摘  要：农村系统性负投资的存在既与农村发展的要求大相径庭，又与金融公平的理念背道而驰。为了充分保障农村地区借款人的信贷权，促进信贷资源在城乡地区公平配置，确保金融机构与农村金融消费者之间权利义务公平分配，实现金融福利全民共享，需要完善相应的法律制度以对农村系统性负投资进行矫正。借鉴美国社区再投资法规定强制性信贷义务，强化银行业竞争制度引导银行业进入农村开展业务竞争，实施倾斜性财税金融制度激励银行向农村地区发放贷款等均为可行且必要的制度路径。

关键词：农村系统性负投资 金融公平 信贷资源 法律矫正

金融发展不仅可以促进经济增长，而且可以改善收入分配和缓解贫困。金融发展惠及穷人、调节收入分配的基础在于金融深化过程中贫困居民能够获得更多的金融服务，并且最直接地体现为信贷资源的获取。[1](p146)但是从我国目前状况来看，城乡金融二元结构根深蒂固，存在着较为严重的系统性负投资现象。所谓系统性负投资，是指银行或其他金融机构从一个地区的居民中获取储蓄，而没有以相应的比例向该地区发放贷款。[2](p320)由于信贷歧视，农民的储蓄没有用于农村地区的发展而是被输送到经济发达地区，银行等金融机构成为了农村地区的抽血机，极大地阻碍了农村经济的发展和农民收入的提高。农村系统性负投资是金融公平理念缺失下金融资源的畸形配置，导致了二元经济结构的持续和加重，不利于城乡差距的缩小和收入分配的优化。在转型时期通过弘扬金融公平理念，以法律制度矫正农村系统性负投资，促进信贷资源的公平配置，是调整收入分配这一时代命题的应有之义和必由之路。

一、农村系统性负投资的成因分析

学界对于农村系统性负投资的监测与度量方法存在较大的争议，一种方法是审查银行对农村地区的贷款储蓄比率，另一种方法是审查银行在农村地区的市场份额，还有一种方法是检测银行在农村地区发放贷款占贷款总额中的比例。[3](p105)不论监测和度量方法存在何种差异，有一点共识是谁都不否认的，即农村系统性负投资的实质是银行性金融机构在发放贷款时对于农村地区的歧视态度。我们探究农村系统性负投资的成因，即是在讨论银行性金融机构对于农村地区在发放贷款中存在歧视的原因。笔者认为主要可以从经济、伦理和制度三个层面进行分析。

（一）经济成因

首先，城乡二元经济结构是农村系统性负投资产生的经济基础。长期以来城市作为经济发展的中心与重点，吸引和挤占了大量的金融资源，农村经济由于规模小、发展慢，对金融资源的依赖程度远不及城市地区，也得不到金融机构的充分重视。银行因此将信贷资源更多地投放于城市地区而非农村地区。可以说，二元经济结构催生了二元金融结构，进而形成了农村系统性负投资的状态。其次，市场行为的逐利性是农村系统性负投资产生的直接肇因。趋利避害是市场主体在参与市场活动中的天性。银行在开展信贷业务时必然会有效率和安全两方面的考虑，以最大程度实现利益最大化并降低信贷违约风险。农村地区经济发展相对滞后，且农业投资相比于其他领域而言周期长、收益低、风险大，银行将信贷资源投放至农村地区，既不能实现信贷资源的快速流转以实现利润的最大化，又容易因农村地区贷款人缺乏还款能力而形成坏账，故而农村地区当然地不能成为银行在发放贷款时的优先选择。再次，农村地区融资方式的非正规性是农村系统性负投资形成的另一个原因。由于农村乡土社会的特殊结构和风俗习惯，农村地区的资金需求者更多地是通过民间借贷等非正规途径获取资金，这在某种程度上既可以看做是形成农村系统性负投资的现实原因，同时又不得不说是农村系统性负投资所蕴含的贷款歧视下的无奈选择。

（二）伦理成因

对金融公平的漠视导致了农村系统性负投资产生。长期以来金融都是在一种工具理性的思维中运行，人们普遍以效率视作金融的唯一目标，将效率与安全的平衡作为金融资源优化配置的衡量标准。金融资源的公平配置被漠视甚至遗忘。这样一种唯效率论使得金融成为富人的游戏，穷人和欠发达地区获取金融资源的路径被阻断。在金融公平受到漠视的情况下，农村地区的居民不能公平地参加金融活动，将资金储蓄在银行却不能公平地从银行获得贷款，不能享受到信贷支持发展而形成的金融福利，农村居民在银行发放贷款时受到不公平的歧视，进而形成了农村系统性负投资。另外银行性金融机构对社会责任的理解和履行存在片面性偏差也导致了农村系统性负投资。尽管金融机构的社会责任一直受到强调，但是银行性金融机构对于社会责任的理解更多的是着眼于慈善捐赠、环境保护以及对产业政策的支持，而对于避免选择性信贷等问题却一直未纳入到银行性金融机构社会责任的评价体系中去。即便是在当前选择性信贷开始受到重视的背景下，人们更多地讨论的是对于中小企业尤其是民营企业的贷款问题，对于农村地区和欠发达地区的贷款仍然没有被视作银行性金融机构应当履行的社会责任。

（三）制度成因

就目前来看，尽管农村系统性负投资的问题已经开始被意识到，但是缺少具有强行性约束力的法律、法规或部门规章对于农村系统性负投资进行调整。具体而言，首先，矫正农村系统性负投资的政策并未落到实处转化成有效的制度。自2005年以来的几个中央一号文件中，都提出县域内银行业金融机构应明确新增存款投放当地的具体比例，但这些原则性和宣示性的规定一直没有落实到具体操作层面。[3](p64)未法律化的政策缺乏强制力和可操作性，不足以对农村系统性负投资进行法律上的矫正和调整。其次，寥寥可数的制度并未实现对农村系统性负投资的有效调整。尽管为鼓励县域法人金融机构将新增存款主要用于当地贷款，加大县域信贷资金投入，进一步改善农村金融服务，人民银行和银监会等部门已经出台了相关部门规章，但这些规章在主体范围、适用地域上均有较大的局限，并且调整手段单一，制度的位阶和层级较低。概言之，针对农村系统性负投资并未有行之有效的制度措施进行调整，正是法律制度的缺位与乏力给农村系统性负投资的存在和延续提供了制度空间。

二、农村系统性负投资的法律拷问：以金融公平为视角

农村系统性负投资是一种金融现象，但是这种现象的实质是信贷歧视，这既有违金融伦理，又与公平正义的法律价值相悖。以金融公平理念为视角，是探寻矫正农村系统性负投资的法律基础的一个很好的切入点。所谓金融公平，是指在金融活动中，各类主体不因自身经济实力、所有权性质、地域和行业等因素而受到差别对待，能够公平地参与金融活动，机会均等地分享金融资源，形成合理有序的金融秩序，并通过金融市场实现社会整体利益的最大化。金融公平的内涵包括公平参与金融活动、公平进行金融交易、公平享受金融福利。[4](p93)农村系统性负投资在这三个方面都与金融公平理念相冲突。

（一）农村系统性负投资妨碍了农村借款人信贷权的实现

信贷权即获取贷款的权利，穷人通过信贷资源的获取，可以促进其参与经济活动进而提高其收入并消除贫困，因此信贷权被视为发展权的具体类型而纳入到基本人权的范畴之中。[5](p17-28)从另一个角度上来看，保障和实现穷人的信贷权可以使得穷人获得均等的减贫机会，进而分享减贫成果，因此信贷权也可以纳入到“免于贫困的权利”这一新型的人权谱系之中。[6](p194)对于农村居民而言，充分保障其平等享有信贷权，是为其开展农业活动或从事其他经济行为提供资金支持，以促进其收入增长的重要途径。但是农村系统性负投资的存在反映出了一个现实，即正规的银行性金融机构更倾向于将信贷资源投放至城市等经济发达地区，农村居民尤其是农村地区的穷人很难从正规金融机构获取贷款。相比而言，农村借款人与城市借款人不能享有均等的信贷机会，这种信贷歧视对于农村借款人的信贷权是一种人为的压制甚至是剥夺。农村借款人信贷权得不到保障，致使农村借款人难以通过正规通道参与金融活动获取金融服务，形成了机会上的不公平，这与金融公平的理念背道而驰。

农村系统性负投资所代表的信贷歧视不符合公平正义的法律原则，这种现象背后的农村借款人信贷权受到变相剥夺与漠视也反映出了法律制度的缺位。首先，信贷权的概念尤其是农村贫困居民信贷权在我国法律中并未得到确认，理论界和实务界对于农村贫困居民的信贷权认识尚不充分且无明确的法律依据和保护机制，使得农村系统性负投资缺乏有效的法律制度进行调整。[7](p102)其次，农村借款人由于其禀赋差异并不能与城市借款人相提并论，在完全市场化的信贷投放中农村借款人必定处于弱势地位，因而需要法律对其进行倾斜性的特殊保护，以确保其信贷权的实现。但农村借款人获取信贷资源只是被作为一般的金融活动受到民商法的调整，而没有得到经济法、社会法思维逻辑下的倾斜保护，农村借款人信贷权的保护缺乏切实有效的制度保障。

（二）农村系统性负投资导致了金融交易权利义务不公平配置

银行性金融机构在农村地区吸收存款发放贷款，应当遵循地位平等、权利义务对等的原则。农村系统性负投资所反映出来的状况是银行性金融机构在农村地区吸收存款，片面地享受了吸收存款的权利，却拒绝或怠于履行在农村地区发放贷款的义务，这实际上就是权利义务的不对等和不公平配置。在金融交易中各方当事人缔结的契约所分配的权利和义务应当是对等的，享受了权利的一方应当承担相应的义务。如果权利义务的配置失衡或不对等，这就违背了社会公平的基本原则，那么就需要及时地对权利义务关系的配置进行调整和修复。这种修复主要有两条路径，一条是社会惩罚原则，即对侵犯对方权利的一方采取惩罚措施以达到平衡，另一条是社会补偿原则，即通过某种社会机制或制度设计而对契约关系中权利受损的一方进行补偿。[9](p81)在银行性金融机构与储蓄者之间，银行从储蓄者那里吸收存款并向相应的资金需求者发放贷款，从某一特定的交易看，因为其已向储蓄者支付利息作为获取资金的对价，故而向储蓄者发放贷款并非其义务。但是如果将吸收存款和发放贷款提升到整个金融系统的宏观层面来看，吸收存款的权利与发放贷款的义务应当是银行开展业务的一体两面，既然享受的吸收存款的权利，即应履行发放贷款的义务作为补偿。另外，由于银行是无差别地从城市储蓄者和农村储蓄者处获取资金，因此基于公平原则，亦应无差别地向农村借款人和城市借款人无差别地提供信贷资金。农村系统性负投资，即是银行性金融机构从农村储蓄者处获取了资金，却未如对城市借款人一样同等地履行发放贷款的义务，这实际上反映了银行性金融机构在农村开展金融交易中权利义务的不公平配置。

（三）农村系统性负投资阻碍了农村居民公平分享金融福利

金融福利即指居民通过金融发展而实现收入的增加。金融福利主要通过两种方式来实现：一方面，随着金融部门的深化，金融部门会扩大其服务范围，直接为更多的居民提供金融服务；另一方面，金融发展促进了整体经济绩效的提高，进而带来居民收入的增长。这种金融福利公平分享的前提在于信贷资源的公平分配。因为在金融抑制条件下，取得信贷方面的不同待遇会导致二元经济结构，社会收入分配也无法达到公平。[8](p12)在农村系统性负投资的情况下，农村地区由于受到区别对待而较难获得银行信贷，农村借款人实际上被正规金融体系排斥在外，这既不能通过为农村主体提供金融服务而改善农村居民获取收入的条件和机会，又未能推动农村经济的提高而带来农村居民收入的增长。因此由于农村系统性负投资的存在，农村居民难以公平地分享金融发展所带来的福利。

上述情况在法理上是足以质疑和否定的。首先，农村居民不能公平分享金融福利不符合收益分配公正的分配正义原则。收益公正分配与人权保护、社会稳定等息息相关，蕴含着分配正义的理念。[9](p36)金融资源尤其是信贷资源能够促进经济增长和收入提高进而形成金融福利，而金融福利作为金融发展所带来的收益和成果，尽管在分配中应当坚持最符合市场规律的效率优先，但亦不宜否认其应在全社会公平分配。在农村系统性负投资的语境下，农村居民分享金融福利的路径被阻断，与分配正义原则不相符合。其次，农村居民不能公平分享金融福利将影响社会稳定，不利于社会控制。因为如果一个社会的经济发展成果不能分流到大众手中，发展福利不能共享，那么它在道义上是不得人心的，而且是有风险的，因为它会威胁到社会的稳定。作为公共产品的法律制度未能就金融福利的公平分享提供制度供给，这将造成因利益分配失衡产生的不稳定而不能实施有效的社会控制。

通过用金融公平的维度对农村系统性负投资进行了审思，不难发现农村系统性负投资在公平参与金融活动、公平进行金融交易、公平享受金融福利上均与金融公平的要求背道而驰，也与人权保护、交易公平以及利益分配的基本法理相去甚远。但是就我国的金融法制来看，金融公平目前仅处在金融伦理的范畴之中，缺乏具有强制力的法律规范作为保障。要使金融公平的理念贯穿到金融活动中去，并用金融公平的理念影响和规制农村系统性负投资，需要将金融公平的理念融入到金融法律制度中，使金融公平这一伦理原则具有“牙齿”。只有将金融公平从道德价值、伦理价值上升到法律价值，利用确保金融公平的法律制度规范金融行为，才能做到对农村系统性负投资的有效治理。

三、农村系统性负投资的法律矫正和制度构建

法律制度的完善是治理和矫正农村系统性负投资的必要路径。法律对经济的介入和调整主要是通过强制性规范、任意性规范和提倡性规范实现，调整方法不外乎强制、引导和激励。矫正农村系统性负投资的法律制度亦应遵循这种制度逻辑，通过设定相应的权利义务，强制、引导和激励银行性金融机构向农村地区发放贷款。笔者认为有必要从以下几个方面作为切入点，探讨将过于原则的宣示性规范具体化。

（一）规定强制性信贷义务

农村系统性负投资产生的直接原因是银行性金融机构只从农村地区吸收存款而不愿意向农村地区发放贷款。尽管从市场经济商业判断而言银行的自由选择具有其合理性，但是并不能否认法律可以基于公平的考量而对其进行限制和矫正。即使是崇尚自由主义的美国亦通过《社区再投资法》（The Community Reinvestment Act，CRA）对金融机构课以强制性信贷义务。该法案中要求参加联邦存款保险体系的几乎所有银行机构都必须为其所在的社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收人人群，而且明确规定金融机构有义务采取持续和积极的步骤以满足当地社区的信用需求，并就此规定了明确的适用范围、考核标准以及监督管理。可以说《社区再投资法》的核心就是通过规定强制性信贷义务来矫正信贷歧视和信贷资源配置不公的现象。

当然这种强制性信贷义务并非是缺乏弹性的硬性规定，而是着眼于公平信贷目标的有针对性的义务安排。比如在制定法层面，CRA法案考虑到不同的资产规模，将考核测评对象分为大型金融机构、中小型金融机构和小型金融机构三种类型，对于不同类型的金融机构实施不同的考核标准。通过这种分类和差异化标准，能够确保强制性信贷义务的承担更加合理，不至于太过影响金融机构的正常经营。另外有学者提出可以通过市场化的方法，即将对于贫困社区的强制性信贷义务作为“总量控制与交易”制度下的可交易化义务。参照排放权交易方法，银行要么自行完成《社区再投资法》要求的放贷义务、放贷配额，要么付费给其他金融机构来替它完成任务。通过可交易义务方法，有些金融机构会以较低成本将《社区再投资法》规定的放贷义务转让给更有专业经验的机构。可以通过这个方法，与社区开发金融机构合作，完成《社区再投资法》配额。经历着理论的进化和实践的检验，美国《社区再投资法》也在不断趋于进步和完善。

人民银行和银监会制定的《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法(试行)》借鉴了《社区再投资法》的理念，鼓励县域法人金融机构将新增存款主要用于当地发放贷款，增加县域信贷资金投入，改善农村金融服务。但是该文件事实上还是与《社区再投资法》存在着较大的差距。在适用对象上，《社区再投资法》规制参加了联邦存款保险的存款机构，包括国民银行、储贷机构、州立特许商业银行和储蓄银行，其中不仅有地方性的金融机构，也有全国性的金融机构。而《办法》的适用对象仅限于县域法人金融机构，对于其他大型金融机构并无约束力，这并未抓住存在农村系统性负投资现象的主流。在调整方法上，《社区再投资法》明确地规定了强制性再投资义务，而《办法》仅是对将新增存款主要用于当地发放贷款进行激励，并未将其作为强制性义务进行规定，约束力明显不足。当前为了有效矫正农村系统性负投资，还需要广泛地吸取和借鉴美国《社区再投资法》的有益经验，尤其是应确立强制性信贷义务，并且探索合理有效并具有一定制度弹性的实现路径。

（二）强化银行业竞争制度，引导银行业进入农村开展业务竞争

由于信贷歧视很大程度上可以归因于银行性金融机构基于其市场优势地位，因此银行业竞争制度的完善和强化可以作为矫正农村系统性负投资一个突破口。一方面，在金融供给端即提供金融服务的主体竞争不充分的情况下，习惯于采用传统信贷技术发放贷款的正规金融机构已经形成了“创新惰性”，缺乏开发专门服务于低端市场的金融技术的动力和积极性。[10](p7)我国目前银行性金融机构因缺乏竞争而在信贷市场上处于主导地位，其开展信贷业务时所采取的风险测算体系和信用考核方法都是简单地采取统一标准，并未就农村地区信贷的特殊情况作出特殊处理，在统一标准下农村地区获取贷款自然存在较大难度。另一方面，由于银行业竞争程度不足，银行性金融机构的竞争压力并不大，城市地区信贷市场足以消化这种竞争压力，故而银行性金融机构形成了“拓展惰性”，缺乏将信贷业务拓展至农村地区以谋求生存和发展机会的压力和积极性。在这一背景下，银行性金融机构将主要精力和资金都投放在城市，农村地区获取信贷资源更为艰难。

因此，通过银行业竞争制度的完善和强化，引入竞争主体、优化竞争环境、引导竞争活动、规范竞争行为，构建具有竞争性的信贷市场，可以在一定程度上缓解银行性金融机构的创新惰性与拓展惰性，促使其更多地从农村地区寻求生存空间与业务增长。在具体的制度实现上，一方面赋予城市里的中小型非正规金融机构合法地位，以此打破正规银行性金融机构的垄断地位，使得正规金融机构在其业务范围和市场份额受到威胁的情况下不再“嫌贫爱富”地选择交易对象和信贷区域，[11](p64)引导信贷资源投向农村以获得发展。另一方面通过在农村设立村镇银行等农村金融机构，强化金融机构在农村吸收存款上的竞争，并通过支持这类农村金融机构将资金留在农村地区，以在一定程度上缓解农村系统性负投资。

（三）实施倾斜性财税金融制度，激励银行向农村地区发放贷款

由于禀赋差异，银行向农村地区发放贷款的效益不如向城市地区发放贷款，基于成本收益率的考量，在同等条件下农村地区获取信贷资源支持的难度相比于城市地区而言难度更大。因此通过倾斜性的财税金融制度为银行向农村地区发放贷款时获得一定的制度红利，能够改善其向农村地区发放贷款的成本收益率，进而激励银行向农村地区发放贷款，缓解和矫正农村系统性负投资。2008年《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中明确提出的“加强财税、货币政策的协调和支持，引导各类金融机构到农村开展业务”和《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法(试行)》规定的“达标县域法人金融机构，存款准备金率按低于同类金融机构正常标准1个百分点执行。达标且财务健康的县域法人金融机构，可按其新增贷款的一定比例申请再贷款，并享受优惠利率”正是具体地落实了倾斜性金融制度，通过货币政策工具的优惠待遇来对农村系统性负投资进行矫正。但这些倾斜性财税金融制度的安排仅仅只是个开始和尝试，还需要进一步完善和加强。

首先，差异化存款准备金率和再贷款优惠的适用范围应当拓展至所有可以向农村地区投放信贷资源的金融机构。将倾斜性制度局限在县域金融机构中，实际上是将具备信贷主力地位的大型金融机构排除在激励对象之外，这种片面的制度安排不利于从整个银行业系统性层面治理农村系统性负投资。其次，对于向农村地区发放贷款的金融机构进行一定的财政补贴和税收优惠。财政补贴不一定要局限于对借款人进行贴息这一种方式，除此之外既可以对向农村地区发放了一定比例贷款的金融机构进行一定的财政补贴，也可以对农村互助担保组织提供一定的补贴，以提高农村借款人的信用使其符合金融机构的信用要求。并且可以对象农村地区发放贷款达到一定比例的金融机构实行税收优惠。再次，对于向农村地区发放贷款达到一定比例的，可以探索允许其在农村地区进行混业经营。由于农村金融的规模和范围都比较小，风险相对可控，因此对于承担农村信贷达到一定比例的金融机构，放开准入限制，允许其开展多元化、多层次的金融服务，既可以减少金融机构的营业成本，又可以实现业务互补，还能发挥规模经济优势。这样既是对业务统合的一种试验，更是对金融机构加大对农村地区信贷投放的一种激励。

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