摘  要:《预算法》的修改，首先应准确定位预算和预算法的属性，并从法律体系整体协调的角度，设计自己的制度内容和体系。预算法是实现预算法律性之法，其价值功能是实现预算的法律性，从而实现预算的理性治理、民主统制。由此，预算法应是预算程序法、预算技术法、预算管理基本法、预算法应具有可实施性。

关键词：预算；预算法律性；预算法

Abstract: Amendments of budget law，firstly locates the nature of budget and budget law, and then from the angle of legal system, we should devise the content and system of budget law. Budget law, the law of achieving legally binding of budge, of which functions are rational management and democratic control. Thus, budget law, which should be procedural law, technology law, basic management law, should be enforced.

Key words: Budget; legally binding of budge; Budget law

依法治国，建设社会主义法治国家，是我国一切法律工作的终极目标。建设法治国家，关键是建立一套门类齐全、结构严密、协调一致的完善的法律体系。首先需要对具体法律做准确、科学的定位，其次需要将具体法律置于法律体系中，对法律体系建设做整体的、理性的设计。本文在区辨预算与预算法基础上，对预算法做一重新定位，并立足于整体法律体系，粗略地提出预算法制度内容和体系的完善建议，旨在实现预算法的科学立法。

一、预算法的价值和功能再定位：实现预算法律性之法

从表面上看，预算是指政府在每个财政年度的财政收支安排计划，是反映政府全部财政收支结构的一览表。[①]但从价值上看，预算具有“政府管理的工具”和“管理政府的工具”的双重属性。一方面，政府通过预算收支表安排自己的活动，通过预算配置公共资源，实现调解宏观经济和社会稳定职能。预算是国家治理的基本工具，“如果你不能预算，你如何治理?”[②]预算能力决定一国的治理能力和水平。另一方面，预算又是“管理政府的工具”，人民（或大人）通过预算支配和控制政府财政收支活动，对政府收支行为予以事前审查、事中监督、事后追责，进而约束政府职能的范围和边界。预算是控制和约束政府的工具、方法与技术。因此，现代预算兼具理性治理和民主统制的双重价值和功能。

然而，预算价值的张扬、功能的实现，必须借以预算的强制性约束力。如果既定的预算案不能得以执行，则预算形同虚设，预算的价值和功能更无从谈起。也就是说，经人大审议批准的预算应具有强制性效力，财政收支行为应严格遵守预算，财政收支行为的变更也应先行调整预算，财政收支结果还应经决算批准。正因为此，世界各国都将代议制机关批准的预算视为年度性的法律案，预算即是年度性法律，具有法律约束力。[③]也正是借以预算的法律性及其法律性约束力，预算理性治理和民主统制的价值和功能才能得以实现。

但是，必须明确的是：预算的法律性不等于预算法的法律性。毋庸置疑，预算法具有法律性。预算法的法律性是指预算法对其调整对象的预算行为的法律约束力。通过预算法，在预算编制环节，合理配置政府预算编制部门的权力和责任，按规定的时间、程序和技术编制出一个全面、完整、详细预算草案；通过预算法，在预算审批环节，保障代议制机关依法定职权和程序审议和修改预算草案，保障预算的通过，赋予预算的法律效力，实现代议制机关对政府治理的民主控制；通过预算法，在预算执行、调整、监督、决算环节，赋予相关主体职权和责任，保障法律性的预算具有可实施性。因此，预算法，就是为了保障预算程序顺利进行，最终建立一个法律性的预算。换言之，预算法是一种保障机制，是一种保障性的程序、技术、手段，预算法的法律性是为了保障预算的法律性得以实现，从而保障预算理性治理和民主统制的实现。这即是预算法的功能和价值，它不同于预算的理性治理和民主统制功能。两者截然不同。

然而，预算法修改所带来的诸多争论，实际上是把预算（法律）的功能、价值误认为预算法的功能、价值。如预算法修改具有民主突破效应，预算法具有民主宪政导向；预算法应规定并完善现行分税制，规定地方发债权，以及由此产生的预算法“大改、中改、小改”的争论；预算法具有财政基本法功能，把预算法修改为财政基本法，等等。这些争论，实际是针对预算功能、价值而展开的，而不应是也不可能是预算法的功能和价值。因此，预算法的修改，一个最基本的认识在于：预算法的功能和价值是一种法律化、程序化、技术化的保障机制，预算法本身不具有民主统制和国家理性职能的功能、价值。可以说，预算是个法律问题，更多的是个经济问题和政治问题，而预算法仅仅是一个法律问题。预算法的这一定位，决定了预算法的诸多属性。预算法是预算程序法、预算技术法、预算管理基本法，预算法应具有可实施性（责任制度、可司法性），等等。

二、预算法是预算程序法

现行预算法属于实体法，又具有程序法属性。[④]而修改预算法，更应突显预算法的程序法属性。因为，预算是一个程序性的管理，从预算编制到预算审批，再从预算执行到预算监督和决算，本身就是一个预算管理流程。作为法制化保障机制的预算法，应是一个预算流程管理法，具有程序法属性，是保障预算得以编制、审批、执行、监督的法律程序和手续。当然，预算法也有实体性内容。但应当看到的是，这些实体性内容往往是程序性内容的辅助部分，如现行预算法第二章第三章关于预算管理职权、预算收支范围的规定。只有规定各部门的预算管理职权，预算程序才能依权而行、有法可依，也只有规定预算收支范围，预算编制才能有据可依、分类详细，编制的预算案也才能便于预算审批的监督。可以说，预算实体规定也是预算程序不可缺少的内容，但也只能是预算程序的辅助内容。因此，修订预算法，应着眼于预算法的程序法属性，完善其中的程序性规定才是根本要务。通过完善预算法，建立一套预算编制、审批、执行、监督的程序性机制，实现预算过程的完整和规范，从而催生出一个法律性的预算。

事实上，当前中国预算运行中出现的诸多的问题，也主要没有凸显预算法的程序法属性，没有建立一套完善的程序性机制。现行《预算法》共分十一章，第一章总则，第二章第三章分别是预算管理职权、预算收支范围等预算实体的规定，其后分别是预算编制、预算审批、执行、调整、决算、监督、法律责任等预算程序的规定。可见，《预算法》已经初步体现了预算法的程序法属性。但是，这些预算程序的规定过于粗略和原则，致使实践中预算程序运行缺乏有效的法律依据，也产生了实践中的诸多问题。比如，在预算编制环节，没有一个国务院、财政部门、各编制主体之间的权力配置、预算信息上下传达、预算周期合理、预算责任明确的法治化程序机制，致使预算草案编制不完整、不科学、过于粗略；财政部门与全国人大财经委、预算工委之间缺乏有效的信息交流、意志传达的程序机制，致使预算编制阶段的行政色彩过于浓厚，缺乏人大的有效参与。在预算审批中，缺乏合理的审批程序，在审议时间上、审议方式、表决方式存在诸多缺陷，尤其缺乏人大代表的启动修改、意见处理程序，以及审议过程咨询、辩论、听证程序，预算审议实际“走过场”“流形式”，致使预算不能体现人大意志，预算的法律性和民主控制功能也明显不足。预算执行、调整过于随意，预算执行的特定问题监督程序、预算调整的审查程序等规定过于原则抽象，可操作性不强，等等。

因此，修改预算法，应强调预算法的程序法理念和制度设计。预算法的主体制度内容和核心框架应是关于预算编制、审批、执行、监督的一套细化的、操作性强的程序性制度。当然，预算法实体规则是预算程序的重要保障，预算法修订中，这些实体内容也应一并完善，尤其是预算管理权的重新配置、预算收支范围及预算科目的细化等内容。也只有这样，才能保障预算程序的顺利有效运行。

三、预算法是预算技术法

预算编制、审批、执行、决算等预算过程涉及到丰富的技术性内容，如括预算收支预测、预算收支分类、复式预算、绩效预算、零基预算编制、预算编制机构设置、预算编制机构与执行机构的分离与制衡、预算的先期执行、预算表决方式、预算年度调整、预算资金账户设置等等。因此，作为法制化保障机制的预算法，必然具有技术法属性，关注微观的技术性规定。然而，预算法中也有诸多财政体制性规则，如分税制、预算级次、发债权规定、预算权分配等内容，预算法也具有体制法属性。

而修改预算法，更应凸显预算法的技术法属性，完善技术性规定。这是因为，这些技术均构成预算编制、审批、执行、决算过程能否顺利运作的关键，如预算草案是否分类科学、内容完整明晰，关键需要有一套科学合理的预算收支分类体系；预算是否能够保障与决算的一致，也需要收支预测技术的完善；预算执行是否能避免真空期，更需要对预算年度的调整，等等。事实上，现行预算运行的问题，也主要是这些技术性问题引起的。所以，预算法应凸显其技术法属性，预算法修改应着眼于这些技术性问题的解决和法律化。如预算收支预测标准是什么，预算收支如何分类，复式预算、零基预算如何编制，如何确定绩效预算的绩效标准，是否应实行预算集中统一编制，以及预算编制机构与执行机构是否应分立，预算年度如何调整，等等。

因此，预算法应是预算技术法。作为保障预算运行的预算法，技术性内容应构成预算法的核心内容和制度主体。以预算技术法为指导修订预算法，一方面，应吸收现行改革中的成功做法，将近年来推行的部门预算、零基预算、绩效预算、国库集中收付、政府收支分类、收支两条线等预算管理等先进技术加以规范化和系统化，纳入预算法中，弥补现行预算法关于技术性规则的不足；另一方面，应处理好技术性内容和体制性内容的关系。预算法中的体制性内容主要包括分税制、预算级次、发债权、中央地方收支划分、预算权配置等，这些内容属于政治性内容，应是一国宪法、财政基本法内容，理论上不应构成预算法的内容，预算法不宜越俎代庖，应淡化处置，《预算法》修改时可以删除这一部分的内容，给财政基本法制定留下必要的空间。当然，也有观点认为，在我国宪法修订、财政基本法尚无立法计划的情况下，由预算法代行财政基本法功能规定财政体制性内容，待将来财政基本法出台时再将相关内容剥离出预算法。这不能不说是一个权宜之计，毕竟我国财政体制法制化匮乏亟需完善，且预算法是最接近于财政体制法属性的单行法，由其暂行一定的财政体制法功能，并无不可，也体现了立法的智慧和策略。但不管如何，预算法更应该是预算技术法，着重于预算的技术性规定，体制性内容只能附带考虑，而不能主次颠倒。但遗憾的是，当前关于预算法的争论焦点主要集中在体制性内容上，这造成了很大的资源、精力浪费。因此，预算法的修订，首先应在理念上正本溯源，树立预算法的技术法属性，把讨论的焦点放在技术性层面上，为预算法修改提供更多的技术性创新。

四、预算法是预算管理基本法

关于预算法的法律地位，学界争论颇多。一是关于预算法在法律体系中的定位问题。较为普遍的观点认为预算法是财政基本法。[⑤]财政基本法主要涉及财政法的一些基本制度，包括财政法原则、财政权力分配、政府间财政关系，财政收入和支出形式，重要的财政收支制度、预算制度、监督制度等。[⑥]这些学者主张，修订预算法应将上述的财税基本制度纳入到预算法中。[⑦]二是关于预算法与其他法律的关系。有学者提出预算法与宪法关于预算的内容、财政收入法（如税法）、财政支出法等存在冲突，与《农业法》、《教育法》中关于对农业、教育投入的规定存在矛盾等。[⑧]并指出，预算法修改时应处理好各法律部门之间的关系。

笔者以为，这些观点实际上混淆了预算法与预算（法律）的区别，把预算法视为预算。因为预算（法律）是对政府最核心权力——财政收支权的控制，具有国家理性治理和民主统制的价值和功能，所以从控权和民主性角度，预算（法律）应具有财政基本法的功能和价值。预算（法律）中规定了各项收入（如税收）支出的数量和结构，可能产生同按财政收入法（税法）所征税收的总量和结构的矛盾，以及同财政支出法、《教育法》、《农业法》相关财政支出关于财政支出规定的冲突。也即是说，按年度预算所执收的收入，可能与按税法等收入法所征收的收入不一致，按年度预算所支付的支出，可能与按财政支出法、《教育法》、《农业法》所支付的支出不一致。[⑨]但是，以上只能说明法律性预算具有财政基本法属性，法律性预算同相关法存在冲突，而不是预算法。

那么，如何定位预算法在法律体系中的地位？首先，在法律体系中，预算法只应属于预算管理基本法。预算法是保障预算法律性，保障预算理性治理和民主统制的法律，其内容主要是程序性、技术性，规定一系列预算运作流程的程序性、技术性内容。因此，预算法只是有关预算管理的法律，而不是财政基本法。进而，预算法又可视为预算管理基本法。一方面关于预算管理的规范性内容主要停留在法规、规章，以及不断改革措施中，预算法是预算管理领域第一部法律，也是当前最重要、法律效力最高的预算管理法，预算法事实上承担了基本法的功能；另一方面，预算法涉及到预算领域的综合性全局性内容，从预算编制、审批、执行、监督到预算资金的收支、运作、管理等整个预算管理流程。因此，预算法理应是预算管理基本法。在预算法修订中，正如上文指出的，应把近几年预算各环节管理改革的先进做法如部门预算、零基预算、绩效预算、国库集中收付、政府收支分类、收支两条线等规范化、法定化，以充实预算法的内容，完善预算法的预算管理基本法地位。

其次，关于预算法与其他部门法的关系。首先，需要澄清的是，预算收支确实会出现与按财政收入、财政支出具体法规定的收支存在冲突，如财政收入一般是以具体收入法（如税法）执收执支，其结果会与年度预算收入大相径庭，如年度性的预算超收收入即是一例。每年预算支出在教育、农业方面支出确实没有达到《教育法》、《农业法》的硬性规定。但是，应该看到的是，这些实际上是预算（法律）与财政收支法的矛盾，而不是与预算法的冲突。毕竟，预算法只是一个保障性的法律机制。其次，预算法修改也确实需要处理同一些部门法的关系。预算法作为预算管理基本法，是财政管理法的核心部门。在财政管理法体系中，除《预算法》外，还包括《审计法》、《税收征管法》以及《政府采购法》中关于资金管理关系规定等。预算法应处理好同这些部门法的关系，如同《审计法》的关系，表现为预算法中的审计监督与《审计法》中审计监督的关系；同《税收征管法》、《政府采购法》的关系，表现为税收征管、政府采购中资金收支、管理关系与预算法资金管理的关系。一般而言，预算法是预算管理基本法，其他法律在预算管理方面的立法规定应同预算法相一致而不得违反。此外，《审计法》、《政府采购法》又是关于预算管理某个环节、某个部分的规定，具有特殊性和针对性。故在法律适用上，应优先适用此类法律的规定。

五、预算法的可实施性

法律的生命在于实施。对于预算法，法律的实施更为重要。因为预算法本身就是一个保障性法，是保障预算能够成为预算性法律，实现预算理性治理和民主控制功能的法律。因此，预算法能否实施直接关系到一国理性治理和民主建设。鉴于当前预算法的实施现状，预算法实施的关键在于完善预算法责任制度和建立预算法的可司法性机制。

一是，完善预算法责任制度。现行预算法仅就预算执行中的三种违法行为加以原则性的规定，而且其责任承担也限于行政责任，没有经济赔偿与刑事责任的规定。[⑩]国务院《预算法实施条例》关于预算责任的规定也无出其左右。这些规定的缺乏和漏洞都预算过程缺乏法律责任追究机制，预算不能有效的实施落实。笔者以为，预算法责任制度应贯穿于预算运作整个过程，包括预算编制、审批、执行、决算、监督等各环节。同时，预算法责任制度、责任条款设计理念不应是“行为立法”，即出现违法行为就应承担责任，因为预算法不可能列举所有的违法行为，这可能造成预算法责任条款的漏洞。预算法的责任制度设计应立足于“权力立法”，即有权力就有职责，不行使权力、滥用权力就应承担责任。在体系设计上，鉴于预算法实施的极端重要性，可以考虑制定《预算责任法》，对预算各主体、权力赋予明确细化的责任，保障预算编制、审批、执行、监督各环节的顺利运作，保障预算的法律性实现。在内容设计上，需要整合相关改革措施中关于预算责任的规定，将其纳入到预算法中。

二是，建立预算法的可司法性机制。预算法的责任制度设计，只是保障预算法实施的第一步，如果没有保障责任落实的机制，责任制度、条款设计也只是一纸空文，预算法的实施也是无稽之谈。预算的运行主要是行政机关、权力机关之间相互主导的过程，预算法责任主要是由于不履行职权或滥用职权而产生的。由此，预算法责任一般包括政治性责任和法律性责任。对于政治性责任，按西方预算责任理论，通过解散和弹劾机制予以落实，而中国的政治架构、宪法制度缺乏这类机制的实施空间。在中国政治背景下，应遵循议行合一制，通过人大会机制对相关机关主要领导人追究政治责任，如咨询、批评、罢免等。

对于法律性责任，预算法律责任应包括行政责任、刑事责任和经济赔偿等多种责任形式。这些责任的追究，必然借以司法机制。预算主要是国家机关的权力运作关系，不涉及国家机关与公民之间的权力（利）义务关系，三大诉讼机制不具有可适用性。预算运行关系到整个财政收支，关于到社会资源的调度和配置，关系到政府行为的范围和限度，具有极强的公益性。在此，笔者提出建构预算公益诉讼制度。在诉讼主体资格上，我国检察院是法律监督机关，维护和代表社会公共利益，在预算公益诉讼主体上适格。建议在预算法条款中，规定对于违反预算法的行为，以检察院为主导，在预算程序相关主体帮助下，启动公诉程序，由法院决定刑事惩罚或经济赔偿责任措施。

参考文献：