摘 要: 从2001年建立初至今, 尽管全国社会保障基金规模稳步增长、投资收益水平逐步提高、管理体制和治理结构不断完善, 但也还存在着规模较低、投资限定过严、资金来源缺乏稳定性等一些问题, 并且未来发展方向也不尽明确。上述问题的解决对于全国社会保障基金的进一步发展具有重要的作用和意义。
关键词: 全国社会保障基金; 问题; 展望
为了应对人口老龄化高峰期养老保险基金的支出需求, 在养老保险缴费体系之外, 提前建立养老保险储备基金成为许多国家的政策选择, 例如爱尔兰“国家养老储备基金”、挪威“政府全球养老基金”、法国“退休储备基金”、新西兰“超级年金基金”等, 都是属于此种类型。2000 年8 月, 中国建立了“全国社会保障基金”, 主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。从建立初至今, 尽管全国社会保障基金规模稳步增长、投资收益水平逐步提高、管理体制和治理结构不断完善, 但也还存在着规模较低、投资限定过严、资金来源缺乏稳定性等一些问题, 而且未来发展方向也不尽明确。上述问题的解决对于全国社会保障基金的进一步发展具有重要的作用和意义。
一、全国社会保障基金发展概况
全国社会保障基金由全国社会保障基金理事会受托管理, 主要资金来源渠道为国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益。财政性净拨入和投资收益是目前全国社会保障基金资产规模增长的两个主要资金来源。建立至今, 全国社会保障基金规模稳步增长, 资本总额从初期200亿元人民币增加至2009年底7766. 22亿元。目前全国社保基金投资运营的主要法规依据是财政部、劳动和社会保障部两部于2001年12月以部长令形式颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》。按照该《暂行办法》的要求, 全国社会保障基金采取由社保基金会直接运作与社保基金会委托投资管理人运作相结合的投资模式。理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款和一级市场国债, 其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。目前, 全国社保基金理事会确定了10家境内投资管理人和3家境内投资托管人以及2家境外投资全球托管人和10家境外委托投资管理人。截至2009年末, 全国社保基金直接投资资产4145. 07亿元, 占比53. 37%; 委托投资资产3621..15 亿元, 占比46. 63%。[1] 全国社会保障基金收益率总体呈现上升水平; 2001- 2009年全国社会保障基金年均投资收益率9. 75%, 有力促进了全国社会保障基金的规模增长。
二、全国社会保障基金发展中存在的问题
(一)全国社会保障基金规模较低尽管全国社会保障基金的规模自建立以来不断增长, 但与养老保险空账规模以及未来人口老龄化等原因造成的养老金缺口的规模相比较, 目前基金规模尚不能完全满足弥补未来养老金缺口的历史任务。
表1 国外养老储备基金规模与全国社会保障基金规模比较
| 爱尔兰国家养老储备基金 | 新西兰超级年金基金 | 挪威政府全球养老基金 | 法国退休储备基金 | 全国社会保障基金 |
成立时间 | 2000年 | 2001年 | 1990年 | 2001年 | 2000年 |
总规模 | 2004 年, 101 亿欧元 | 2006 年, 670 亿美元 | 2003 年, 1100 亿美元 | 2003 年, 165. 4 亿欧元 | 2009 年, 5723. 6 亿元人民币 |
人均规模 | 2528欧元 | 16241美元 | 24096美元 | 273欧元 | 583. 46人民币 |
数据来源: 国外养老储备基金数据根据“项怀诚, 2005: 《养老储备基金管理”, 中国财政经济出版社 中相关数据整理; 各年人均规模根据OECD网站中相应年份人口数据近似计算。
目前全国社会保障基金人均水平只有不足600元人民币, 远远低于国际同类基金的人均水平。由于我国人口总数较多、人口老龄化程度不断加深, 并且由于养老保险制度转轨以及农村养老保险尚未正式建立等原因, 养老金支付需求未来将大幅度上升, 造成养老保险资金较大的支付压力, 因此要求全国社会保障基金必须要达到相当规模之后才可能完成保障养老保险制度持续健康运行。目前全国社会保障基金的规模远远不足, 在中国养老保险支付高峰期到来之前全力壮大基金规模将是全国社会保障基金发展的最核心问题。
(二)全国社会保障基金目标规模不明确、资金来源缺乏稳定性
全国社会保障基金尚未有明确的基金目标规模, 不利于全国社会保障基金功能的有效发挥。其他国家养老储备基金一般具有目标规模, 例如爱尔兰“国家养老储备基金”确定目标规模为养老金支付高峰期的1 / 3, 新西兰“超级年金基金”目标规模确定为2030年1000亿美元, 法国..退休储备基金 目标规模确定为2020 年之前达到10000亿法郎。[1] [ 2 ] 缺乏明确的规模目标, 使得全国社会保障基金的各项资金来源不稳定。目前全国社会保障基金除了投资收益之外, 主要依靠财政拨付(包括国有股减持和划转)实现基金的规模增长。而财政拨付目前没有建立定期规划, 从各年数据来看, 2001 - 2008年财政净拨入规模变动较大, 最低仅为49. 1亿元, 最高达到574亿元, 而财政净拨付中主要项目# # # 国有资产充实全国社会保障基金的规模也同样有不确定性。尽管2009年6月《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》的实施在一定程度上增加了国有股充实全国社会保障基金的力度, 但划转的规模实际上要取决于国有企业IPO 的规模, 如果IPO规模过小或步伐过慢而不能满足全国社会保障基金的资金需要, 那么划转方式依然不能完全解决全国社会保障的规模增长要求。
(三)全国社会保障基金尚未确定封闭期和支付期规划
封闭期和支付期可以在确定基金目标规模的基础上设定。封闭期是指不得用于任何支付的时期, 以保证在预定时间内使基金达到目标规模; 支付期是指基金功能实现的时期, 即在基金达到预期规模之后, 按规划逐期弥补养老金缺口。明确封闭期和支付期以及相应的基金积累和支出规划, 是保障基金规模合理增长、促进执行基金长期投资理念和功能有效发挥的重要手段, 很多国家的养老储备基金都有封闭期或支付期的规定。例如, 爱尔兰“国家养老储备基金”封闭期为2025年之前, 支付期为2025- 2055年, 并确定封闭期期间每年GDP1%充实基金、支付期期间结合65岁以上人口预计增长提取资金的规划; 新西兰“超级年金基金”封闭期为2020年7月1日之前, 并确定每年划入资金规模计算方式为某年之后40年每年划入相同比例GDP刚好确保基金支出要求; 荷兰“养老储备基金”的封闭期为2020年之前, 并且每年拨入资金不少于113445054欧元。目前全国社会保障基金尚没有这方面的规定, 使得基金发展缺乏规划, 基金规模增长得不到制度保障, 资产流动性与支付需求之间可能不相协调。
(四)对全国社会保障基金的投资限定过严
根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》, 全国社会保障基金目前资产组合中银行存款和国债的比例不能低于50%, 而证券投资基金和股票的比例不能超过50%, 投资产业基金和市场化股权投资基金不能超过10% 。这种严格的规定尽管可以使全国社会保障基金规避风险, 但不利于全国社会保障基金投资收益率的提高。从其他国家的养老储备基金投资监管来看, 审慎监管模式是大多数国家采取的模式, 以使基金能够根据实际条件的变化适时调整投资策略和资产组合, 最大化规避风险和提高收益。例如, 爱尔兰、新西兰、法国、挪威等国基于长期投资理念, 均对养老储备基金投资运营采取审慎监管模式, 没有对资产比例作严格限制, 并取得了良好的效果。爱尔兰..国家养老储备基金 资产组合中股票接近80%; 新西兰..超级年金基金 80% 资产配置于股票和实业投资, 无风险资产仅占20%; 法国..退休储备基金 除对投资区域和单一发行人的金融工具比例有规定之外, 其他投资限制较少。随着投资渠道的逐步拓宽, 全国社会保障基金投资收益率总体提高也证明了灵活的投资策略有利于全国社会保障基金的保值增值。因此, 在风险控制的基础上逐步放宽全国社会保障基金的种种投资限制, 投资监管向审慎模式转变, 增强全国社会保障基金理事会的投资管理自主权和投资地域、产品、业务等选择空间, 将有利于全国社会保障基金提高投资收益率以保证基金的保值增值。
三、全国社会保障基金发展政策建议
(一)完善全国社会保障基金发展的法规环境
关于全国社会保障基金发展的统一法规文件尚未出台。目前主要相关规定有关于投资运营的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》和《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》, 以及关于全国社会保障基金来源的《国务院关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知.、《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》和《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》。这些规定由于立法层次较低、内容不尽完善等原因, 已不能完全适应全国社会保障基金的发展需求。目前, 除《国务院关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知.之外, 其他规定均由相关部门制定实施, 而关于投资运营的两个规定均是以暂行办法的形式, 随着时间的推移, 原规定中对于投资渠道和投资比例的限制等内容已不能够完全适应发展环境的变化, 全国社会保障基金发展法规环境亟待完善。
为了确保全国社会保障基金的健康持续发展, 应该尽快以国务院立法形式出台一部统一的《全国社会保障基金条例》, 以整合完善目前各个单独的相关规定, 同时明确全国社会保障基金形式、目标规模、资金来源、支付方式等基础性问题, 为全国社会保障基金建立构建坚实的法制保障。
(二)合理确定并确保实现全国社会保障基金目标规模
全国社会保障基金目标规模的确定应该以未来养老金缺口的发生时间和规模为基础。目前对养老金缺口的测算研究较多, 不同研究机构的测算结果基本在30000亿至90000亿元之间, 这可以作为全国社会保障基金目标规模的参考。2008年末全国社会保障基金资产规模为5623亿元, 即使将目前政策确定的划转国有股市值包括进来, 也只有6000多亿元人民币, 远远低于养老金缺口的测算规模。2004年, 全国社会保障基金理事会表示在2010年左右实现基金规模达到10000亿人民币, 2008年这个目标规模又被提及, 综合考虑全国社会保障基金的现期规模和增值能力, 可以将10000亿元作为短期目标规模, 将2020年基金规模再翻一番达到20000亿元作为中远期目标, 并将目标规模以法规形式确定, 在此基础之上制定充实全国社会保障基金计划, 以保障基金规模能够具备相应的弥补养老金缺口的能力。
目前全国社会保障基金的实际规模距离目标规模尚有一定差距, 为了保证全国社会保障基金目标规模的实现, 需要在充分利用现有各个资金来源渠道的基础上, 开辟新的资金来源渠道。在现有资金来源渠道中, 中央财政资金补助、国有资产以及投资收益具有较大潜力。同时, 开辟其他资金来源渠道是确保全国社会保障基金规模合意增长的重要保证。从其他国家养老储备基金的发展来看, 许多国家都设定了较多并且相对稳定的资金来源渠道, 例如爱尔兰..国家养老储备基金 年度划入规模与GDP挂钩, 挪威..政府全球养老基金 的来源除预算拨付之外还包括石油业务税收收入和二氧化碳排放税收收入等, 法国“国家养老储备基金”来源包括不动产和投资收益的资本利得税的2% 、储蓄银行和存款保险金的缴费和移动电话牌照拍卖收入等。结合中国的现实国情和国际经验, 资源税、矿山开采金、土地出让金等资源性国有资产收入的一定比例, 以及利息税等部分税种的一定比例收入, 可以考虑作为充实全国社会保障基金的新的资金渠道。
(三)科学设定基金封闭期和支付期以及资金划入与支付规划
中国人口老龄化高峰期目前尚未到来, 短期内对全国社会保障基金并没有支付要求。为了确保全国社会保障基金规模的稳定增长以及弥补养老金缺口预期目标的实现, 应该根据人口结构变化及养老金实际缺口确定全国社会保障基金的封闭期和支付期, 以提高基金运营管理的科学性。关于中国养老金未来资金供求的研究较多, 尽管各个研究对基金缺口的测算结果存在差异, 但是对中国养老金缺口出现的时间基本集中在2020年左右。结合中国养老基金收支缺口的测算结果, 可以将全国社会保障基金封闭期设定在2020年之前, 并确定在此阶段每年拨入全国社会保障基金的最低资金规模, 以全力保证基金规模的增长。如果2010年全国社会保障基金规模能够达到一万亿元的短期目标规模, 在5% 的投资收益率假设条件下, 在2020年达到两万亿元每年大约只需要拨入资金200多亿元, 这需要利用法规形式加以明确。2021年开始, 可以根据实际需求逐步利用全国社会保障基金弥补养老金缺口。从投资策略来看, 封闭期初始阶段坚持长期投资理念, 资产组合可以涉及基础设施等长期资产, 但随着支付期临近, 要不断提高资产的流动性, 以保证基金充足的支付能力。
(四)拓展投资渠道提高基金收益水平
建立至今, 全国社会保障基金的投资渠道不断拓宽。2003年, 全国社会保基金开展了债券回购业务, 并以战略投资者身份申购新股; 2004年, 经国务院批准全国社会保障基金开始了股权投资; 2005年, 全国社会保障基金开展了上证50ETF直接投资渠道; 2006年全国社会保障基金开展了境外投资业务; 目前, 实业投资和信托投资业务也已开始。从实际效果来看, 投资渠道的拓展和投资方式的创新, 使全国社会保障基金投资收益显著增加, 为全国社会保障基金的保值增值发挥了积极作用。从目前情况来看, 由于资产比例限制规定等原因, 全国社会保障基金配置在境内传统投资工具上的资产比重较高, 而境外投资以及风险相对较低, 投资收益率稳定的实业投资、信托投资和产业基金等比例较小, 这在一定程度上限制了全国社会保障基金投资收益的提高。随着全国社会保障基金的进一步发展, 投资渠道的拓宽、投资比例的调整将是提高基金收益率、确保基金规模增长的必要手段。结合目前全国社会保障基金的资产配置情况, 提高境外投资比重, 加大参入实业投资、基础设施建设以及国有企业股份制改革的力度, 有利于全国社会保障基金进一步分散风险、提高收益水平。
四、全国社会保障基金发展未来展望
(一)利用国有资产进一步壮大全国社会保障基金从全国社会保障基金建立之初, 国有股减持收入就被确定为全国社会保障基金的资金来源之一。但是, 目前国有资产充实全国社会保障基金的规模依然较低, 范围也较为狭窄。2007年末, 全国非金融国有企业国有资产总量116200. 4亿元人民币, [ 2] 按照10% 的比例计算有超过10000亿元的资产规模可以充实全国社会保障基金; 截至2009年7月1日, 沪深股市总市值24. 78万亿, 其中限售国有股(含国有法人股)市值9. 7万亿, [ 3] 按照10%的比例计算有9700亿元市值的国有股可以充实全国社会保障基金。因此, 如果能将划转至全国社会保障基金的国有股范围从目前..股权分置改革之后首次上市发行公司扩大至..全部含有国有股的上市公司 , 再进一步扩大至含有国有股份的全部国有企业, 全国社会保障基金规模将会得到大幅增长。
但是, 由于扩大划转国有股的范围存在一定的困难, 同时全国社会保障基金理事会管理大规模国有资产的能力也不确定。因此, 除了目前的划转方式即利用国有资产存量之外, 可以考虑逐步利用利用目前不适于划转股份的国有企业的国有股红利充实全国社会保障基金, 《关于试行国有资本经营预算的意见》、《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》等政策的颁布也使该种方式的现实可操作性提高。利用国有资产增量充实全国社会保障基金需要各级财政部门和国有资产监督管理部门的共同参与, 通过国有资本经营预算以及国有企业国有资本经营收益收取管理制度集中部分国有资本收益, 并将其中一定比例划拨至全国社会保障基金。这要求推进国有资本经营预算制度和国有企业收益收取制度尽快在全国范围统一实行, 同时进一步提升国有企业经营管理水平, 促进国有资产保值增值能力提高, 以有效发挥国有资产收益对全国社会保障基金的补充作用。
(二)利用外汇储备建立外汇型养老储备基金
由于长期坚持出口导向战略和国际产业转移等原因, 中国国际收支账户中经常项目与资本金融项目的双顺差格局持续扩大, 2008年末外汇储备余额已达19460. 3亿美元。一国的外汇储备规模具有适度标准, 贾玉杰、韩丽辉( 2009)研究表明, 2008年上半年, 中国适度外汇规模约为3543. 35亿元, 而中国外汇储备规模远远大于适度规模。中国较大规模的外汇储备以及相应的国际投资行为, 特别是中投公司逐步扩大的国际投资规模, 引发了西方国家的关注, 甚至出现了.. 中国威胁论 的观点。在这种背景之下, 如果能够利用部分外汇储备充实养老保险基金, 进而建立独立的主权型外汇养老基金, 在国际资本市场上进行投资运营, 既可以实现对外汇储备的二次分流、提高外汇储备的投资效率, 又可以防止国际上“中国威胁论”的论调, 还可以同时提高养老保险制度的支付能力。
但是, 利用外汇储备充实养老保险基金也面临着一些问题。一是在目前的结售汇制度下, 外汇储备的增加意味着已经发行了相应数额的基础货币, 因此外汇储备在国内已经不再具有购买力; 二是《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定.规定, 全国社保基金投资境外的资金按成本计算比例不得超过总资产的20% , 如果利用外汇储备充实全国社会保障基金, 势必要超过这个比例限制; 三是由于外汇储备是基础货币的发行渠道之一, 因此不能直接利用外汇储备充实养老保险基金, 2007年.. 中投公司 的建立也是由中国财政部通过发行特别国债的方式筹集15500亿元人民币, 购买了相当于2000亿美元的外汇储备作为中投公司的注册资本金, 因此如果利用外汇储备建立外汇型养老基金, 也需要确定相应的购汇程序。
与俄罗斯政府可以直接从石油、天然气出口收入中直接获得美元税收不同, 由于中国的外汇储备绝大部分来自于贸易顺差和外商投资, 政府直接获得的外汇收入较少。因此, 为实现利用外汇储备建立主权型养老保险基金的目标, 需要在确定外汇储备适度规模以及完善现有法律法规、会计制度等基础之上, 以发行特种国债等方式筹集资金或者直接利用全国社会保障基金用于购汇, 以建立起的主权型外汇养老基金用于在国际资本市场上的投资运营。
(三)投资区域由境内向海外转变
全国社会保障基金主要由财政拨付形成, 从国际惯例上讲, 如果社保基金的资金来源主要是财政拨款或其他收益, 而不是来自社保缴费, 即与缴纳保险费的未来受益人没有任何内在联系的话, 那么这种专门用于投资收益目的的社保基金就应该离开本国的资本市场到海外市场进行投资。这主要是为了避免给国内市场制度带来负面冲击的影响, 避免“与民争利”和陷入市场监管者与投资者之间利益冲突时的尴尬与矛盾, 避免对上市公司的正常经营产生政治干预。例如, 爱尔兰“国家养老储备基金”投资战略是完全面向国际资本市场的, 挪威“政府全球养老基金”几乎全部用于投资国际资本市场。2006年全国社会保障基金开始了境外投资业务, 但投资比例较低, 这既不符合国际养老金投资的基本规律, 也不利于全国社会保障基金提高收益率水平。将全国社会保障基金投资重点向境外转移, 是全国社会保障基金顺应国际趋势的发展方向。
从法律体系来看, 目前实行的《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定.已不能够完善适应全国社保基金海外投资的需求, 因此, 加快《暂行办法》的修订工作, 对社保基金海外投资的范围、品种、比例及投资风险控制进行制度层面的建设, 对全国社保基金海外投资未来的发展具有基础性作用。从投资规模来看, 全国社会保障基金海外投资应该循序渐进的原则, 具体可以分为三个阶段: 第一阶段为目前利用国有股海外减持划入资金进行委托投资阶段, 此阶段全国社会保障投资区域依然以境内为主; 第二阶段为逐步利用全国社会保障基金购汇阶段, 此阶段全国社会保障基金投资区域向海外逐步扩展; 第三阶段为利用外汇储备充实养老基金阶段, 在此阶段全国社会保障基金投资区域以海外投资为主。从投资方式来看, 全国社会保障基金海外投资可以结合海外投资规模的逐步提高, 采取从委托投资向自设机构直接投资转变的方式。从投资区域来看, 全国社会保障基金海外投资应该以成熟市场为主, 之后逐步谨慎考虑新兴市场。从投资品种来看, 全国社会保障基金海外投资应该以债券等固定收益产品为主, 逐步向股票和金融衍生品过渡。还可以考虑一些金融衍生工具, 特别是一些对冲工具, 以进一步控制全国社保基金的投资风险。
(四)整合基金资源向主权养老保险基金过渡
目前中国养老保险基金主要分为三类: 第一类是个人账户基金, 主要分为个人缴费形成的基金以及中央政府为做实个人账户的补助金; 第二类是企业缴费形成的社会统筹基金; 第三类是作为养老储备基金的全国社会保障基金。这三类养老保险基金的所属层次以及运营主体不同, 其中, 全国社会保障基金和中央政府个人账户补助金属于中央一级的养老基金, 由全国社会保障基金理事会负责运营, 而个人缴费形成的个人账户基金以及企业缴费形成的社会统筹基金, 由于目前统筹层次的限制, 属于地方一级的养老基金, 由全国各个不同级别的地方政府负责管理运营, 投资渠道较为狭窄、投资收益率较低。
地方政府运营养老保险基金具有种种弊端, 有可能由于监管不力等原因酿成社会风险和经济损失, 也不利于资源整合及社会统筹, 长期持续下还可能导致制度的扭曲和变形, 影响到全国统筹目标的实现。尽快提高养老保险基金的管理层次, 是充分有效利用养老保险基金资源提高养老保险支付能力的必然要求, 更是中国养老保险制度改革完善的基础制度建设。随着养老保险制度统筹层次的逐步提高, 可以将上述三类养老基金逐步统一交由全国社会保障基金理事会负责管理运营。这既可以为提高养老保险制度统筹层次提供必要的基金管理运营保障, 也可以降低基金管理成本, 还可以通过整合养老保险基金资源来壮大基金规模, 从而更加有利于养老基金的保值增值。随着全国社会保障基金理事会治理结构的完善、资产管理能力的提高以及投资经验的积累, 全国社会保障基金理事会也有能力逐步成为负责中国全部养老保险基金的托管人和投资管理人, 负责全国养老保险基金的管理运营, 从而成为真正意义上的“全国社会保障基金”。在由全国社会保障基金理事会统一管理、分账运营各类养老基金的条件下, 中央政府通过全国社会保障基金可以较为容易的实现各个分类基金之间的资金调剂使用, 对养老基金的监管能力和风险的控制能力将显著提高, 实现以较低成本解决提高养老保险基金统筹层次的问题。
在养老保险基金全部交由全国社会保障基金管理运营的基础上, 随着国有资产充实全国社会保障基金步伐的加快, 以及外汇型养老储备基金的建立, 全国社会保障基金将逐步成为同时包括管外汇养老储备基金、本币养老储备基金以及养老保险缴费形成基金的综合性主权养老基金, 全国社会保障基金的功能也将从运营养老储备基金以保障人口老龄化高峰期养老保险基金支出的单一职能, 向全面负责养老保险基金保值增值、负责部分外汇储备运营以降低国家外汇储备持有成本、形成与主权财富基金并行的主权养老基金等综合性职能转变。
参考文献:
[ 1] 《2008 年全国社会保障基金年度报告》, 全国社会保障基金理事会网站, http: / /www.ss.fgov.cn/tzsj/200905/ t20090507_2248. html。
[ 2] 《中国国有资产监督管理年鉴2008》。
[ 3]根据万得资讯( wind资讯)金融数据库中相关数据计算整理。
作者简介：
金 刚,中国社会科学院世界政治与经济研究所
柳清瑞，辽宁大学人口研究所
文章出处：《社会保障研究》2010年第5期