21世纪的经济全球化、中国市场经济的发展和入世,都要求中国财政法制建设与之相适应。特别是财政法在国家宏观调控中具有举足轻重的作用,因此,在理论上不可忽视的一个问题是首先要对财政法的地位及其对宏观调控的影响以及实施进行研究,其目的在于促进与加强中国社会主义的财政法制建设,最终为实现国家每个历史阶段的宏观调控目标与建设任务起到促进与保障作用。本文仅就此问题作初步探讨。
一、财政法的概念及其职能
财政法是个综合概念,但在我国,学术界对财政法的概念有不同的解释。有的学者以调整对象为标准,认为财政法是调整财政关系的法律规范的总称;有的学者以表现形式为标准,认为财政法是调整财政法律、法规、规章等一系列财政规范性文件的总称。笔者认为从财政法的本质或实质内涵讲,财政法应是国家依照统治阶级的意志和利益,制定与认可,并由国家强制力保证实施的财政法律规范的总称。目前我国还没有专门的财政基本法,但基本已形成了包括预算法、税收法律法规、政府采购法等在内的一系列财税法律法规体系。
财政法的职能是由财政法的本质所决定的,社会主义财政法的本质是保证国家财政收支取之于民,用之于民,反映国家和人民的意志与利益,以巩固无产阶级专政政权。财政法在社会主义阶段所具有的职能表现比较明显。一是财政法是国家宏观经济的调节器,财政法除具有对社会主义财政关系进行调整外,最主要的调节功能是以实现国家不同历史阶段的宏观经济目标作为自己调控的价值取向,反映财政政策,规范财政活动;二是财政法具有保护或保障职能,即指财政法对自己所调整或调控的财政经济关系负有保障作用,同时也负有对违反财政法的行为予以惩罚或制裁的任务;三是财政法具有教育职能,即财政法在调整或调控宏观财政经济关系过程中,要求人们必须遵守与执行国家财经法纪,否则对违反者依法追究法律责任。这说明财政法的制定与实施一方面是教育人们加强与提高执法观念,提高执法的自觉性;另一方面是对违法者予以制裁起到教育的作用。
正因为财政法具有上述功能才决定了财政法在国家宏观调控中的重要地位。
二、财政法在宏观调控法中的地位
目前,我国尚无一部宏观调控基本法,若以财政法在国家宏观调控法中的地位而论,财政法是宏观调控法的重要组成部分,在宏观调控法中居重要地位。若以财政法作为法学学科进行研究,学术界对财政法的地位问题持有不同的观点。主要有五种:第一种观点认为财政法是一个独立的法的部门,是中国社会主义法学体系的组成部分;第二种观点认为财政法是相对独立的法律部门;第三种观点认为财政法是行政法的组成部分;第四种观点认为财政法是综合部门法;第五种观点认为财政法是从国家法和行政法分离出来的一部分。目前上述诸种观点并存,持第一种观点的人逐渐增加。但在一些次要问题上仍是仁者见仁,智者见智。笔者持第一种观点。
财政法是不是一个独立的法律部门不是由人们主观意志所决定的,财政法作为独立的法的部门有其客观存在的依据和条件。判断法的独立的标准除法学界认可或传统的判断标准即财政法有其特有的调整对象、调整方法和调整原则外,还有独立的法律体系和客观经济的发展要求,是财政法作为独立的法的部门的外在条件。笔者认为财政法具备上述标准和条件,可以成为与其他宏观调控部门法并列的一个独立的法的部门。关于财政法与经济法的关系问题,目前学术界持不同观点。有的认为财政法是经济法的组成部分,也有的认为财政法是与经济法并列的独立的法的部门。这些学术上的观点只是说明学者对问题的认识与见解,但不会改变或影响财政法在客观上对国家宏观调控的作用或影响。了解此点会有助于推动财政法制建设的发展。
三、财政与财政法对国家宏观调控的影响
财政和财政法分别以不同的手段和方式在宏观调控中有着各自的作用或影响,但两者的目标是一致的,即都是服从于或者为实现国家宏观经济总目标和国家各时期的建设任务服务的。例如,2002年11月8日江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会开幕时所作的报告中在论述全面建设小康社会的奋斗目标时指出:“全面建设小康社会,最根本的是坚持以经济建设为中心,不断解放和发展社会生产力。为此必须抓好关系全局的八个方面的任务”。其中提到:“健全现代市场体系,加强和完善宏观调控;深化分配制度改革,健全社会保障体系。”上述全面建设小康社会的奋斗目标,以经济建设为中心等,离不开财政在资金上的支持和财政法的保障,因此,这也是财政和财政法的共同目标和任务,任务的完成是通过财政和财政法的职能发挥其宏观调控的作用并产生影响的。
(一)财政对国家宏观经济调控的影响
财政为国家各项建设筹集与分配资金,是一种直接的宏观经济调控手段。主要是通过财政政策进行直接调节各种财政关系发挥宏观调控作用的。财政政策是政府通过财政收支的变动来影响宏观经济活动水平的经济政策。在我国,财政政策和货币政策是政府进行宏观经济调控的两大经济杠杆和手段。因此,财政政策对国家整个经济的运行其影响是巨大的。财政政策的影响主要是通过国家预算、税收、投资、转移支付、补助金或补贴等多种方式影响国民经济中的总供给与总需求关系,最终使国民经济保持总量的平衡。
另外,财政政策作为政府直接的宏观调控手段,对宏观调控的作用与影响还反映在财政政策实施的效应方面。例如,我国现阶段国家建设的总目标和总任务是全面建设小康社会,并需要巨额资金,但我国财力有限,不能满足建设所需资金,则需在财政政策运用上采取一些积极有效的财政政策与措施,使国民经济总量保持基本平衡。例如,西方一些经济发达国家曾经根据本国不同时期和不同的特点,采取过不同的财政政策与措施。这些政策与措施包括:实行赤字财政政策;实行相对稳定的财政政策;实行财政补贴性的财政政策;实行充分就业的预算财政政策等。尽管不同的国家对财政政策的选择不同,但却有一个共同的目标,即采用财政政策的目的是达到预期的效应和国民经济供需平衡。实践证明,凡根据本国情况和特点采取了相应的财政政策的国家,在某种程度上取得了一定的成功,也为其他国家提供了有益的经验。当然,上述财政政策的选择各国应根据本国情况有不同的侧重点。例如,当社会总供给大于总需求时,为了弥补有效需求,防止经济萎缩,可以实行财政赤字政策,能直接扩大和刺激总需求的增加。又如,当社会总供给小于总需求时,即需求膨胀时,政府则须采取财政盈余政策,缩减预算支出规模,使总需求与总供给达到基本平衡。这就是财政政策直接调控的结果。
(二)财政法对国家宏观经济调控的影响
财政法对宏观调控的影响主要表现在下列几方面:
1. 财政法为宏观经济运行和国家各职能管理部门所需资金提供法律保障
财政负有筹集、分配、使用和管理财政资金的职能,财政法为财政职能的实现提供法律保障。
另外,鉴于财政是保证国家机器正常运转的资金供应者,国家各个职能管理部门,包括行政、立法、公安机关、人民检察、人民法院、外交部门、科教、文化、卫生以及国防等机构,都要有财政资金予以保证供给。在此,财政法对提供财政资金行为和发生的财政分配关系需要进行规范或调整,从而使财政管理部门做到依法理财。
2.财政法与其相关调控手段进行有机结合,可达到较好的宏观经济管理效果
财政法是财政直接调控手段以外的宏观调控方式。为了保证财政在某个时期或某个历史阶段的目标与任务的实现,财政法的任务是规范财政活动,使财政活动纳入财政法制轨道,为宏观经济运行和国家各职能管理部门所需财政资金提供法律保障。这是财政法对宏观经济进行的一种间接调控方式,也是法律手段。以宏观调控而言,间接调控是国家根据客观经济规律和物质利益原则,用调节经济利益的办法引导、影响人们的经济行为,使经济运行朝着国家预定的目标或方向变化的一种管理方法。在市场经济条件下,经济手段是国家宏观调控的主要手段之一。例如,国务院在编制“十五”计划《纲要》时,提出相应的具体政策中包括了关于“主要以经济手段引导经济活动,而不是采取行政命令干预企业经营”的内容。这说明,经济手段是我国管理经济的重要手段之一。经济手段表现为国家的经济政策,主要形式是经济杠杆,例如,利用税收、财政补贴、信贷、价格、利率、工资、奖金以及国家直接掌握的部分资金和重要物资等形式作为调节经济运行的手段。与经济手段相比,财政法律手段是经济管理中相对稳定、成熟,具有规律性的经济政策的法律化、规范化和具体化的管理方法。其特点是:具有规范性、严肃性、权威性、强制性、稳定性和概括性。其作用是保证在财政经济管理中各种财政经济法律主体的权利和义务得到实现。由此可见,财政法律手段与经济手段在宏观调控中互为补充。只要这两种手段和必要的行政手段进行有机结合,可以达到较好的管理效果。
3.财政法是使市场资源达到合理配置的重要工具
财政是政府的经济核心,也是国家调节社会分配和经济总量、并达到社会总需求与总供给基本平衡的重要职能部门。财政的重要任务之一是对维护国民经济正常运转中的资源配置、基础产业、基础设施、国家重点建设和社会公共事业的发展,防止经济波动,实现国民经济持续、快速、健康发展的经济目标所需资金或物资等进行补充和调节。财政法要对上述财政职能和任务进行规范和调整,以达到促进和保障作用。
四、加强财政法的实施是促进与保证财政经济政策和宏观调控目标实现的关键
国家在每个不同的历史发展时期或阶段,都有与其相适应的宏观调控目标。为实现该目标都要制定与实施相应的宏观经济政策,其中财政、金融政策是宏观经济政策的核心部分。特别是国家财政预算规定了政府活动的范围和方向,反映了整个国家的政策,因此,财政政策的实施是国家经济政策实施的基础。财政法是财政政策的法律化、规范化和具体化,加强财政法的实施是宏观经济政策执行和调控目标实现的法律保障。
在我国,国家对财政法的实施十分重视,大多数财政部门和其他执法部门及其有关执法人员能够自觉遵纪守法,严格依法办事。但在财政法的具体实施中,有关部门和人员还存在着一定的问题,主要表现为:
1.财政法制观念淡薄,缺乏整体观念,本位主义、地方保护主义和个人主义及小团体主义严重,这是造成财经违法乱纪的重要原因之一。
2.有法不依,执法不严,对违法行为处罚力度不够。实践中,有的财税部门超越管理权限,擅自减免税收,挪用生产性基金为非生产性基金,违反财务管理制度,将预算内资金转入预算外,用公款请客送礼以及挥霍浪费等现象时有发生。尽管国家有禁止性规定,但因执法不力,对违法违纪行为处罚流于形式,影响了财政法律制度的贯彻与执行。
3.我国的财政法律制度中规定的法律责任,缺乏强有力的法律约束力。现行的财政法律对违法行为的制裁规定,主要是对单位或者个人的行政处罚。特别是预算法规定的处罚力度较轻,即使是给国家造成严重损失,也只是对违法者规定了行政处分,不承担任何法律责任,这不足以使违法者从中吸取教训,保证以后不再发生违法行为。
4.财政监督法制不健全,不完善。表现在目前我国还没有一部专门的财政监督法律规范。即使有财政监督的内容规定,也是分散在预算法、税收征管法等法律、法规之中。这些内容规定的比较笼统,缺乏可操作性,没有体现财政预算的事前、事中、事后的监督问题。这不利于财政政策、法律、法规的全面实施。
根据上述情况,为了防止财税违法行为发生和制裁财税违法行为,加强我国宏观经济政策和财政政策的贯彻与执行,促进与保证国民经济正常运行,加强财政法的实施十分重要,需要采取一定措施。包括:
1.加强财税法制教育,提高执法者执法意识。通过媒介宣传、岗位培训等多种教育形式,增强财税管理人员和有关执法人员的财税法制观念,提高执法的自觉性。
2.建立与完善与ＷＴＯ规则相符合的财税法律制度,与国际接轨,使之符合经济全球化和区域化全面进步和发展的要求。对我国现行的财税法律制度不符合形势发展要求的,应当及时进行修改或废止。例如,1995年实行的预算法有的内容需要修改,一些重要的税收法规需要提高法律层次,国有资产管理法尚未出台等方面均需要健全与完善。
3.健全与完善财政监督法律制度。包括:(1)法律应赋予国家财政部门享有充分的财政检查和监督权、冻结权和扣划权;即使财政部门对违反财政法的违法者在银行的存款有查询、冻结和扣划权;(2)建立财税警察制度,配置相关机构和人员,以便强化财税执法力度;(3)建立财税执法监督责任制和错案责任追究制,这是财税法实施的有力保证与措施。
总之,重视与加强财政法在宏观调控中的地位与实施,对充分发挥财政法的功能作用,做到依法理财,对促进与保障我国全面建设小康社会具有重要现实意义。
文章出处：中国金融服务法治网