一、基本银行服务排斥之涵义与成因 部分人口不能或不能充分享用存款、取款、资金转移等基本银行服务（basic banking）的社会现象，本文称之为基本银行服务排斥。其要点如下：(1)属金融排斥（financial exclusion）的范畴。金融排斥的另一突出表现是信贷排斥，即贫困家庭、农民、妇女以及中小企业的信贷需求不能由正规金融体系获得充分满足。(2）仅指因享用障碍而完全或部分丧失享用可能性，能享用而未实际享用不在其列。(3)是发展中国家和发达国家的共有问题。根据2004年3月31日的统计，印度的个人存款账户总数只占成年人口总数的59% ; [1]而英国在2002-2003年度，也有8％的家庭（190万个家庭或280万个成年人）没有任何类型的银行账户。 [2](4)受排斥者主要为社会弱势群体，尤其是低收入人群。在1995年的美国，收入达5万美元以上的家庭中，只有1％没有支票账户，而收入在1万美元以下的家庭中，该比例却高达40%o [3] 基本银行服务排斥成因复杂，不仅涉及经济、法律、社会、文化、宗教等诸多方面，而且国别差异明显。其中带有国际共性并起重要作用的因素，主要有以下几点： （一）低收入者无力承担相关费用。即使银行就基本银行服务正常收费，也可能超出了极度贫困者的承受能力，或令其感到负担过重。 （二）部分地区银行网点严重不足。基于成本、收益的考虑，银行倾向于在边远地区、贫困地区、农村地区、人口稀少地区不设、少设分支机构或撤并已有的分支机构；某些不发达国家至今仍不能保证在边远、贫困地区有持续、稳定的电力供应和网络通讯，银行分支机构难以立足和正常营运。 （三）部分银行歧视低端客户。在金融市场竞争不足、银行社会责任意识不强、低端服务收益不能有效覆盖成本的情况下，银行排斥低端客户在所难免，轻则漠视低端客户的服务需求，重则针对低端客户人为设置享用障碍，如规定较高的开户起存金额、单笔交易金额和账户最低余额要求，对未能维持最低余额的账户予以强制关闭或收取额外费用，对使用频率低、交易量小的账户适用歧视性收费标准。 （四）低收入者自我排斥。在许多国家，尤其在金融排斥程度高的国家，自我排斥往往是较银行排斥更为重要的基本银行服务排斥成因。 [4]欠缺金融意识和金融常识，不满于银行的嫌贫爱富，担心承受额外风险， [5]都可能滋生或强化低收入人群的自我排斥倾向，不与或少与银行打交道。 （五）新技术困扰特殊人群。自动柜员机、移动电话银行、网络银行等新型服务技术和服务方式，虽然给绝大多数人以更大便利，但由于操作障碍，老年人、残疾人、文盲、少数民族人士却难以领受新技术的好处，而他们以传统方式享用基本银行服务也因银行相应减少实体分支机构而受到不利影响。 （六）相关制度产生限制性负效应。很多立法规定和监管措施都会直接或间接妨碍弱势群体享用基本银行服务， [6]如开户身份证明要求。为了反腐败、反洗钱和打击恐怖融资，各国大都要求银行严格审验开户申请人的身份证明。但在某些国家，由于未实行强制性身份证管理制度，对开户身份证明却又要求苛刻，如要求开户申请人提供税务登记号和由独立第三方出具的住所证明，导致低收入者特别是栖身于贫民窟者、移民等无法开立银行存款账户并享用基本银行服务。 探讨基本银行服务排斥的成因，还应当注意其与一国经济发展总体水平之间的关联。发达国家基本银行服务排斥的程度和所涉人口范围，明显轻于和小于发展中国家，即证明了此种关联性的存在。但基本银行服务排斥在发达国家仍普遍存在的事实，则又表明它不会随着经济的发展而自然消失。 二、基本银行服务排斥之治理：国际扫描 治理基本银行服务排斥，就是要促进和保障基本银行服务的全民享用。与信贷排斥更早受到广泛关注不同，大约30年前，才开始有国家正视并着手治理基本银行排斥。进入21世纪以后，基本银行服务排斥及其治理迅速成为国际热点，为越来越多的国家所重视。这种由冷到热的变化，首先得益于人们认识的深化：第一，基本银行服务的地位。“对于贫困家庭，信贷并非它们惟一需要的、在许多情况下甚至不是优先需要的金融服务：良好的储蓄和（国内与国际）支付服务及保险或许排在更为重要的地位。” [7]第二，基本银行服务排斥的个别成本。基本银行服务排斥必然对受排斥者的生活、工作产生直接的不利影响； [8]受排斥者由此而绝缘于正规金融体系，事实上扼杀了他们以基本银行服务为起点进一步享用更广泛金融服务并借以合理安排生计、谋求发展、预防各种居家风险的能力。第三，基本银行服务排斥的社会成本。“现代发展理论日益重视享用金融服务的核心地位：金融之匮乏往往是导致持续性收入不均及增长放缓的关键因素。” [9]包括基本银行服务排斥在内的金融排斥，会加深贫困，加剧社会分化，妨碍经济增长和社会和谐。 在治理基本银行服务排斥上率先行动的是发达国家。1977年，美国颁布《社区再投资法》，要求金融机构努力为所在社区特别是中低收入者提供信贷服务和存款便利。到1998年，美国即有伊利诺斯、马萨诸塞、明尼苏达、新泽西、纽约、罗得岛、佛蒙特7个州颁布立法，或授权州银行监管部门监督银行的收费并于必要时加以管制，或要求所有在本州营业的银行为客户提供“基本银行账户”，以让中低收入者获得廉价的基本银行服务。 [10]2006年2月，美国国会通过《2005年联邦存款保险改革一致性修订法》，要求联邦存款保险公司就受保存款机构将无银行账户者引入正规金融体系的努力进行两年一度的调查统计，并由其董事会主席向众议院金融服务委员会及参议院银行、住房和城市事务委员会提交报告，报告除反映调查统计结果和结论外，还应有董事会主席认为适当的关于立法和行政措施的建议。据此，美国联邦存款保险公司已于2008年4月启动首轮全国性调查统计工作。 在英国，工党政府1997年上台伊始即着手解决社会排斥及与之相关的问题，并为此成立了18个政策行动组。其中，政策行动组第14组（Policy Action Team 14）专责探讨如何让更多人享用金融服务。在该政策行动组1999年11月发布的题为《享用金融服务》的报告中，即有创设基本银行账户之建议。经政府与银行共同努力，英国目前已有18家银行提供基本银行账户。近年来，围绕由财政部制定和发布的两份战略性文件《促进金融包容》(2004年12月）和《金融包容：路在前方》(2007年3月），英国政府进一步加大了工作力度，其中涉及基本银行服务的举措主要有：将享用银行服务列为金融包容计划的三个重点目标之首；创立金融包容专项基金；成立金融包容行动小组向政府提供咨询和实施进程监督；有计划、有目标地降低无银行账户成年人口的比例；鼓励小额储蓄，实施儿童储蓄计划；开展多种形式的金融知识普及活动；招聘和培训货币咨询师以向公众免费提供面对面帮助。 进入新世纪以后，仅少数发达国家致力于治理基本银行服务排斥的格局被打破。首先，有更多的发达国家参与进来。在加拿大，继2001年6月联邦议会通过《金融消费者局法》之后，联邦政府又于2003年5月制定了《享用基本银行服务条例》，专门规定开立零售存款账户和兑现联邦支票事宜，极其详尽。2003年初，芬兰修订《信用机构法》，加入了关于公民获取基本银行服务权利的条款。 [11]在比利时，2003年3月关于基本银行服务的法令规定：在比利时提供活期存款账户的所有信用机构，有义务在2003年9月1日前向自然人客户提供基本银行服务；收费不得超过12欧元；如信用机构无正当理由拒绝提供基本银行服务，可被课以行政罚款并受到免费提供两年基本银行服务的民事制裁。 [12]其次，部分发展中国家开始跟进。从2000年开始，巴西、印度、南非、菲律宾、肯尼亚等国启动了由零售商业网点代理银行业务的创新试验，以缓解边远地区银行分支机构不足的矛盾。2005年，印度储备银行对“银行倾向于排斥而不是吸引广大人民群众的做法”表示了担忧，并采取了相应对策，如建议银行为零售客户提供没有或只有很低最低余额要求、免费或费用低廉、无多余功能的基本银行账户，要求银行就所有供零售客户使用的印制材料提供当地语言版本，简化小额账户的开户程序。最后，治理基本银行服务排斥已成为世界银行、亚洲开发银行等国际组织新的工作主题。2005年9月，世界银行和国际货币基金组织在联合编写、出版的《金融部门评估手册》中，清晰地阐述到：“金融体系中的消费者保护，包括……保护消费者能获得诸如汇款、开户、维持账户等价格合理的服务的权利，……。”“公平的费用结构和基本服务的可获得是金融服务于穷人的基本途径。” [13]早在2002年，世界银行的“拉美与加勒比地区金融、私人部门和基础设施部”就启动了针对巴西、哥伦比亚、墨西哥的相关研究项目；其后，世界银行又组建了一个跨全行工作小组，以展开更广泛、更深入的研究。截止目前，世界银行已就巴西、哥伦比亚、墨西哥、赞比亚、印度等发布国别专题研究报告。 为治理基本银行服务排斥，有关国家立足于本国国情采取了相应的法律和政策措施。“然而，并非所有的政府行为都富有成效，某些政策可能适得其反。” [14]以下仅以常用性和重要性为标准，选择若干治理措施作简要介绍： （一）就基本银行服务设定享用权利和提供义务。法国规定，任何拥有法国国籍的人有权在任何私人或公共银行开立一个账户，如遭拒绝，可申请法兰西银行为其指定一家银行开户。在加拿大，根据《享用基本银行服务条例》，除明定的例外情形，加拿大存款保险公司的所有成员银行必须为符合规定条件的任何个人开立零售存款账户和兑现联邦政府支票。 （二）要求或敦促银行提供基本银行账户。基本银行账户是专门针对低收入人群设计的特种账户，一般具有以下特征：(1)没有或只有很低的开户起存金额和账户余额要求；(2）收费低廉，提供一定次数的免费服务；(3）仅提供存款、取款、资金转移等基本服务，无多余功能，不允许透支；(4）因其含有补贴成份，每人只能拥有一个基本银行账户，并不得同时拥有其他性质的银行存款账户。国际上关于基本银行账户最有代表性的立法，是美国纽约州1994年的《消费者保护与放松银行管制综合法》。 （三）对银行关闭分支机构实施外围性干预。所谓外围性干预，就是在尊重银行关闭分支机构自主权的前提下，要求其履行提前通知义务并尽可能采取补救措施，以减缓对当地居民的影响。在这方面，加拿大的制度最为完善，其《金融消费者局法》不仅规定了银行关闭分支机构前的通知义务，而且规定了公听会程序，即在规定情形下，金融消费者局局长可要求银行召集有银行代表、金融消费者局代表、周边利害关系人代表参加的会议，就银行关闭分支机构交换看法。不仅如此，加拿大政府还于2002年2月专门制定了《关闭分支机构（银行）通知条例》和《关闭分支机构（信用合作社）通知条例》。此外，许多国家的银行监管部门或行业组织都注重就关闭分支机构的最佳做法向银行提供指引，提倡银行评估关闭分支机构对客户的成本影响，鼓励银行提供替代性服务。 （四）适度放松对开立小额账户的身份证明要求。身份证明要求有助于打击腐败、洗钱和恐怖融资活动，但过于严格又会妨碍低收入者享用基本银行服务，因此需要在二者之间谋求适当的平衡。 [15]在印度，为了减轻城乡低收入者开立银行账户的困难，对存款余额限定在5万卢比以下、年度贷款限定在10万卢比以下的账户，开户时实行简易身份验证程序，即由已通过全面身份验证程序的客户引荐即可。 [16]在南非，由于政府放松对“平民客户”的身份证明要求，160余万无银行账户者新开了基本银行账户。 [17] （五）设法调动银行为低端客户服务的积极性。成本收益倒挂是部分银行怠于服务低端客户的根本原因。有鉴于此，各国都注重引导、鼓励、支持银行从事管理、技术、服务方式创新，借以降低低端服务成本，一些国家还对勇于承担社会责任、在低端服务领域业绩突出的银行给予各种优惠和倾斜。 （六）加强消费者教育，普及金融常识。近些年，普及金融知识在国际上受重视的程度日益提高。实践证明，金融监管部门、银行家协会、金融机构、相关自愿者组织以人们喜闻乐见、通俗易懂的形式宣传金融常识，针对特定人群进行专项辅导（如老年人使用自动柜员机），对提高公众特别是弱势群体享用金融服务的意识和能力，起着不可忽视的积极作用。 三、政府对银行实行强制性干预的正当性问题 即使最完善的市场机制也无力自行解决基本银行服务排斥问题， [18]加之该问题社会成本巨大，触及公共利益，故不能没有政府的介入，而“政府的努力必须集中于推动而不是替代私人金融机构为所有人提供金融服务”。 [19]由此产生的问题是：政府在推动银行提供基本银行服务方面，能否采取强制性干预措施？ 部分国家和地区针对银行采取了强制性的立法和监管措施，如规定银行提供基本银行账户的义务。另外一些国家和地区，虽也积极致力于治理基本银行服务排斥，但强调市场自由原则，否定强制性政府干预的正当性，因为“银行不是公益事业，而是理性的经济单位，只能被天衣无缝地和轻易地被融入多少与其基本商业属性相一致的模式”； [20]因而，其政府介入的形式局限于引导、鼓励、支持、协调、敦促；即使政府试图约束银行，也主要通过以行业协会为基础的自愿性约法（voluntary charter)、行为守则（code of conduct)或政府与银行签订的君子协定。 [21]2003年以来，香港特别行政区立法会有数位议员先后就银行关闭分行和向低结余户收取服务费问题质询政府，政府的回应是：根据自由市场原则，政府当局无权规管银行结束分行的数目，无权指令银行在指定地区维持分行服务，也不宜规管银行收费的厘定，因为这些是银行的商业决定；相信市场竞争会促使银行以它们认为最合适的方式为客户提供服务，但政府鼓励银行在经营业务时顾及企业社会责任，并充分考虑市场的需要。 [22] 笔者的观点是：强制性政府干预在一定限度内具有正当性。银行服务特别是基本银行服务日益成为人们生活的必需，客观上具有准公共品性质。而银行有别于普通企业，享受着诸多法律特权，占用了更多的公共资源：它们被允许在高杠杆基础上吸收公众存款；它们从避免竞争过烈的市场准入控制中获得竞争利益；在遭遇财务困难时，它们可能得到中央银行作为最后贷款人提供的流动性支持以及政府动用公共资金实施的紧急援救；具有系统性影响的大型银行更是从政府显性或隐性的“太大不宜倒”政策中获得了补贴。“虽然商业考虑无疑重要，但银行被授予了若干特权，因此它们有义务向人口的所有构成部分在公平的基础上提供银行服务。” [23]但是，银行享有法律特权和占用更多公共资源的事实，尚不足以支撑无限度的强制性政府干预，原则上，强制性政府干预应限于确保所有人享用到最起码的基本银行服务。进而言之，强迫银行做太多符合公共政策目标而于己无利可图的事，势必扭曲银行的营利主体性质，颠覆金融市场的运行机制，破坏银行财务的健全性，威胁国家金融安全。事实上，即使采行强制性政府干预的国家和地区，也都刻意将其维持于最低限度，如美国纽约州的《消费者保护与放松银行管制综合法》，虽然要求银行低价提供基本银行账户，但强调要以“不损害银行业务的安全性与健全性并且不低于实际服务成本”为前提，并为此规定：每人只能拥有一个基本银行账户，且不得同时拥有其他类型的交易账户；当银行机构认为其对基本银行账户的收费低于实际成本时，可以申请提供替代性账户或服务。此外，应当明确，强制性政府干预尽管在特定背景下不失为必要与可行的选择，但其发挥作用的层次和环节都非常有限，总体上并不一定是最有效率的治理手段。有人就断言：“直接干预为政府所有或控制的机构提供服务或强迫私人机构提供服务的旧模式，已经不再恰当和有效。” [24]由此观之，政府推动银行广泛提供基本银行服务仍应着重于激励、支持、引导和调控。 四、关于我国治理基本银行服务排斥的建议 关于我国金融排斥包括基本银行服务排斥的现状，尚无系统、权威的统计。在亚洲开发银行Nimal A.Fernando的研究报告中，中国赫然被列为满足低端市场金融服务需求存在最大缺口的发展中大国之首。 [25]姑不论其判断是否精准，我国存在金融排斥包括基本银行服务排斥则是不争的事实：截至2007年末，全国2868个乡（镇），约占全国乡（镇）总数的7%，仍没有任何金融机构； [26]007年末，全国县域金融机构的网点数为12.4万个，比2004年减少9811个； [27]因农村汇款体系不健全，许多农民工年终不得不携带大量现金返乡；一些银行堂而皇之地对低结余账户加重收费；有的银行分支机构违规抬高开户和服务门槛（如将开户起存金额及每次存、取款金额定为数千元甚至上万元），令低收入者望洋兴叹。 针对上述部分问题，我国政府已采取相应措施。2005年底，为缓解农民工汇款难问题，中国人民银行会同相关金融机构启动了农民工银行卡特色服务试点，农民工在务工地或家乡办理“银联”卡并异地存款后，可直接在家乡就近的农村信用社取款；目前，该试点已在全国铺开。2006年12月，为应对国有商业银行大量撤并农村网点、农村金融服务供给不足的问题，中国银监会调整放宽了农村地区银行业金融机构的准人政策，鼓励各类资本进入农村金融市场，并批准设立中国邮政储蓄银行。 [28]但是，这些政府努力还不系统、周全，还存在不少死角，还停留在“头疼医头、脚疼医脚”的政策层面，没有上升到制度建设的高度。 改善民生，全面建设小康社会，促进社会和谐，是我国政府当前的中心工作。而要实现此项中心工作的目标，就不能不对金融排斥包括基本银行服务排斥进行治理。以下，笔者从法律和政策角度，就此提出几点建议： （一）将“构建普惠性金融体系”(building a more inclusive financial system）纳入国家发展战略。此乃有效治理金融排斥的重要前提。这里所说国家发展战略，不仅指国家金融发展战略，而且指更广泛的国民经济与社会发展战略，因为金融排斥绝非单纯的金融问题。我国政府虽已就金融排斥采取若干具体措施，却并未将其上升至国家发展战略高度，既无全面的调查统计，亦无总体目标和全局规划，更无制度构建和责任分工。这种状况亟待改变。 （二）立足国情，抓住要害，突出重点。治理基本银行服务排斥，国外已有许多成功做法，但并非全都适合我国国情。比如，我国基本银行服务收费仍处于较低水平，不少服务项目免费，并无针对低收入人群设置基本银行账户之必要；再如，我国身份证管理制度已相当完备，开户身份证明要求并不妨碍基本银行服务的广泛享用，亦无适当放松或简化之必要。 当前我国基本银行服务排斥的要害，在于农村特别是边远、贫困的农村，在于农民特别是贫困农民。只要解决了这部分地区、这部分人口对基本银行服务的享用，我国的基本银行服务排斥就会有根本性改观。此外，对银行忽视、排斥低端客户的倾向，政府亦当重点关注，再也不能无所作为。尽管此问题目前尚未充分外在化，但已有所反映于部分银行的经营做法，若不及早预防和矫正，极可能升级为加剧基本银行服务排斥的重大不利因素。 （三）立法基础、监管保障、行业自律不可或缺。开立、保有银行存款账户并得以公平条件享用基本银行服务，应作为公民生存权与发展权的重要内容加以法律保护；银行则应承担“普遍”提供基本银行服务的义务，即不得拒绝为符合条件者开户和提供基本银行服务，不得就开户或提供服务附加违法或不合理之条件，不得歧视特殊人群。金融监管部门应监督、评估银行履行义务的表现，并推动建立高效的投诉处理机制。对银行关闭分支机构和服务定价，政府不妨加强外围性干预。例如：中国银监会可发布监管指引，要求银行于关闭分支机构前履行对银监会当地派出机构的报告义务和对客户的通知义务，要求银行于关闭农村和边远地区分支机构前进行影响分析，要求银行在不违背商业原则的前提下尽量在关闭分支机构的地区提供替代性服务，要求银行于必要时召集公听会以听取各有关方面的意见；对银行不反映其实成本、明显歧视低端客户的收费政策以及其他不公平做法，金融监管部门应当及时与银行高层沟通，传达公众的利益诉求，阐明自己的立场，甚至对银行进行监管谴责。 很多国家的实践表明，银行业协会在治理基本银行服务排斥上具有独特优势，作用不可低估。对于政府主导的治理措施，银行业协会可予以协助，在会员银行范围内推动落实；对于政府不便直接干预的某些领域，如银行关闭农村和边远地区分支机构的问题，银行业协会却往往有用武之地，如澳大利亚银行业协会就在2004年8月制定了《交易服务和关闭分支机构协定》；在那些严格奉行市场自由原则的国家和地区，银行业协会甚至成为治理基本银行服务排斥的主要平台。中国要治理基本银行服务排斥，银行业协会有很大的潜力可挖。 （四）利益驱动是解决问题的根本之道。要让银行的经营取向靠拢于公共政策目标，政府必须巧用利益杠杆。 1．强化竞争。“强化银行体系的竞争是扩大金融服务享用的重要方式，而这通常比改善制度环境更加容易。” [29]就基本银行服务的广泛享用而言，竞争可从三个方面发挥作用：(1)竞争将促使价格（包括交易成本）下降，从而允许那些因价格因素受到排斥的人进入市场并享用服务；(2)竞争将促使银行不断检讨和改进经营模式，努力提供质量更好、种类更多的服务，以维持其机构活力；(3)高端市场的竞争将强化银行特别是目前在小额金融市场没有或只有很低参与度的国内商业银行进军低端市场的动机，导致供给扩大并对客户产生积极影响。 [30]目前我国对金融市场竞争还存在诸多不必要的立法限制和监管限制，而对竞争的规制却又非常欠缺，完全有必要在与金融安全目标保持协调的前提下适时放松竞争限制，并强化竞争规制，真正做到中国银监会所说的“各类监管设限科学、合理，有所为、有所不为，减少一切不必要的限制；鼓励公平竞争，反对无序竞争”。 [31] 2．监管倾斜。首先，可比照《公司法》关于公司承担社会责任的规定，在相关金融立法如《商业银行法》中加入倡导性规范，如“国家鼓励和支持商业银行尽可能地扩大服务的地域范围和对象范围，实现基本银行服务的全民享用”。其次，可将基本银行服务表现作为监管审批的考量因素。在美国，美联储依《社区再投资法》对银行满足所在社区信贷需求的状况进行考核、评等，它虽然没有直接制裁不合格者的权力，但在审批银行提交的收购、合并、成立金融控股公司的申请时，则会考虑银行履行义务的情况。这种做法值得借鉴。 [32]最后，对有突出表现的银行可适当降低监管要求和减轻税费负担，如降低总行拨付营运资金要求，减免税收和监管收费，适用较低的存款准备金率。 3．以制度创新配合和支持技术创新和服务方式创新。自动柜员机、POS、移动电话银行、网络银行等技术创新和服务方式创新能有效改善基本银行服务的享用状况，而由此引发的一系列新问题，则需要制度创新予以应对，为其营造适宜的制度环境。关于农村和边远地区银行网点不足，我国可考虑借鉴巴西等国的创新做法予以解决，即允许银行委托零售商店、超市、移动电话充值点、彩票销售点、加油站等作为代理，借助与银行中央处理器联结的终端设备（手机、读卡器、电脑等），为当地居民提供开户、储蓄、取现、投保、资金转移、支付账单、领取养老金和政府补贴以及小额贷款服务。此即所谓基于商业代理模式的无网点银行服务(branchless banking)。如果我们这样做，首先必须进行制度创新，以应对一系列重大问题，如：商业网点代理经营银行业务的合法性、商业网点的资质要求和市场准入程序、银行与商业网点的关系特别是前者对后者行为应负的责任、如何管理现金流、如何防止商业网点借代理银行业务进行舞弊或欺诈。 作者单位】： 广西大学法学院; |