金融改革不能被视为成功的。全球金融体系既没有建立起适当的制度基础，也没有呈现出相对稳定的政策前景，这引发了对于未来金融稳定性和现阶段多边金融一体化可持续性的质疑。甚至，一个很基本的目标——建立有效的监控全球金融体系的工具——也只停留在承诺层面而非现实。

2007-2008年的全球金融危机在很大程度上是美国和欧洲没能适时监控及处理系统性风险的结果。对此次危机中个别案例的反思促成了一系列独立的政策措施，进而形成了改革议程。这意味着，改革议程并非是在对金融危机深层原因的总体性的框架分析基础上完成的。在2008-2009年二十国集团开始推进改革议程时，各国对议程并没有达成共识，即使在今天也没有。

二十国集团需要一些永久的制度基础来确保大量承诺得到跟进和实施。在伦敦峰会上，二十国集团达成了共识，承认金融稳定论坛（后改名为金融稳定委员会）的中心地位。之后，金融稳定委员会有效地扮演了二十国集团金融改革秘书处的角色，并且在其它全球性金融组织推行与二十国集团有关的政策时进行协调。

正如我们所料，随着时间的推移以及一次次峰会的召开，二十国集团改革议程在不断演变。一些目标失去了重要性，而其他一些目标则逐渐变得重要，特别是2012年4月，金融稳定委员会把终结“太大而不能倒”列为主要目标。

二十国集团金融改革的成就和挑战

银行资本金和杠杆率：相较之前的协议，巴塞尔协议III毋庸置疑是一个进步。2004年巴塞尔协议II中关于资本金的条款现在普遍被认为是不够的，也是欧洲危机的一个根源。资本金的定义，或者说在监管层面上可以有效吸收损失的权益，被大大收紧；最低比率要求上升；以前可以被放在表外的风险和资产现在被要求放置表内。另外，所谓的“宏观谨慎的”资本金要求或被加到大多数有影响力的银行（全球、地区、国家层面），或被加到处于金融周期峰值位置的银行（“反周期缓冲”）。一些观察家认为巴塞尔协议III太过严格，其实施导致了信贷的紧缺，尤其是在欧洲，并且促使风险转移到了被监管的银行业之外。而另外一些人，尤其是学者，则认为巴塞尔协议III还是太宽松，最低比率要求太低，并且有太多机会可以利用规则逃避监管。笔者认为，巴塞尔协议III的资本金和杠杆率条款象征着我们向更优的资本化银行体系迈出了更平衡、有抱负而又实际的一步，可以算是一种政策上的成功。

银行流动性：对比在资本金和负债方面的条款，巴塞尔协议III在流动性方面的要求意味着实验性的和前所未有的努力，但更有可能会带来未意料到的经济后果。考虑到这一点，巴塞尔委员会为了引入流动性覆盖率（LCR）设置了长的试验和转换周期，旨在避免短期的流动性短缺；委员会为了引入净稳定融资比率设置了更长的周期，目标更宽广：平衡银行资产和负债的流动性属性。这些解决措施是否有效依然有待观察。

数据缺失：各种论坛，包括巴塞尔银行监管委员会和国际货币基金组织，已在一系列改进方面取得共识。应改进统计数据的传输和多边兼容性，从而优化对金融体系的理解，更好地比较不同国家和地区的情况。国际清算银行的国际数据中心或许能使决策者更好地了解银行的风险暴露点和集聚点，然而相关信息的权限依然被严格控制，大多保留在银行监管者手中。一个单独的但相关的领域是单个金融机构的风险披露，这被部分包括在巴塞尔监管框架里的“第三支柱”要求里面。在这方面，金融稳定委员会已确认最好的措施但直到现在依然在标准化披露要求方面犹豫不决，这是出于金融稳定性的考虑。

场外衍生品：二十国集团匹兹堡峰会为主要衍生品市场改革确定了2012年末的截止期，但实行起来比预想的要困难和拖延，特别在欧洲这个衍生品交易规模较大的区域，一些改革措施在2014年才实施。通过系统性地向交易资源库报告衍生品交易以辨认风险的转移和集中是可行的，但实践中做出的选择可能会导致相关信息以一种不能全球加总的方式分散在多个资源库和国家或地区。单独来说，所有场外衍生品交易必须在中央对手方（CCPs）清算的要求会提高透明度，但也会暗藏中央对手方风险集中的问题，并且我们没有把握能管理这种风险。许多改革意味着大量的成本，而金融稳定的收益能从多大程度上抵消这些成本至今还不清楚。

系统性重要银行的解决方案（现在被金融稳定委员会称为“终结太大而不能倒”）：金融稳定委员会已经在两方面做了大量工作，一是在国际银行业务中，如何在不同国家的法律实体之间构建合约，二是在大银行解体时的最低负债要求（所谓的吸收损失的资本）。然而，这些理论上可行的安排在实践中怎样发挥作用依然有待观察，尤其美国之外的大多国家或地区只有有限的银行解体经验。

非银行系统重要性金融机构和影子银行：与二十国集团伦敦峰会“加强对有系统重要性金融机构、工具和市场的监管”的宣言相一致，金融稳定委员会致力于对有系统重要性的保险公司、资产管理公司、金融基础制度以及一些市场部门组成的所谓的“影子银行”搭建有针对性的监管框架。尽管某些市场部门如固定净资产货币市场共同基金需要更收紧的监管甚至是禁令，但也存在一个明显的风险：金融稳定委员会没有充分认识到金融体系的多样化和不同形式的非银行金融中介的特殊风险特征。适用于保险公司和某些基金的误导性监管框架会违背初衷：可能使被监管者的行为出现顺周期性，损害其基于负债长周期特征而熨平经济周期的能力。

机构发展：在2007-2008年金融危机的冲击中没有新的全球性机构成立，而之前已经成立的大多数全球性金融机构和组织，包括国际货币基金组织和金融稳定委员会，其成员国扩展到了大型新兴经济体，就像G7扩展到G20，正如匹兹堡峰会宣言中所说，成为了“促进国际经济合作的首要平台”。所有主要经济体，包括美国和中国，已经习惯于接受国际货币基金组织和世界银行金融稳定性评估计划（FSAP）的约束。巴塞尔银行监管委员会首倡监督其条款在各国家或地区的实施，包括完成度和实施的一致性。

相关数据显示，欧洲在这些组织中的代表权高于其经济实力，而其他地区尤其是中国的代表权则大大低于其经济实力。这有可能导致各国对国际改革议程有不同层次的解读和不同程度的认同。而纠正这种不平衡又可能导致欧洲对国际事务的漠不关心。

在缺乏强有力的全球性金融监管机构的背景下，野心勃勃的监管计划和分散的监管机构的落差会限制全球金融一体化。例如，二十国集团鼓励各个国家和地区设立对信用评级机构的监管框架，随着时间发展，很可能分散的监管使得评级机构很难保持评级体系的全球一致性，而评级机构对资本市场运转的贡献在很大程度上依赖于这种一致性。每个国家对于第三国的监管失败往往看得很透彻，而对自己的情况则比较迷茫。人们更关注多边金融一体化带来的金融“传染”等“不稳定性输入”，却忽略了国内产生的不稳定性的“减震器”角色。

全球金融改革的前景

当然，二十国集团金融改革在某些方面还是存在显著的进步的。例如：巴塞尔委员会监督巴塞尔协议III的实施，促使欧盟改进了其资本金监管以符合全球标准，也推动了银行采用更有效的风险衡量体系；在国际清算银行和国际货币基金组织的协作下，产生了明显更优和更信息化的金融体系公共统计数据，这有助于理解全球金融体系的运作和它对全球经济的影响。然而，即使是显著的进展也不足以处理全球金融体系分化所带来的风险。尽管经济学家对于全球金融一体化的收益没有达成共识，但是其负面影响却是显而易见的，严重损害了国际经济一体化及其增长。

更多的新兴市场经济体应该进入全球性金融监管机构的领导层。现存的或新成立的组织应该设立在亚洲，而不是像现在，仅仅设在欧洲或美国。例如，金融稳定委员会的常务秘书处可以从巴塞尔迁到香港或新加坡；而国际清算银行已经在香港设有代表处并为其国际员工争取了很多免责特权。

尽管迄今为止二十国集团金融改革议程取得了一些成果，但总体来看，现行的全球性组织的制度基础仍不足以支持金融体系的全球一体化。为了应对这项挑战，二十国集团的决策者们应考虑更深层次的制度实验和创新，不能害怕试错。如果他们选择单纯依靠现行的制度和运行模式，那很有可能不得不永远放弃能够在开放的金融世界中得到的经济利益和其他收益。

（‍‍‍‍‍作者尼古拉斯·维纶系PIIE访问学者、欧洲布鲁盖尔研究所高级研究员。本文是作者为中国金融四十人论坛组织的2014年度“中美欧经济学家学术交流会”提供的交流文章，由中国金融四十人论坛秘书处翻译。原文请链：Nicolas Véron：The G-20 Financial Reform Agenda after Five Years.pdf）